湖泊公共安全服務研究范文

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[摘要]

公共服務供給理論經歷了政府單中心供給、多元供給和多元多中心供給三個階段。鄱陽湖區公共安全服務供給也經歷了從政府單一供給為主到多元供給并存的過程，但鄱陽湖區共安全服務進一步完善依賴于供給模式的改進。當前鄱陽湖區公共安全服務供給模式仍處于從政府單中心供給向多元主體參與供給的多元階段轉變過程中，存在政府供給嚴重不足、市場和社會力量未能充分發揮等問題，下一階段供給模式的改進仍然是以多元多中心供給為目標，改進政府供給效率，培育市場和社會供給力量。

[關鍵詞]

公共服務供給理論；供給模式；公共安全服務；不足；對策

改革開放30多年來，鄱陽湖區同中國其他地區一樣，經歷了翻天覆地的變化，面對人們生活和生產方式全方面巨變的新形勢，湖區公共安全服務需求也經歷到從簡單而單一到復雜而多元的變化，但與此同時，公共安全服務供給模式在過去的30多年里卻并未產生太多的變化，這就導致了湖區目前公共安全服務存在供給效率不高、安全隱患頻現等諸多問題。為此，筆者擬從公共服務供給理論視角出發，結合鄱陽湖區安全需求的變化現狀，嘗試著分析當前湖區公共安全服務供給中存在的不足，并據以提出相應的改進建議，以期對改善鄱陽湖區公共安全服務供給有所裨益。

一、公共服務供給理論的演變

公共服務是指以實現公共利益為目的，由政府、市場或社會組織向公眾平等供給的、滿足公共需求的公共產品（服務）的活動，以及由政府向特定公眾提供的維持生存所必需的私人產品（服務）的活動。公共服務理論研究最早源于法國學者萊昂•狄驥，早在1921年他就從公法的角度對公共服務進行了定義，而對于公共服務供給理論的研究，則始于二戰之后。根據各國公共服務實踐和學者們的研究，公共服務供給理論可分為三個階段：

（一）以政府為主體的單中心供給理論階段二戰后至20世紀70年代，西方公共服務理論界奉行公共服務由政府單中心供給。該理論認為，由于存在“搭便車”、外部性、信息不對稱以及公共產品的特性等因素影響，市場不能有效地解決公共產品的供給問題，即市場失靈問題，因而公共產品只能由政府來提供。政府作為社會公共服務提供者能夠保障居民享受較好的物質生活設施。如開創公共產品理論研究先河的美國經濟學家保羅•薩繆爾森在其《公共支出純理論》一文中指出，由于公共產品具有非排他性和非競爭性兩特征，導致市場供給公共物品會存在失靈現象，因此，公共物品只能由政府來提供，政府是公共物品最好的提供者。以威爾遜和古德諾的政治———行政二分論和韋伯科層制為理論基礎的傳統公共行政運用“兩分法”將政府與市場完全分割開來，認為公共產品由政府和官僚制組織壟斷供給，并強調“效率至上”。

（二）多元主體參與供給的多元供給理論階段20世紀70年代至90年代，一方面由于“政府失靈”問題的出現使得人們對公共服務單一政府供給模式的有效性產生了懷疑；另一方面，隨著布坎南的“俱樂部理論”的提出、羅納德•科斯對于燈塔私人建造和收費可能性論證和戈爾丁關于“平等消費”和“選擇性消費”公共產品的分類，理論界已證明了在合適的制度安排下，私人有效提供部分公共產品的可能性。于是實踐界和理論界紛紛思考從政府供給主體之外，探討治理“政府失靈”的公共服務供給方式，先后提出市場供給模式、第三部門供給模式和PPP供給模式等。這三類模式的共同特征是在政府供給之外發現和論證了更為有效的供給主體的存在，但這些模式均未擺脫政府供給為中心的視界束縛。

（三）多元多中心供給理論階段上世紀90年代以來，以奧斯特羅姆夫婦為代表的一批學者在公共管理領域創立了“多中心治理”理論。該理論認為，隨著經濟社會的快速發展，“事實上政府已經無法成為唯一的治理者，它必須依靠與民眾、企業、非營利部門共同治理與共同管理”。“每一公民都不是由一個政府服務，而是由大量的各不相同的公共服務產業所服務……大多數公共服務產業都有重要的私人成分。”我國學者俞可平指出，治理的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要，其目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。多中心是治理理論的核心觀點和本質特征，與多元化供給不一定要求或能夠實現供給的多中心相比，多中心治理強調以自主治理為基礎，在公共服務供給過程中允許多個權力中心或服務中心并存。從公共服務供給理論的演變過程，我們可以看出，在西方發達國家公共服務供給模式是隨著社會經濟的發展、公眾對公共服務需求的變化而變化的，人類社會從前資本主義社會進入到資本主義社會后，原有的家庭式或家族式的服務供給已難以滿足人們的需求，于是為維持社會的有效運轉，政府承擔起了供給公共服務的職能，起初由于對公共服務性質認知上的原因等，是政府獨自供給公共服務，即為單一制供給模式，后來隨著政府單一供給模式的弊端顯現，及學者們對公共服務性質認識的逐步深入，市場及其他社會力量開始參與到公共服務供給活動中來，公共服務供給開始進入到多元主體參與階段。此后，隨著市場和社會力量的不斷壯大，以及公共對于公共服務需求的日益多樣化，以政府為中心的公共服務供給逐步被多中心供給所替代。

二、鄱陽湖區公共安全服務的演變

公共安全服務是指安全領域內的公共服務。廣義上的公共安全服務包括國防安全、生態環境安全、公共衛生安全、生產安全、食品安全、社會治安和危難救助等諸多公共產品，狹義上僅指社會治安服務。本文在此討論鄱陽湖區的公共安全服務范圍采用廣義口徑，但就鄱陽湖區的安全需求而言，由于水域內的常住人口的上岸和公共交通職能的消失，湖區公共衛生安全、食品安全等需求不明顯，因此，本文在論述時又僅限于湖區需求較為突出的生態環境安全、生產交通安全、社會治安及危難救助等范圍。隨著鄱陽湖區經濟社會發展，湖區公共安全服務供給經歷了三個階段：

（一）不自覺狀態下的政府單一供給階段20世紀80年代以前，當時的中國，公共服務的概念還未完全引入，理論界對于公共服務的性質尚未能充分認識，實踐界更是無從談及供給模式的選擇問題；同時由于計劃經濟體制下的政府為全能政府，此時的政府是各類公共安全服務供給的唯一選擇。

（二）需求不斷上升、營利性組織市場供給萌芽階段20世紀80年代至20世紀末，湖區安全需求持續上升，隨著社會生產方式的變革，湖區經濟進入快速發展時期，湖區人財物流通性大大增加，生產交通安全、社會面安全及危難救助等的安全需求不斷增加，同時漁業生產方式的變革，造成湖區生態環境公共安全問題也日益突出。與此同時，由于計劃經濟一統天下的局面逐步被打破，各類私營企業開始活躍于湖區各行各業，一些營利性市場主體力量開始出現并初步介入到公共安全服務領域中來，如保安企業的出現。

（三）政府供給公平性、效率性不足和社會力量逐步介入階段進入本世紀以來，隨著陸地交通的飛速發展，湖區水域作為公眾出行的交通職能已完全消失，湖區社會公共安全問題已不再突出，轉而以全體公眾為需求主體的生態環境安全需求日益突出。同時交通安全服務和社會面安全服務需求主體轉為以各類水域從業人員為主，在此種情況下，政府作為全體公眾的代表，在生態環境安全公共服務供給方面仍然肩負重任，但政府為水域范圍內的從業人員供給諸如交通安全、社會面安全、危險救助等公共安全服務則不斷引發學者的質疑：一方面，政府動用全社會納稅人的錢去為水上范圍內的從業人員（或者說是運輸業主、采砂業主和捕撈從業人員等）提供安全服務，從公平性角度看存在異義；另一方面，水域范圍內提供各類公共服務的成本相比陸地來講要大得多，再加上久受詬病的政府供給效率，故從經濟性角度看存在異義。隨著我國市場經濟的發展和人們生活水平的提升，就整個社會而言，市場和社會力量參與公共服務的積極性越來越高，作用越來越大。但在鄱陽湖區，則出現了社會力量逐步介入情形，一方面是市場力量介入湖區公共安全服務僅限于保安企業的出現；另一方面藍天救援、藍豹救援等民間救援社會力量頻繁地出現在湖區各類危險救援現場。從湖區公共安全服務演變歷程來看，我國湖區的公共安全服務模式在改革開放之前是典型的政府為主體的單中心供給模式，而改革開放之后的模式雖然在部分公共安全服務中出現了市場主體和社會組織的參與，但其所占份額微乎其微，因此可以說，目前我國湖區公共安全服務模式處在由政府為主體的單中心供給模式向多元主體參與的多元供給轉變的過程中。

三、鄱陽湖區公共安全服務供給中存在的不足分析

（一）政府供給嚴重不足當前政府供給相對于需求來說存在嚴重不足的原因主要有兩個：一是湖區政府供給方式與湖區實際不相適應；在鄱陽湖區，水域一體，人財物的流動十分便利，資源的開發利用也要求整體考慮，但政府在供給湖區公共安全服務的方式簡單照搬陸地供給模式，將整個湖區服務供給的責任按行政區劃分割給3個設區市12個縣市區，同時又按管轄類別分別將監管執法職能劃歸8個行政部門，如此分割造成湖區公共安全服務供給中常常出現地區部門間的相互推諉、無人負責的情形。二是政府的“經濟人”特性影響政府供給湖區公共安全服務的積極性發揮。一方面政府“經濟人”的特性使得政府在湖區和陸地公共安全服務供給時因成本問題作出犧牲湖區的選擇。與陸地相比，湖區問題存在顯現滯后和社會關注度低等特征，再加上湖區公共安全服務的供給成本遠遠高于陸地，面對這些因素，政府在供給公共安全服務時，常常將有限的資源優先用于陸地上人口集中的城鎮，故而造成湖區公共安全服務供給量明顯不足。另一方面政府在面對經濟發展和湖區生態環境安全供給時作出犧牲湖區生態環境的選擇，從而加劇了安全服務的需求。

（二）市場力量未能得到充分發揮當前在湖區公共安全服務供給中，市場力量可以發揮更大的作用。首先在服務供給中，部分服務供給完全可以向市場開放，由市場供給，市場主體通過向公眾收費的方式進行運作。比如湖區內的交通安全，因為目前湖區公共交通運輸的職能幾近于無，絕大部分的船只屬于私營運輸業主或湖區內生產作業的漁民，因此，這部分公眾享有的交通安全服務，不再是所謂的純公共產品，事實上更接近“俱樂部產品”的屬性，故通過收費提供此類交通安全服務更為合理有效。同樣湖區內的部分社會安全服務也可以通過私營性質的保安公司來實現合理有效提供。其次在安全服務的生產過程中，可以通過政府購買服務的方式，由市場主體參與到公共安全服務的供給過程中來，這樣不但可以直接由市場生產來降低公共服務的生產成本，還可以通過市場生產來促進仍由政府直接生產的公共服務的供給效率。比如在生態環境安全供給服務中，可以由政府聘請有資質的環境監測公司對湖區生態環境進行監測，政府可以集中更多的精力來制定政策法規、打擊違法犯罪等。

（三）社會力量供給仍有較大發展空間當前社會力量在湖區的應急救援、社會治安服務中都發揮著越來越重要的作用，如藍天救援隊等社會救援力量，在湖區的溺水救援、水域交通事故救援等方面的表現得到了越來越多人的認同和參與。但就社會力量參與湖區公共安全服務而言，至少有兩個方面仍有待加強：一是社會力量與政府力量的溝通銜接上有待進一步加強，目前社會力量的作用雖然得到了社會的認同，但由于缺乏與政府力量的有效對接，其作用還未能充分發揮。如在湖區水域的溺水救援中，公安機關未能將湖區社會救援力量與110接警系統進行充分有效對接，導致很多時候社會救援力量不知曉身邊的救援需求，而公安110接到報警知曉需求卻不能就近派出救援力量。二是社會力量參與湖區公共安全服務的范圍可以更為廣泛，湖區的生態環境安全服務、交通安全服務等可以吸納越來越多有能力、有熱心的社會力量來參與供給。國外的實踐證明，社會力量參與生態環境的安全保護服務，其及時性和有效性都是政府力量所不能比擬的。

四、改進鄱陽湖區公共安全服務的對策建議

當前鄱陽湖區公共安全服務供給模式處于從政府單一中心供給階段向多元主體參與的多元供給階段轉化的起始階段，我們應通過改進政府供給、擴大市場和社會供給等措施努力全面進入到多元主體參與的多元供給階段，從而為最終進入到多中心供給階段培育力量。

（一）提升政府在生態環境安全、社會面安全等服務方面的供給效率生態環境安全服務和社會面安全服務存在政府供給的必要性和低效率兩個特征。必要性特征是指這兩大類安全服務都具有非排他性和非競爭性，屬于典型的純公共物品。低效率特征是指政府供給本身由于官僚機構的低效與浪費、政府的擴張、尋租和腐敗等，使得政府公共物品供給中存在低效率及資源浪費現象。同時，鄱陽湖區公共服務供給中的條塊分割模式，更使得湖區公共安全服務供給低效率愈加明顯。正是由于必要性和低效率兩個特征并存，使得提升效率的研究非常有必要。提升湖區政府供給的效率，有以下兩個辦法：1．改進供給方式，改分散供給為統一供給。當前鄱陽湖區的生態環境安全服務和社會面治安服務是按照地域和部門分別由12個縣級地方政府和農業、水利、林業、國土、環保和公安等部門，互不隸屬的眾多地域及部門在服務供給實踐中不但易產生相互推諉等情形，還造成供給體系的重復建設和整體低水平，因此，對于水域特別是鄱陽湖區政府公共安全供給方式應適應湖區實際，由省級政府設立鄱陽湖管理局，實行全湖統一的垂直管理模式，設計實施統一的湖區公共安全服務供給體系，從而集中資源、減少推諉、提升質量。2．改進供給流程，改自行生產為購買服務。現有的政府供給流程使政府不僅是公共安全服務的供給者，也是公共安全服務的生產者，這種集供給者與生產者于一身的公共服務供給早已被證明是缺乏效率的。我們可以嘗試著讓市場力量參與到服務的生產中來，政府承擔規則制定者、服務購買支付者、服務質量監督者的角色，這種市場化的公共安全服務供給效率得以提升，集中精力后的政府也能更好地履行供給者的職責。

（二）引入市場力量供給交通安全和部分社會面安全的公共服務鄱陽湖區公共安全服務（除生態環境安全外）更多的是面對水域從業人員，因此存在引入市場力量參與的必要性和可行性。必要性體現在：一方面，公平性使然，即秉持誰享有誰負擔的原則，應由市場供給，而不應由全民買單；另一方面，湖區公共安全服務的需求主體非大眾化，也即意味著需求形式的多元化，對于多元化的需求，市場供給也是理想的選擇。可行性體現在鄱陽湖區目前公眾運輸職能的消失，進入湖區絕大部分為從業人員，湖區的公共服務可以以市場機制進行成本收益核算，進行定價收費，消除搭便車者，使市場供給主體帶來利潤。引入的具體措施為：1．將交通安全服務實行有償供給。可以仿照陸地上的收費公路的模式，由私營企業投資航道和港口安全服務設施，提供服務，并由此獲取收費權以回收投資。2．將部分社會面安全服務實行市場化供給。在湖區的單位或特定區域內的社會面安全服務，完全可以依照陸地上的做法，引入保安企業或物業公司提供服務，如在港口、碼頭及船只集中的過駁點等地，鼓勵企業或私營業主通過向保安服務企業購買服務的方式，提升企業或船只的生產經營的安全系數，預防和減少危害的發生。

（三）充分發揮社會力量在生態環境安全、社會面安全及危難救助等公共服務供給中的作用在生態環境安全的供給方面，社會力量一方面可以充分發揮公眾參與保護生態環境的積極性，擴大生態環境安全服務供給；另一方面可以有效地制約政府經濟人角色的缺陷，促使政府改進服務供給。社會力量參與社會面安全服務有著悠久的歷史傳統，它不但可以滿足公眾對社會面安全異質需求，還可以在市場力量失靈時起到補缺的作用。社會力量參與危難救助可以使危難救助公共服務覆蓋面更廣、供給更有效。1．允許和引導社會力量參與生態環境的監測保護。生態環境安全服務供給中存在較強的專業性和強制性，因此讓社會力量完全參與存在一定的障礙，但可以充分發揮社會力量存在面廣和參與意愿強的優勢，允許和引導社會力量參與到生態環境的監測保護中來，及時發現生態環境安全服務中存在的不足，提升和擴大生態環境安全服務供給。2．鼓勵湖區各類社會志愿組織參與到社會面安全服務供給。目前湖區漁民自發成立了一些漁民協會，這些協會不但為漁民生產提供信息服務、調解漁民之間的各類糾紛，還組織漁民成立義務巡邏隊等，自我提供巡邏守護服務。3．將社會力量納入到政府救援體系之中。社會力量分布點多面廣，但與受援主體之間缺乏及時有效的信息溝通渠道，政府救援體系雖然與受援主體之間有成熟的溝通渠道，但存在力量過于集中的特點。兩者的有效對接則可使二者均能揚長避短，發揮出1+1>2的功效。

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作者：李紅 李貴清 單位：江西司法警官職業學院法律系