援助制度的公共服務論文范文

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一、公共服務橫向援助的困境

1．支援方在選擇具體的受援方上缺乏明確合理標準雖然宏觀層面的援助關系由上級政府規定，如中央政府在《汶川地震災后恢復重建條例》中規定廣東省援助汶川縣，深圳市援助甘肅省受災嚴重地區，但廣東省援助汶川縣的哪個鄉鎮，對各個鄉鎮援助什么項目，則由廣東省來確定。由于缺乏明確合理的標準，支援方通常根據主觀判斷選擇具體受援方，由此產生不少問題。例如：在某省的“千校扶千校”計劃實施中，一些縣城中小學或鎮中小學被選為受援方，而更需要受援助的村中學、村小學則很少被選擇。在某省會城市對省內落后縣的援助中，大量援助資金投向縣城，而投向該縣農村地區的資金非常少。這種選擇在某種程度上造成一定范圍內的“強者越強，弱者越弱”，對公共服務均等化起到逆反作用。

2．援助內容不合理一方面，經濟援助比例遠大于公共服務援助。當前開展的對口援助主要以經濟援助為主，通過經濟援助和經濟合作增強受援方的“造血”功能。在長江三峽工程的對口支援、國家八七扶貧攻堅計劃、汶川地震對口支援，以及對口支援西藏和新疆中，經濟援助都是重頭戲，公共服務援助則處于次要地位。然而，經濟援助需要具備一些基本條件，譬如產品市場、市場意識、技術人員、管理人員等，但受援方很難具備這些條件，使得一些經濟援助項目難以經營下去。在援助西藏、新疆的經濟項目中，有不少失敗案例。1996年國家經貿部投資600萬在西藏那曲建起一個羊絨分梳廠，2001年因虧損嚴重而夭折；青島市政府投資1300萬援建的日喀則塑料編織袋廠和輪胎翻新廠也因種種原因而停產。經濟援助不但沒有發揮“造血”功能，還造成受援方“失血”，加劇“貧血”。與經濟援助相比，公共服務援助更容易成功，“即使不夠成功也不會成為當地的負擔”。另一方面，公共服務援助內容不合理。目前，對口援助越來越重視公共服務援助，通過提高基本公共服務水平來提升受援地居民的生存能力，挖掘發展潛力。但是，公共服務橫向援助由政府主導，通過頒布政策條文方式規定雙方援助關系，在確定援助關系中較少征求雙方的意見，容易造成“拉郎配”現象。由于雙方并非“情投意合”，支援方急于完成上級政府的任務，很少花費時間和精力來調查收集受援方的需求信息，使得不少援助項目脫離受援方的實際需要。支援方通常將援助資金投入道路、市政工程、電站電線、房屋改造、水渠等“硬件領域”，而對于與居民生活密切相關的教育、社會保障、醫療衛生等“軟件領域”投入較少，由于援助未能從受援地的實際需求出發，使得受援地居民未能真正享受橫向援助的成果。例如：某省的一個區對省內落后農村支援中，投資建設3D電影院，建成后，到電影院看電影的居民寥寥無幾。

3．監督機制與績效評估機制不完善監督機制是公共服務橫向援助的保障制度，它能夠確保公共服務橫向援助按預定計劃實施，切實發揮作用。然而，目前公共服務橫向援助的監督機制還很不完善，對于資金和物資撥付到受援方后的使用情況缺少有效監督，一些項目建設過程中偷工減料，相關資金被挪作他用，導致援助的實際效果與預期效果有較大差距。績效評估是檢驗公共服務橫向援助產生何種效果、產生多大效果的重要手段，但由于公共服務橫向援助是“花自己的錢，辦別人的事”，支援方主要關注是否完成上級交給的任務，而并不看重援助產生的實際效果，不重視公共服務橫向援助績效評價機制的建設。有很多援助項目沒有開展績效評估；有的開展評估，但只是確定一些宏觀、粗糙的指標，評估并不能反映實際情況；有些評估只是走過場；有些評估只規定獎勵措施，沒有懲罰措施。缺乏有效的績效評價機制，就難以對項目實施過程、資金使用情況進行約束與及時糾正。很多援助項目有“轟轟烈烈的開工、奠基、剪彩儀式”，但最后卻草草收場，公共服務橫向援助無法發揮真正的作用。

4．公共服務橫向援助的持續性問題目前開展的公共服務橫向援助都有一定的期限，例如：汶川地震對口支援為期3年（2008－2011年），廣東省開展的“千校扶千校”亦為3年（2008－2011年），2010年開展的新一輪對口支援新疆期限比較長，為期10年（2011－2020年）。當對口支援的期限到了之后，支援方一般選擇終止支援行動。一旦支援方終止援助，所援助的公共服務設施運行很容易出現問題。公共服務橫向援助中所建設的公共服務基礎設施的規模和標準與原來相比有大幅度提升，維護營運費用必定相應增加，由于受援地區一般經濟較為落后，很難籌足相應的資金與技術人員來保障公共服務設施正常運轉，使得公共服務設備設施難以發揮作用。例如：1985年援助西藏那曲醫院的兩部高壓氧倉，是當時國內為數不多的先進醫療設備，但由于缺少資金和專門人才，兩部高壓氧倉一直沒有使用，1996年衛生部發文，不允許再使用。［3］（PP．349－350）再如：某市向某貧困縣捐贈一輛非常先進的校車，但司機工資與相關支出跟不上，使該校車成為擺設。

二、公共服務橫向援助支援方行為的制約因素

公共服務橫向援助是頗具中國特色的基本公共服務均等化制度，是一種特殊的政治經濟現象。從區域合作而言，它又是一種圍繞著公共服務開展的特殊的區域合作模式。這種具有多重特殊性的制度在實際運行過程中遭遇多種困境，支援方作為公共服務橫向援助的重要主體，這些困境的產生與其有著密切關系。深入探討支援方行為選擇的制約因素，把握支援方行為選擇的因果規律，有助于完善公共服務橫向援助機制，提升公共服務橫向援助的效果。

1．內在動力因素公共服務橫向援助的支援方是具有相對獨立利益的主體，作為一種無私的“兄弟般”幫助，與其追求自身利益的行為邏輯相悖。公共服務橫向援助的支援方面臨著內在動力不足問題，是制約公共服務橫向援助開展的最主要因素。以某省實施的“千校扶千校”為例，地方教育部門、各中小學是相對獨立的利益主體，具有理性“經濟人”特點，追求自身利益最大化。地方教育部門和中小學的收益主要受到收入、教育質量、懲罰或晉升的影響，據此，地方教育部門收益函數為。其中，Ye代表地方教育部門的函數收益，I代表教育部門收入，Q代表本地區教育質量，D代表上級政府對教育部門的懲罰或晉升獎勵。Ys代表中小學的函數收益，I′代表中小學的收入，Q′代表中小學的教育質量，D′代表教育部門對中小學的懲罰或晉升獎勵。在這些條件約束下，地方教育部門將分別追求I、Q、D的最大化，以使得總收益最大化。中小學校同樣如此，追求I′、Q′、D′最大化，使總收益最大化。對于受援學校和所在地教育部門而言，由于得到了支援學校的支援，不僅收入I和I′有提高（支援學校對受援學校進行捐款和實物捐贈），而且教學質量Q和Q′也得到逐步提高，教學質量提高則提高了受援學校和所在地教育部門領導的晉升概率D和D′。受援學校和所在地教育部門的收益呈上升趨勢（如圖1所示）。對支援學校和所在地教育部門而言，由于要對受援學校進行實物和教學質量的援助，將在某種程度上降低I和I′、Q和Q′，從而使得晉升概率D和D′也有所降低，因而支援學校和所在地教育部門的收益呈下降趨勢（如圖1所示），不過下降幅度比較小。如果支援學校和受援學校都是本市范圍，而非跨市的，所在地教育部門的收益不會產生變化，但支援學校和受援學校的收益會產生變化，而且由于市內各中小學間存在著資源競爭和升學率競爭關系，支援學校的收益會明顯降低，而受援學校的收益明顯提高。公共服務橫向援助使得受援方的收益有較為明顯的提高，它們普遍具有比較強烈的參與愿望，希望得到更多的援助。但對支援方而言，其收益沒有增加，甚至呈下降趨勢，它們缺乏參與橫向援助的內在動力。公共服務橫向援助類似于“存量改革”，即一方受益，但不保證另一方利益不受損。因此，如果沒有適當的利益補償，沒有強有力的監督約束，支援方通常以消極態度對待公共服務橫向援助，工作推進不力，援助方案和任務遲遲不落實，或有選擇地執行某些援助政策。即使迫于上級政府的壓力參與橫向援助，援助工作也不會做細做精，對受援方的實際情況沒有開展深入調研，從而獲取不到真實的需求信息，導致盲目上馬脫離當地居民實際需要的項目。這種公共服務橫向援助的“形式主義”，使得錢投入不少，人力物力也投入較多，但卻產生不了太大效果，造成財力、人力和物力的浪費。

2．觀念因素我國是中央集權的單一制國家，全國性的重大問題主要通過中央至地方的“自上而下”力量來解決。解決民族地區、落后地區基本公共服務均等化這種重要問題，理所當然被認為是中央政府的責任，而不是作為發達省份的支援方的責任。不僅觀念上如此，實際中亦踐行這種觀念。在促進基本公共服務均等化的公共財政體制改革上，主要重視縱向財政轉移支付制度改革，力圖通過加大對民族地區、落后地區的轉移支付力度，來推進基本公共服務均等化。對于公共服務橫向援助制度，尤其是橫向財政轉移支付制度提及非常少。這點在理論研究上也得到佐證，理論界將焦點聚集于縱向財政轉移支付制度，忽視公共服務橫向援助制度。在中國期刊全文數據庫檢索“公共服務均等化”、“公共服務＋制度”等篇名、關鍵詞，發現從1990年至2012年，在相關論文中，95％以上從縱向財政轉移支付角度論述基本公共服務均等化，談及公共服務橫向援助的只有寥寥幾篇。由于不是自己的責任，以及缺乏理論支撐和指引，支援方在開展“對口支援”、“對口幫扶”方面總存在著這樣或那樣問題。支援方更熱衷于經濟支援，希望通過對受援方的經濟援助獲得合作機會，藉此帶動自身經濟發展。對于對自身經濟發展無多大促進作用的公共服務橫向援助，則缺少熱情。支援方“重經濟援助、輕公共服務援助”的心態，使得公共服務橫向援助制度建設徘徊不前。

3．社會因素政府是公共服務橫向援助中的“導演”和“主角”，但也需要社會力量這種重要“演員”。我國具有“一方有難，八方支援”的傳統價值理念，這是公共服務橫向援助的正能量。但在現實中，這種正能量并沒有得到充分釋放，公共服務橫向援助處于“政府唱戲、公眾看戲”境況。一方面，公共服務橫向援助處于“自上而下、封閉的、隔離于社會”運行狀態中，社會力量難以參與到公共服務橫向援助中來，即使允許參與，亦附加諸多限制條件。另一方面，社會公益制度與環境成為影響社會力量參與公共服務橫向援助的重要制約因素。我國社會公益制度不完善，社會捐贈不透明，已經嚴重影響了企業和公眾參與公共服務橫向援助的意愿。社會慈善更多是“運動式”慈善，而非源自于公眾真正的慈善精神。自2011年6月“郭美美事件”發生后，2011年我國社會捐贈較上一年下降近2成，紅十字會系統獲捐劇降6成。2011年我國接收國內外社會各界的款物捐贈總額約為845億元，占同年我國GDP比例為0．18％；人均捐款62．7元，占同年我國人均可支配收入的0．33％。而同年美國人均捐贈為962．6美元，相當于中國人均捐贈的97倍。［4］社會公益慈善環境的不佳，不僅使支援方承受著較大的資金壓力，也得不到社會輿論的大力支持，對支援方參與公共服務橫向援助的主動性和積極性產生較大的負面影響。總而言之，公共服務橫向援助支援方行為選擇受到內在動力、觀念、社會三重因素的制約。內在動力是核心因素，對支援方的行為選擇起著關鍵性影響；觀念是主觀認識因素，從觀念上引導支援方的行為；社會因素是客觀環境因素，不僅影響社會力量參與公共服務橫向援助，而且對支援方行為亦產生影響。三種因素既獨立作用于支援方的行為選擇，又相互作用，相互影響，共同對支援方的行為選擇產生影響。內在動力加深主觀認識，主觀認識強化內在動力，社會因素改變主觀認識，同時對內在動力產生影響（見圖2）。這是公共服務橫向援助支援方行為選擇的基本規律。

三、公共服務橫向援助制度的創新

公共服務橫向援助制度創新，是構建以政府為主導，社會各主體積極參與形成合力、形式靈活多樣、常規化的公共服務橫向援助制度。支援方是公共服務橫向援助的重要主體，其行為對公共服務橫向援助的過程與效果產生關鍵性影響。因此，公共服務橫向援助制度創新的重點在于改變支援方的行為選擇，使其自覺、自愿參與到公共服務橫向援助中，建立起適合中國國情的，令支援方、受援方、社會都滿意“多方共贏”的公共服務橫向援助制度模式。

1．樹立橫向援助觀念，高度重視公共服務橫向援助的重要意義觀念是制度的先導，只有解決制度的觀念問題，制度才有可能被重視，才能夠建立起來。在推進基本公共服務均等化過程中，不僅要著眼于縱向財政轉移支付制度的改革，發揮“自上而下”的力量，在我國幅地廣闊、區域間發展極不均衡的特殊背景下，更要充分發掘“自下而上”、“自左到右”的橫向力量。樹立橫向援助觀念，不但是促進基本公共服務均等化的要求，還包涵著深層次的社會意義。從社會角度而言，人類社會由一個個獨立的人構成，但是每個個體的生存都離不開其他人，人與人之間存在著緊密的相互依存關系。狄驥認為，人在社會中生存，他永遠并只能和其他同類一起在社會中生存；人類是一個原始的自然實體，絕不是人類意愿的產物，因而人無論過去、現在或者將來都是人類群體的一部分。社會群體存在并將永遠存在，作為其組成部分的人既意識到個體性，也意識到自己與其他人的聯系。［5］（P8）人與人之間存在著相互依存性，意味著每個個體都應做有利于他人的事情，而不能做損害他人的事情。在社會流動持續增強和社會風險加劇的背景下，人與人之間相互依存關系呈不斷強化趨勢。現代社會是一個高風險社會，自然風險（地震、洪水、干旱、海嘯等）和社會風險（暴動、政變、核泄漏等）時常發生，個體在這些巨大風險面前往往無能為力，而且沒有誰能夠在不確定的災難前獨善其身，在災難前，只有依靠整個社會力量和彼此間的“利他”相助才能有效抵御風險。深刻認識人與人之間相互依存關系，對于樹立公共服務橫向援助觀念具有基礎性意義。

2．重視公共服務橫向援助支援方的利益補償公共服務橫向援助涉及到支援方和受援方的利益調整。利益調整一般有兩種情況：一種是“帕累托改進”，即雙方利益都增加，或一方利益增加，另一方利益不減少；另一種是“非帕累托改進”，即一方受益，而另一方受損。公共服務橫向援助多數情況下屬于后一種，即受援方獲益，支援方受損。如果依據羅爾斯的“最小受惠者的最大利益”原則，可以不對利益受損的支援方進行利益補償，因為受援方是社會弱勢者，是境況較差者，他們境況改善符合社會公平正義原則。但現實情況是，不對支援方進行利益補償，它們通常不會熱心于橫向援助，即便迫于政治壓力和行政壓力進行援助，一旦壓力消失，支援就會停止，甚至抵觸或抵制橫向援助。“現實的改進通常都是‘非帕累托過程’”，［6］在公共服務橫向援助制度創新中，對受損的支援方予以補償，是一個不能回避的問題。利益補償要解決好兩個主要問題：一是利益補償標準，支援方是現有利益格局下的既得利益者，對其利益補償的目的不是增加其總收益，而是使其保持參與援助的動力，因而利益補償應采用適度標準，補償過大，則可能形成新的不平等，補償過小，喪失動力；二是補償方式應多樣化，根據支援方的實際情況和要求，給予晉升獎勵、鼓勵與受援方開展經濟互補合作、政策優惠（如先行先試的改革權力）、物質獎勵等補償。其中，晉升獎勵是一種非常重要的利益補償，如果支援方的官員能夠從公共服務橫向援助中獲得提拔，將會極大地激發他們參與的熱情。公共服務橫向援助的利益補償能夠有效解決動力不足問題，使橫向援助由“他律”變為“自律”，由“短期支援”變為具有持續性的“長期支援”。

3．夯實公共服務橫向援助的社會基礎“在公共物品和公共服務的提供方面，需要改變政府的單一主體狀態，而由多種多樣的社會主體，比如社會組織來提供”（P3）。世界上大多數發達國家鼓勵非營利組織參與公共服務供給，以彌補市場經濟和政府的不足。美國有非營利組織160萬個，財產總額超過2萬億美元，年收入達1萬億美元，70％的美國人至少屬于一個非營利組織（P135）。公共服務橫向援助是沒有隸屬關系的地區間的幫助，不僅需要發揮政府的主導作用，更需要社會組織、企業、公眾等社會力量參與進來，沒有各種社會力量的參與，公共服務橫向援助就變成政府“自導自演”的“獨角戲”。社會力量是公共服務橫向援助的社會基礎，夯實這種社會基礎，需要解決兩個突出問題。其一，加快社會組織發展。關于如何促進我國社會組織發展問題，學界談了很多觀點，政府也出臺不少政策，但效果不是特別顯著。其實，我國社會組織發展的核心問題是觀念問題。“從解放初期到期間，一些社會組織成為社會穩定的威脅因素”，使得“政府對社會組織的理解出現偏差”，［9］“特別是在一少部分社會組織出現各種問題的情況下，……扭曲對社會組織整體積極作用的認識。”［10］觀念偏差使得在社會組織發展制度的建構上遮遮掩掩。社會組織發展制度建立，必須扭轉對社會組織認識的觀念偏差，充分認識到現代國家治理結構是國家、市場和社會三者之間的良性互動，沒有社會組織的發展，政府在管理社會事務中將缺少一個得力的“幫手”，在公共服務供給中也缺少一個有效的主體。政府對社會組織的觀念轉變主要包括：打破政府與社會組織零和博弈觀念，代之以政府與社會組織合作共強的新理念；打破威脅對手觀念，代之以合作幫手新理念；打破“有罪”推定觀念，代之以“無罪”推定新理念；打破政府單極管理觀念，代之以政府、市場和社會組織三者之間良性互動的治理理念。在觀念轉變基礎上，大力創新社會組織發展機制，包括：改革登記管理制度，變業務主管為業務指導，或者取消業務主管部門，直接向民政部門申請登記；完善社會組織設立“一站式”服務和快速回復審批機制；變事前審查為事后監督；降低準入門檻，鼓勵公益類、慈善類、服務類社會組織申請登記；為社會組織提供場地、設施、培訓、技術指導、管理以及服務等支持；完善資金支持制度，為社會組織注入充足的“血液”。國外經驗表明，政府資金支持是促進社會組織發展的極為重要因素。其二，培養社會慈善精神。公共服務橫向援助需要社會組織、企業、市民等主體參與，但橫向援助是一種不圖回報的行為，參與動機不能從經濟學的成本收益中得到解釋，只能從社會慈善精神角度進行解釋。換言之，公共服務橫向援助制度的建立需要有濃厚的社會慈善精神作為基礎。社會慈善是一種無私的回報社會的行為，是現代文明社會的重要標志，對公民個人而言，慈善體現公民的社會責任感和社會價值觀的成熟度。長期以來，我國對社會慈善精神的培育乏善可陳，往往停留于“一方有難，八方支援”的口號宣傳上，同時，慈善事業依附于政府，受到政府及其主管部門的直接干預較多，行政強制色彩較濃，缺乏慈善本身的自愿性、獨立性和自發性。［11］此外，善款管理不夠規范，不透明，某些慈善組織腐敗等，在很大程度上挫傷公眾的慈善之心。培育社會慈善精神需要改革當前慈善制度，建立以慈善組織自身管理為主，政府負責監管的制度，避免政府過度干預慈善，使慈善回歸其自愿、獨立的社會本性。同時，慈善組織應完善運作制度，做到規范、透明、公正運行。

4．公共服務橫向援助制度設計要做精做細制度建設是一項系統工作，制度的構成要件應完整、設計合理、精細化，制度的整體效果才能充分發揮。公共服務橫向援助制度的“構件”包括：援助管理機構、支援方和受援方、資金來源、援助內容、援助方式、援助評價、援助監督等。目前，公共服務橫向援助基本上包括這些內容，制度框架大體形成，但規定得比較粗糙。公共服務橫向援助制度創新就要進一步明晰和細化各項內容，具體包括：（1）設立公共服務橫向援助機構，專門負責公共服務橫向援助事項，發揮政府在公共服務橫向援助中的主導作用。（2）將公共服務橫向援助經費納入財政預算，保障經費的穩定來源。（3）明確支援方和受援方的選擇標準，選擇標準應合理，在確定雙方幫扶關系過程中做到標準公開、過程公開、結果公開。充分征求雙方的意見，使它們“情投意合”，避免“拉郎配”。（4）支援方根據受援方的實際需要，采取靈活多樣的方式進行援助。例如：在義務教育橫向援助中，支援學校可以采用到受援學校掛職、教師交流會、師資培訓班、研討班、專題講座、上示范課、捐款、捐贈教學資料和設備等方式進行援助。（5）重視公共服務橫向援助的評估制度建設，建立援助評價指標體系，評價指標體系的確定應充分征求支援方、受援方和相關參與人員的意見；以客觀事實為依據，避免主觀性過強的指標；同時，根據不同單位和人員設定不同指標體系，以體現針對性和差別性；指標確定既要考慮全面，又要有重點，避免指標體系過于龐雜而難以操作。（6）進一步完善援助監督制度，加大援助的獎懲力度，明確獎懲細則。推進監督方式現代化，應用現代科學技術建立智能監控系統，對援助過程進行實時監控，及時發現和糾正援助中出現的問題。

作者：王達梅翟秋陽單位：廣東外語外貿大學政治與公共管理學院廣州科技貿易職業學院管理學院