城市政治學(xué)論文范文
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一、宏觀城市政治：城市形成中的權(quán)力變遷
1.城市政治關(guān)系的變遷。
在中國(guó)，城市的角色意味著政治權(quán)力所在，從軍鎮(zhèn)到市井，中國(guó)的城市遵循著政治化與商業(yè)化共生的進(jìn)程。從歷史上看，中國(guó)的城市并沒(méi)有自我生長(zhǎng)的經(jīng)歷，農(nóng)業(yè)帝國(guó)的政治權(quán)力縱向分布，阻礙了城市的獨(dú)立生長(zhǎng)，從而形成了城市對(duì)于農(nóng)村的總體性依附；在城市內(nèi)部，從早期城市坊市分離的管理中，我們可以鮮明地看到政治權(quán)力對(duì)于市場(chǎng)權(quán)力的束縛。只是到了唐代以后，這種格局才逐步破壞，城市的市場(chǎng)力量才突破政治權(quán)力的束縛。從現(xiàn)狀看，中國(guó)城市還有明顯的等級(jí)結(jié)構(gòu)，當(dāng)代中國(guó)城市的政治分類主要由直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市、縣級(jí)市等4個(gè)層次組成，在同一行政區(qū)，形成了下級(jí)城市依附于上級(jí)城市的權(quán)力格局。城市的大規(guī)模興起，造就了空前廣泛的就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引了大批移民和農(nóng)村人口。在美國(guó)，向城市流動(dòng)迅速取代向西部農(nóng)村流動(dòng)，成為人口流向的主要趨勢(shì)。1910年，全美4200萬(wàn)城市居民中約有1100萬(wàn)是1880年后由農(nóng)村流入城市的；在1860年至1890年城市所增加的人口中，有54%以上是外來(lái)移民；而在中國(guó)，現(xiàn)代意義上的市場(chǎng)體制發(fā)軔于上個(gè)世紀(jì)90年代。市場(chǎng)要素的流動(dòng)也伴隨著人口的流動(dòng)，并沖擊著傳統(tǒng)的嚴(yán)密的戶籍制度。根據(jù)2010年全國(guó)第六次人口普查的數(shù)據(jù)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，有55500125人離開(kāi)自己的戶籍所在地，其中13565590人離開(kāi)本省；在城市中，這個(gè)數(shù)據(jù)則分別是170464678人和58023884人。同樣，即使沒(méi)有出現(xiàn)大規(guī)模的人口流動(dòng)，中國(guó)城市化進(jìn)程也在迅速加快，在2011年，中國(guó)城市化率已經(jīng)突破50%。大規(guī)模的人口流動(dòng)瓦解了中國(guó)傳統(tǒng)的政治結(jié)構(gòu)，也顛覆了基于土地與戶籍之上的政治關(guān)系。在以往的政治體系中，城市治理與鄉(xiāng)村治理并不交融，城市以優(yōu)先原則凌駕于鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)之上，這種優(yōu)先既體現(xiàn)在選舉制度上的不平等，也體現(xiàn)在就業(yè)、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)機(jī)會(huì)上的巨大差異。
2.傳統(tǒng)城市政治權(quán)力的邊界。
我國(guó)在上個(gè)世紀(jì)50年代，建立了城鄉(xiāng)分離的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是在趕超的壓力下確立的，曾對(duì)社會(huì)主義建設(shè)發(fā)揮了重大作用，但同時(shí)造成兩個(gè)方面的重大影響：一是導(dǎo)致中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)，城市化水平一直徘徊在17%左右，資本對(duì)勞動(dòng)的替代受到限制，農(nóng)業(yè)發(fā)展受阻；二是市場(chǎng)制度不存在，價(jià)格扭曲導(dǎo)致行為扭曲。因此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制排斥了市場(chǎng)，也形成了城市與農(nóng)村的空間分離———城市與鄉(xiāng)村是一個(gè)對(duì)立統(tǒng)一的社會(huì)空間范疇，城市的進(jìn)化，意味著傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的退化，從城市誕生以來(lái)，這種對(duì)立和統(tǒng)一就一直存在。20世紀(jì)80年代法國(guó)率先實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民的終結(jié)”，顯現(xiàn)出這一范疇的演化結(jié)果。我們認(rèn)為，正是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背后的國(guó)家力量，造就了城市與農(nóng)村的空間分離。市場(chǎng)的崛起消弭了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背后的政治權(quán)力，城鄉(xiāng)割據(jù)的空間格局也被打破，從而形成巨大的移民浪潮與社會(huì)代價(jià)。從世界范圍看，自由主義的市場(chǎng)體系有可能帶來(lái)城市治理的巨大問(wèn)題，在第三世界的移民浪潮中“，城市成為象征，從過(guò)度擁擠的鄉(xiāng)村地區(qū)吸引了大量的移民流，特別是年輕人，其結(jié)果只是發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村貧困被城市貧困所替代。可以確信，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在新政府中具有最高的國(guó)家優(yōu)先權(quán)，只是它跟不上城市人口增長(zhǎng)的步伐。”在中國(guó)，由于城市權(quán)力而非市場(chǎng)權(quán)力的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，城市政府依然有權(quán)力遏制這種城市貧困的出現(xiàn)，但是這種權(quán)力的行使仍然可能突破城市發(fā)展的權(quán)力邊界。正如毛壽龍教授所強(qiáng)調(diào)的那樣，“理論上來(lái)講，城市應(yīng)該是自由、平等和開(kāi)放的，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的城市治理是基于不動(dòng)產(chǎn)的多中心的治理，而不是對(duì)人進(jìn)行身份制管理的單一中心的治理。市場(chǎng)開(kāi)放性城市實(shí)行以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的治理，權(quán)力開(kāi)放性城市因權(quán)力而開(kāi)放，但也容易因權(quán)力而封閉。以權(quán)力為基礎(chǔ)的城市治理，面對(duì)高房?jī)r(jià)和擁堵，會(huì)從單中心的角度來(lái)界定城市問(wèn)題，并采取越來(lái)越多的限制性的政策；這種治理會(huì)引起很多策略性行為，并需要新一輪的嚴(yán)格管制。而以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的城市治理，面對(duì)高房?jī)r(jià)和擁堵，會(huì)從多中心的角度來(lái)界定問(wèn)題，并盡可能減少限制性措施，避免策略行為，盡可能通過(guò)居住者的多中心的選擇和自我調(diào)整來(lái)解決城市管理中遇到的種種問(wèn)題。”
3.現(xiàn)代城市權(quán)力的多維突破。
城市傳統(tǒng)政治的縱橫結(jié)構(gòu)正在遭遇巨大壓力。從縱向上看，我國(guó)4個(gè)層次的城市等級(jí)正在遭遇挑戰(zhàn)。一些城市政治等級(jí)開(kāi)始上升，如副省級(jí)的重慶市于1997年升格為直轄市，一些經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)的地級(jí)市如江蘇省蘇州市，上級(jí)政府也開(kāi)始給這些城市的主官以政治升遷的機(jī)會(huì)，以部分行使副省級(jí)市的政治權(quán)力。同樣的邏輯，一些縣級(jí)市如青海省格爾木市則升格為副地級(jí)市，從而打開(kāi)了升格為地級(jí)市的政治通道，而排除在城市政府以外的浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)同樣打開(kāi)了通向副縣級(jí)市的政治通道。從橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)看，城市的發(fā)展受到周邊諸多要素的影響，其中最重要的就是周?chē)r(nóng)業(yè)社會(huì)的生產(chǎn)水平往往決定著城市的規(guī)模：“在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率很低的古代社會(huì)，城市的規(guī)模越大，其周?chē)驮叫枰獜V闊的農(nóng)耕村落，反過(guò)來(lái)說(shuō)，周?chē)r(nóng)村的廣闊程度當(dāng)然也就規(guī)定了城市的規(guī)模。”但是由于城市的蔓延，農(nóng)村地區(qū)的政府權(quán)力對(duì)于城市權(quán)力的抵制日益消退，城市權(quán)力借助于市管縣體制吞噬了農(nóng)村的土地和諸多自然和社會(huì)資源，日益突破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分治中的權(quán)力平衡。但是，無(wú)論是縱向政治權(quán)力的突破，還是橫向地方權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)，都同時(shí)面臨著多元主義的沖擊。在西方的城市治理中，城市的權(quán)力存在著多重權(quán)力的核心“，多元論者認(rèn)為，城市權(quán)力分散在多個(gè)團(tuán)體或個(gè)人的集合體中，各個(gè)群體都有自己的權(quán)力中心，地方官員也有自己的獨(dú)立地位；官員要向選民負(fù)責(zé)，所以選民也有權(quán)力，他們以投票來(lái)控制政治家。”同樣在中國(guó)，城市權(quán)力也有多元化的過(guò)程，這種多元化既體現(xiàn)在政府體系之中，也體現(xiàn)在政府之外的市場(chǎng)和社會(huì)之中；值得注意的是，中國(guó)的城市政治權(quán)力也在城鄉(xiāng)之間彌漫，由于城鄉(xiāng)合治的特點(diǎn)，雖然城市擁有凌駕于農(nóng)村的政治地位，但是城市官員有可能由農(nóng)村官員升遷而來(lái)，因此政治權(quán)力既存在于城市官員之中，也可能存在于農(nóng)村官員之中；同時(shí)，一些城市市場(chǎng)和社會(huì)力量逐步形成，對(duì)城市政府的公共政策也會(huì)施以影響。
二、中觀城市政治：城市演變中的結(jié)構(gòu)調(diào)整
從11世紀(jì)起，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展、人口的增加和商業(yè)活動(dòng)的擴(kuò)張，在意大利海濱地區(qū)及中北部興起了許多繁榮的工商業(yè)城市，如比薩、熱那亞、威尼斯、米蘭、帕維亞、帕多瓦、佛羅倫薩、錫耶納等，許多城市還變成了自治的政治共同體，因此，城市過(guò)程其實(shí)就是公民自我管理城市的過(guò)程。但是與西方城市自治的歷史不同，中國(guó)的城市政治伴隨著權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，逐步實(shí)現(xiàn)了城市與公民的結(jié)合。當(dāng)代中國(guó)城市大規(guī)模的出現(xiàn)來(lái)自近30年來(lái)的改革開(kāi)放，在這一快速城市化的過(guò)程中，也呈現(xiàn)了政治結(jié)構(gòu)的重組。如果把中國(guó)的城市發(fā)育推向建國(guó)初期，那么這一過(guò)程主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)階段：
第一階段：地區(qū)行署與城鄉(xiāng)分治。
“行署，是行政督察專員公署的簡(jiǎn)稱，它是省的派出機(jī)構(gòu)，在某地區(qū)內(nèi)代行政府職能，管轄區(qū)內(nèi)若干個(gè)縣（市）。”1982年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定：省、自治區(qū)人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干行政公署，作為它的派出機(jī)關(guān)。而2004年頒布的第四次法律修正案規(guī)定，省、自治區(qū)的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)，但不再出現(xiàn)“行政公署”字樣，說(shuō)明這一機(jī)關(guān)的過(guò)渡性特征。隨著省政府的權(quán)力下放，行署的權(quán)力在擴(kuò)大，自1992年起，行署已有對(duì)縣市一級(jí)的行政長(zhǎng)官（包括縣、市委書(shū)記）的直接任免權(quán)；而且行署還能支配地區(qū)財(cái)政。因?yàn)閾碛辛巳藱?quán)和財(cái)權(quán)，行署越發(fā)趨向一級(jí)實(shí)體政府。作為省級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，行署對(duì)于城市（縣級(jí)）的管理并不存在法律上的合法性困境。但可以看出的是，這種管理本身并沒(méi)有把城市與農(nóng)村的管理加以制度上的區(qū)別。例如1997年，山東省菏澤地區(qū)就轄9個(gè)縣市，253個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，全區(qū)總面積12l53平方公里，人口825萬(wàn)。2010年，新疆喀什地區(qū)下轄1個(gè)市和11個(gè)縣，即喀什市、疏附縣、疏勒縣、英吉沙縣、岳普湖縣、伽師縣、莎車(chē)縣、澤普縣、葉城縣、麥蓋提縣、巴楚縣、塔什庫(kù)爾干塔吉克自治縣。喀什市是喀什地區(qū)行署所在地，是喀什地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，也是新疆唯一的中國(guó)歷史文化名城。全地區(qū)有27個(gè)鎮(zhèn)、4個(gè)街道辦事處、140個(gè)鄉(xiāng)、155個(gè)社區(qū)、2296個(gè)村民委員會(huì)。應(yīng)該指出的是，作為地方政府的不同種類，甚至由于城市發(fā)展的初步性，這一時(shí)期的城市往往與第二、三產(chǎn)業(yè)聯(lián)系在一起，從而實(shí)現(xiàn)工商業(yè)對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持與補(bǔ)充。由于縣級(jí)市的政府結(jié)構(gòu)與普通縣級(jí)政府相比并無(wú)本質(zhì)差異，因此，這一時(shí)期的城市治理仍然屬于僅僅體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分工的城鄉(xiāng)合治型。從政治權(quán)力看，地區(qū)并不設(shè)立人民代表大會(huì)，但設(shè)立人大工作委員會(huì)，是省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的派出機(jī)構(gòu)，受其領(lǐng)導(dǎo)，向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，并負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)人大代表的聯(lián)絡(luò)工作。同時(shí)，地區(qū)設(shè)有政協(xié)機(jī)構(gòu)。縣級(jí)市的人大工作接受地區(qū)人大工作委員會(huì)的指導(dǎo)，并依法行使政治權(quán)力。
第二階段，市管縣體制中的城鄉(xiāng)合治。
為了解決城鄉(xiāng)分治，以中心城市帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展，1982年，中共中央（1982）51號(hào)文件中向全國(guó)發(fā)出了改革地區(qū)體制、實(shí)行市管縣體制的指示，當(dāng)年首先在江蘇試點(diǎn)，1983年開(kāi)始在全國(guó)試行，這就是近30年來(lái)全國(guó)普遍實(shí)施的“市管理縣體制”，而地區(qū)行署改設(shè)為市政府則成為這一體制轉(zhuǎn)換中的重要內(nèi)容。地區(qū)行署管理縣與城市政府管理縣有著較大差異，前者以省級(jí)政府的名義進(jìn)行管理，在這種管理中，行署作為省級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)所轄縣市進(jìn)行管理。而后者僅僅以自身的名義，對(duì)后者進(jìn)行管理，并代管縣級(jí)市。如1994年7月1日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，撤銷(xiāo)河南省南陽(yáng)地區(qū)和縣級(jí)南陽(yáng)市、南陽(yáng)縣，設(shè)立地級(jí)南陽(yáng)市和縣級(jí)臥龍區(qū)、宛城區(qū)。南陽(yáng)市轄原南陽(yáng)地區(qū)的桐柏縣、方城縣、淅川縣、鎮(zhèn)平縣、唐河縣、南召縣、內(nèi)鄉(xiāng)縣、新野縣、社旗縣、西峽縣和新設(shè)的宛城區(qū)、臥龍區(qū)；原南陽(yáng)地區(qū)的鄧州市由省直轄，一個(gè)月后，河南省政府又通知鄧州市由南陽(yáng)市代管，事實(shí)上形成了市管理市的局面。“‘市管縣’的實(shí)質(zhì)是，一方面把一級(jí)城市政府變?yōu)檩牽h的一般政府，另一方面又將派出機(jī)關(guān)地區(qū)行政公署轉(zhuǎn)變?yōu)槭 ⒖h之間的一級(jí)政權(quán)。”此外，與行署管理縣不同，城鄉(xiāng)合治中的市管理縣（市）體制強(qiáng)化了政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的連貫性，地方人大逐級(jí)選舉產(chǎn)生上級(jí)人大，并產(chǎn)生不同層級(jí)的政府，貫徹了人民主權(quán)的基本原則，也保證了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一。但是“地級(jí)市的最大問(wèn)題是地級(jí)政區(qū)的存在是否合理。地級(jí)市的大量設(shè)立，把虛的省級(jí)政府派出之“地區(qū)”坐實(shí)為一級(jí)政區(qū)，不僅與《憲法》精神不符，而且政區(qū)在省與縣之間增加了一級(jí)，與行政區(qū)劃精簡(jiǎn)、高效原則背道而馳。”同樣，市管理縣體制也限制所轄縣市的政治和經(jīng)濟(jì)自主性，一些縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)被劃入地級(jí)市區(qū)域，從而形成了新的權(quán)力沖突。
第三階段，省直管縣與城鄉(xiāng)分治。
市管縣體制暴露的問(wèn)題既體現(xiàn)為合法性危機(jī)，也體現(xiàn)為創(chuàng)新性不足。在城市管理農(nóng)村的過(guò)程中，由于仍然延續(xù)了城鄉(xiāng)合治的基本思路，中心城市輻射效果受到普遍質(zhì)疑。而在一些城市發(fā)展比較落后的區(qū)域，中心城市尚未形成，因此，也無(wú)法取得市帶動(dòng)縣發(fā)展的政策初衷。在市管縣體制運(yùn)行不久，無(wú)論東部還是西部，越來(lái)越多的縣要求恢復(fù)省管理縣體制，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)分治。2008年，中共十七屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》。文件中提出，推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革，優(yōu)先將農(nóng)業(yè)大縣納入改革范圍。有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制。2009年，財(cái)政部財(cái)預(yù)〔2009〕78號(hào)文件《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》中指出，改革的總體目標(biāo)是，2012年底前，力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革。但是至今，這一進(jìn)度未能成為現(xiàn)實(shí)。即便進(jìn)程緩慢，一些省份仍紛紛出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)定，如山東省在2009年確定了20個(gè)縣（市）進(jìn)行試點(diǎn)，明確在財(cái)政收入劃分上，按照收入屬地劃分原則，現(xiàn)行體制規(guī)定的中央和省級(jí)收入分享范圍和比例不變，但設(shè)區(qū)市不再參與分享直管縣（市）的稅收收入和各項(xiàng)非稅收入，包括設(shè)區(qū)市在直管縣（市）境內(nèi)保留企業(yè)的收入。不僅是財(cái)政體制的調(diào)整，在各省進(jìn)行的試點(diǎn)中，城市政府也不再對(duì)縣（市）政府的人事等其他方面的工作進(jìn)行直接管理，縣（市）政府直接向省級(jí)政府匯報(bào)工作，并逐步實(shí)現(xiàn)與地級(jí)市的權(quán)力脫鉤。城鄉(xiāng)分治的權(quán)力安排與地區(qū)行署管理縣市有所不同，在城市化的進(jìn)程中，一些縣已經(jīng)改市，一些縣轄區(qū)域甚至一些縣市全部區(qū)域已經(jīng)并入地級(jí)市的區(qū)域，因此，省直接管理縣（市）總體上既減少了縣級(jí)政區(qū)的規(guī)模，也擺脫了城市政府的管理負(fù)擔(dān)，因此有助于中心城市的功能逐步恢復(fù)；但是也不排除另外一種可能，一些地級(jí)市由于擔(dān)心財(cái)政權(quán)力的上收，加大了對(duì)于縣市政府的財(cái)政控制。如福建省福州市自2012年1月1日起，就開(kāi)始直接管理福清、長(zhǎng)樂(lè)、閩侯、連江等四縣（市）財(cái)政體制。“隨著城市的出現(xiàn)就需要有行政機(jī)關(guān)、警察、賦稅等等，一句話，就是需要有公共的政治機(jī)構(gòu)，也就是說(shuō)需要政治。”城市不再僅僅作為類似建筑群的集合，更是人群的聚合。中國(guó)正在進(jìn)行的城市權(quán)力關(guān)系調(diào)整、城鄉(xiāng)分治的憲法回歸使城市政府重新面臨城市發(fā)展與政治發(fā)展的雙重責(zé)任，而城市發(fā)展與政治發(fā)展的雙重結(jié)合正在城市具體的治理過(guò)程中得以體現(xiàn)。
三、微觀城市政治：空間優(yōu)化中的權(quán)力平衡
“城市是一種地域現(xiàn)象，又是一種社會(huì)組織。城市的功能需要人類的社會(huì)活動(dòng)去實(shí)現(xiàn)，因而城市功能空間與社會(huì)空間存在著對(duì)應(yīng)關(guān)系。這種關(guān)系主要是由城市人口分布或居住分布得以體現(xiàn)。城市內(nèi)部社會(huì)異質(zhì)性和社會(huì)空間分化是城市研究的基本內(nèi)容。”在城市的空間優(yōu)化中，維持政治權(quán)力的平衡成為城市政治學(xué)的基本任務(wù)。
1.城市治理中的縱向權(quán)力沖突。
從我國(guó)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)看，中國(guó)的政治體系遵循著嚴(yán)密的金字塔體系“，宏觀縱向分工主要解決的問(wèn)題是國(guó)家的行政區(qū)劃（行政等級(jí)隸屬關(guān)系和地域范圍的界定準(zhǔn)則）的確定，它規(guī)定的是不同層級(jí)的政府組織所控制或管理的權(quán)限及其發(fā)揮作用的地域界限，目的是通過(guò)層次分工來(lái)實(shí)現(xiàn)政府組織管理的有效性問(wèn)題。”因此在中國(guó)的城市治理中，不同城市的差別主要體現(xiàn)在政治地位的差異上：既有省級(jí)的城市，也有副省級(jí)市、地級(jí)市和縣級(jí)市。這些城市政府居于不同的政治位階之中，并根據(jù)中央或上級(jí)政府的權(quán)力分配結(jié)果行使不同的治理權(quán)限。縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的強(qiáng)化意味著政治約束的集權(quán)化趨勢(shì)，在城市未來(lái)的發(fā)展中，縱向城市政治放權(quán)可能成為常態(tài)，體現(xiàn)為中央政府向直轄市政府的放權(quán)；體現(xiàn)為省級(jí)政府向省轄市、直轄市向市轄區(qū)政府的放權(quán)；體現(xiàn)為省轄市政府向市轄區(qū)、縣級(jí)市政府的放權(quán)；體現(xiàn)為縣級(jí)市、市轄區(qū)政府向街道和社區(qū)的放權(quán)。同時(shí)，不同政治位階中的城市的差異性有可能逐步弱化，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市的概念有可能成為城市發(fā)展的重要目標(biāo)，而這一目標(biāo)又極大挑戰(zhàn)了秩序優(yōu)先的全國(guó)性治理原則，從而形成了城市治理方式中的內(nèi)在張力。
2.社會(huì)崛起中的橫向權(quán)力沖突。
除了政治權(quán)力的縱向沖突，也同時(shí)存在著橫向的權(quán)力沖突，即國(guó)家與社會(huì)的權(quán)力沖突。“古希臘行業(yè)協(xié)會(huì)的缺失證明了普通民眾的強(qiáng)大而不是他們的軟弱，反映了他們相對(duì)較高的勞動(dòng)地位而不是他們低下的社會(huì)地位……雅典的勞動(dòng)公民不需要中世紀(jì)行業(yè)協(xié)會(huì)所提供的那種法律保護(hù)，因?yàn)樗麄冇谐前詈凸裆矸莸谋Ｗo(hù)。”與雅典不同，今天的中國(guó)城市治理已經(jīng)完全不同，自上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始建立，城市治理中的社會(huì)崛起已經(jīng)成為政府單邊治理需要加以合作的力量。截至2012年底，全國(guó)共有各類社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)20.0萬(wàn)個(gè)，社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率29.5%。其中：社區(qū)服務(wù)指導(dǎo)中心809個(gè)；社區(qū)服務(wù)中心15497個(gè)，比上年增加1106個(gè)；社區(qū)服務(wù)站87931個(gè)，比上年增加31775個(gè)；其他社區(qū)專項(xiàng)服務(wù)設(shè)施9.6萬(wàn)個(gè)，比上年增加0.6萬(wàn)個(gè)。城市社區(qū)服務(wù)中心（站）覆蓋率72.5%。城鎮(zhèn)便民、利民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)39.7萬(wàn)個(gè)。社區(qū)志愿服務(wù)組織9.3萬(wàn)個(gè)。因此在城市的公共生活中，由于人們的散居化，無(wú)論公共教育還是公共醫(yī)療等，公共需求多在社區(qū)得以實(shí)現(xiàn)，從而首先形成了城市權(quán)力與社區(qū)權(quán)力的沖擊。除了社會(huì)力量，市場(chǎng)力量在城市治理中也起著十分重要的作用。在城市治理中，諸如物業(yè)、私立學(xué)校和醫(yī)院等市場(chǎng)力量逐步進(jìn)駐，形成了物品供給中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，豐富了城市社區(qū)的服務(wù)，也分解了政府的責(zé)任，與社會(huì)力量一起，形成了橫向的權(quán)力沖突。橫向的權(quán)力沖突削弱了城市政府在城市治理中的核心權(quán)力地位，也催生了政府與社會(huì)合作即城市體制理論的形成。在這一理論看來(lái)，在城市體制模式下，政府不可能擁有絕對(duì)權(quán)力來(lái)獨(dú)立制定和執(zhí)行政策；同樣，私部門(mén)也不能獨(dú)立制定政策來(lái)促進(jìn)城市發(fā)展。城市決策是復(fù)雜的關(guān)系與互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。在今天的中國(guó)，由于官僚制的缺陷與社會(huì)力量興起的初步性，城市體制理論比多元主義及精英主義更加具有解釋力。
3.城市空間優(yōu)化中的權(quán)利保護(hù)。
15世紀(jì)建筑理論家阿爾貝蒂在其《建筑十論》中對(duì)政治權(quán)力與權(quán)力空間的關(guān)系作了分析和闡述。他依據(jù)政權(quán)性質(zhì)將城市區(qū)分為共和國(guó)的城市、君主的城市和暴君的城市，不同類型的城市擁有不同的權(quán)力空間。在阿爾貝蒂看來(lái)，共和國(guó)權(quán)力空間的最大特色是其開(kāi)放性和公共性，營(yíng)造權(quán)力空間首先考慮的是公民的需要和利益。隨著中國(guó)城市化的進(jìn)程加快與越來(lái)越多城市的涌現(xiàn)，中國(guó)的城市面臨身份的轉(zhuǎn)換，城市不僅僅作為地方政府而存在，也同時(shí)作為社區(qū)共同體而存在。兩者的差別就在于，前者作為國(guó)家權(quán)力而存在，后者則作為社會(huì)權(quán)力而存在，洛克所提及的國(guó)家與社會(huì)兩個(gè)最高權(quán)力都可以在城市之中得以充分地結(jié)合。從權(quán)力的多元屬性看，城市治理應(yīng)該有一個(gè)多元權(quán)力的介入過(guò)程。國(guó)家權(quán)力、市場(chǎng)權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的涌入既可能提升城市公共生活的品質(zhì)，也可能削弱城市作為人類生活共同體的指向作用，因此3種權(quán)力需要一個(gè)有效整合的過(guò)程。我們認(rèn)為，城市首先是自由民的匯聚之地，因此城市必須遵循其一以貫之的自由精神，在這樣的精神之下，城市必須重新反思自身的政治使命。在今天，由于公民的需要和利益的多元化趨勢(shì)，權(quán)力的空間分布高度碎片化了，那些傳統(tǒng)權(quán)力的象征性標(biāo)志被賦予了新的內(nèi)容，并在城市空間中呈現(xiàn)不同的表現(xiàn)形態(tài)：“城市空間結(jié)構(gòu)是各種人類活動(dòng)與功能組織在城市地域上的空間投影，包括土地利用結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)、人口空間分布、就業(yè)空間結(jié)構(gòu)、交通流動(dòng)結(jié)構(gòu)、社會(huì)空間結(jié)構(gòu)、生活活動(dòng)空間結(jié)構(gòu)等。”城市的發(fā)展就是諸多城市空間持續(xù)優(yōu)化的過(guò)程。但是在中國(guó)的城市空間優(yōu)化過(guò)程中，一些來(lái)自社會(huì)底層的個(gè)體被拋棄到城市生活之外，其中尤其以對(duì)農(nóng)民工的限制為甚，而“把數(shù)以億萬(wàn)計(jì)、已遷入城市的農(nóng)村人口的戶籍仍留在農(nóng)村，使他們?cè)谕瓿傻赜蜣D(zhuǎn)移的同時(shí)不能相應(yīng)實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變，就是改革開(kāi)放以來(lái)城市化滯后發(fā)展的重要標(biāo)志”，而這樣的滯后性同時(shí)損害了城市的政治使命。城市空間優(yōu)化的標(biāo)準(zhǔn)在于城市居民的權(quán)利保護(hù)“，權(quán)利是作為一種自由個(gè)人主義的表述而發(fā)展起來(lái)的……自由主義者將權(quán)利認(rèn)定為嚴(yán)格的個(gè)人權(quán)利，但其他人卻提出團(tuán)體權(quán)利觀念，如社會(huì)主義者支持的工會(huì)權(quán)利和民族主義者強(qiáng)調(diào)的民族自決權(quán)都屬此類。”在人本主義政治學(xué)崛起以來(lái)，個(gè)體權(quán)利已經(jīng)無(wú)法忽視，團(tuán)體權(quán)利如果不是基于個(gè)體權(quán)利，那么這種團(tuán)體權(quán)利保護(hù)的效果也值得懷疑。在當(dāng)代中國(guó)，或蔓延、或新興，城市的形成仍然是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，權(quán)利保護(hù)應(yīng)該廣泛適用于城市居民，在戶籍制度尚未放開(kāi)的前提下，城市的空間結(jié)構(gòu)仍然是僵化的；碎片化的空間不僅分割了城市，也形成了公共生活的隔絕。因此，基于自由主義的假設(shè)，有一種能夠凌駕于空間隔絕之上的權(quán)利保護(hù)最終可以消弭公共生活的隔膜，并實(shí)現(xiàn)城市的社會(huì)融合。
四、結(jié)論
在古典政治學(xué)家看來(lái)，城市的形成不僅僅是人類創(chuàng)造的結(jié)果，更是人類生活的外部條件，“城邦的長(zhǎng)成出于人類‘生活’的發(fā)展，而其實(shí)際的存在卻是為了‘優(yōu)良的生活’。早期各級(jí)社會(huì)團(tuán)體都是自然地生長(zhǎng)起來(lái)的，一切城邦既然都是這一生長(zhǎng)過(guò)程的完成，也該是自然的產(chǎn)物。這又是社會(huì)團(tuán)體發(fā)展的終點(diǎn)”。在當(dāng)代中國(guó)，城市的發(fā)展與政治發(fā)展是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，人類的生活不可避免地與城市聯(lián)系起來(lái)，而政治作為人類最優(yōu)公共生活的保障者也無(wú)可避免地成為當(dāng)代中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究的重要命題，正如盧梭所強(qiáng)調(diào)的那樣，房屋只構(gòu)成鎮(zhèn)，市民才構(gòu)成城。因此從整體主義出發(fā)的權(quán)力分配越來(lái)越無(wú)法適應(yīng)城市自由與個(gè)體發(fā)展的需要，從空間優(yōu)化的角度出發(fā)來(lái)討論個(gè)體權(quán)利的保護(hù)、從社會(huì)發(fā)展的立場(chǎng)來(lái)審視城市的政治使命既實(shí)現(xiàn)了研究視角的根本性轉(zhuǎn)換，也為中國(guó)城市政治研究呈現(xiàn)了不同的視角。
作者：姚尚建單位：華東政法大學(xué)政府理論研究所
