社會組織承接公共服務外包的困境范文

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摘要:

在社會主義市場經濟條件下，政府一元化的公共服務供給方式已經不能滿足公民多元化的公共服務需求。社會組織正以其公共服務供給的多樣性、高效性彌補政府供給的不足。然而社會組織在承接公共服務外包時還存在著諸多困境，應從加強社會組織自身建設和優化外部大環境兩個大方面來提升社會組織的規模、獨立性和社會公信力等等，使其更好的提供公共服務，滿足公眾需求。

關鍵詞:

社會組織；公共服務外包；困境；出路

2013年11月，黨的十八屆三中全會更是從創新社會治理體制的戰略高度提出了要“改進社會治理方式，激發社會組織活力”，這意味著社會組織要在公共服務外包中發揮更為重要的作用，但是，如何克服社會組織在承接公共服務外包時出現的諸多困境還需要進一步的研究和探討。

一、社會組織承接公共服務外包的困境

(一)社會組織發展先天不足

從社會組織自身來看，它在承接公共服務外包時主要存在以下三個方面的問題：

1.社會組織的專業性不夠。在我國民政部出臺的《社會組織評估管理辦法》中明確規定了社會組織的等級評定標準，社會組織評估共設五個等級，全國共有社會組織56.1萬個，其中社會團體29.4萬個，基金會3736個，民辦非企業單位26.4萬個。但是從“中國社會組織網”得到的數據來看，在評估等級有效期內達到5A的僅有48家，4A的186家，3A的252家。從數據上來說，雖然在民政部登記注冊的社會組織較多，但是專業的社會組織還不到總數的四分之一，這造成了政府有意將一些公共服務外包出去但是找不到具備資質的社會組織來承接的窘境。我國社會組織發育不僅在規模上較小，而且專業的人才也較少。目前，我國社會組織的工作人員主要分為三類，第一類是專職從事社會組織工作的人員，第二類是兼職人員，第三類是志愿者。從數量上看，我國社會組織專業的在職人員少，長期、穩定、專業的兼職人員更是遠遠不夠。志愿者參與以體制內為主，主要集中在黨政群團和社區層面，社會組織和企業的志愿者參與較少[3]。從質量上看，由于志愿者自身存在極大的不穩定性，真正參與到社會組織運營中的核心成員較少，只能承擔一些協助工作。

2、社會組織的獨立性較差。首先表現為對政府的經濟依附。在清華大學的調查問卷中顯示，在社會組織的收入來源中，政府提供的資金支持占49.97%，幾乎占到了社會組織全部收入的一半，其他的收入來源比例均比較小，其中經營性收入占6%，企業贊助和項目經費占5.63%等。在公共服務外包的實踐中，作為購買者的政府和作為承接者的社會組織應該均為獨立平等的主體，而從以上的數據來看，作為承接者的社會組織很難說普遍都是獨立于政府之外的法人主體，且在某種程度上成為了政府部門的延伸。此外，我國的社會組織在思想觀念上對政府的依賴性強。我國經歷了一個漫長的宗法社會，進而形成了“臣民除了君主意志以外沒有別的法律”的“依附型”臣民文化，表現出極大的“強制—服從”性。在這種“臣民文化”的傳統之下，部分社會組織在思想上表現出了對政府的依賴性，如在公共服務外包中，過分依賴政府以獨立關系非競爭性購買模式進行定向購買，導致社會組織失去了其本質屬性和應有活力。

3、社會組織的公信力弱。社會組織能否承接公共服務外包的關鍵不僅在于社會組織自身的實力大小，也在于社會組織公信力的高低。目前，我國社會組織的社會公信力不高，主要因為以下幾個方面：一是因為社會組織自身的透明度存在問題。公眾對社會組織的信任，不僅僅是要依靠主觀道德上的判斷，更加依靠社會組織公開的組織運營資料，這種公開不僅僅是社會組織自身的公開，更應該是有監督的公開。而目前我國的社會組織的信息公開缺乏一個權威的監督機構，公開的信息不被信任，公信力的缺失就是在所難免的。二是社會組織自身與公眾之間的互動少，社會公眾的參與程度低。一方面是因為公眾對社會組織的了解不夠。我國的社會組織眾多，社會公眾對社會組織的了解甚少，能叫上名字的已是鳳毛麟角，就更不用說了解其發揮的作用和對社會組織存在的問題進行監督，這就造成人們很難對社會組織產生信任感。另一方面，公眾缺乏參與社會組織的有效的途徑。截至到目前我國的公眾參與沒有相關的制度保證，造成了大多數社會組織的群眾基礎薄弱，發起活動無人參加等困境。

(二)社會組織承接公共服務外包的外部困境

1．社會組織的監管較松。近幾年來，我國的社會組織發展迅速，但是對于社會組織的監管較松。從監管理念上來看，社會組織的監管理念落后。我國社會組織監管基本上從分散管理到歸口管理、再從歸口管理和雙重管理到分類管理的路線演進，大體經歷了這三個主要階段，每一階段都滲透出了我國目前社會組織的管理理念，即政府主導下的“管制”理念，強調對社會組織的控制和管理，但是卻忽視了社會組織在社會管理中自我管理的重要作用。從監管體系上來看，我國社會組織的監管體系落后。目前已經出臺了《民辦非企業單位登記管理條例暫行條例》、《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《外國商會管理暫行規定》、《中華人民共和國公益事業捐贈法》。關于社會組織最基本的社會組織法律卻遲遲沒有出臺，相關的行業協會法等規制社會組織行為、管理、等方面的法律嚴重缺位。

2．社會組織承接公共服務外包的法律體系尚未完善。首先，在社會組織承接公共服務外包中，未明確這一活動的法律地位。社會組織承接公共服務外包的活動缺乏統一的法律法規和規章可循，即使在與公共服務外包相關的《政府采購法》中，也尚未明確規定政府向社會組織采購公共服務性商品，這就使得社會組織在承接公共服務外包過程中缺乏全國性的法律依據和法律保障。其次，缺乏法律來規范公共服務外包的程序。從申請程序上來說，目前的程序復雜冗亂，且申請時間長、缺乏統一規范；從招標程序上說，其過程中還不能保證完全的公平、公正、公開和保證各個社會組織以平等的身份參加招標活動。

二、社會組織承接公共服務外包的思考

(一)加強社會組織自身建設

1．提升社會組織專業化水平。首先要完善組織內部的治理結構和管理制度，達到運作專業化。規范組織內部的財務制度、人力資源制度、項目管理制度、信息公開制度等，使組織內部能夠合理分工，明確崗位職責。其次，要加強人才隊伍建設，達到組織內部人員的專業化。一方面，要健全招募機制，尋找優秀人才。按照企業模式向社會招聘人才，并建立自己的人力資源管理體系和相關制度規范。另一方面，要優化培訓機制，提高志愿者的服務能力。對志愿者進行短期的培訓，并把活動過程中表現好的志愿者納入社會組織的核心成員，調動志愿者的積極性。最后，要加強與政府間的溝通交流，達到信息溝通專業化。

2．提高自身獨立性。社會組織要保持自身的獨立性，最關鍵的還是解決資金問題。由上文可以得知，中國社會組織的資金一半來源于政府。社會組織要保持自身獨立性并不是不接受來自政府的資金，而是要通過獨立關系競爭性購買的模式承接公共服務外包，在外包活動完成時拿到資金，這與保持自身獨立性并不矛盾。與此同時，社會組織要加強社會資金的募集能力，建立多樣化的籌資機制，拓寬籌資渠道。此外，社會組織要轉變思想觀念，并厘清與政府間的關系，既要積極與政府合作承接公共服務外包，又要在職能、人員、資產、財務等方面與政府脫鉤，借鑒國外成熟社會組織的經驗，成為獨立于政府之外的法人主體，提升自治水平和承接公共服務外包的能力。

3．提升自身的公信力。要提升社會公信力首先要提升社會組織的透明度，自覺接受監督。組織可以定期通過互聯網向社會公開組織的編制狀況、運行結構、資金來源以及使用情況，自覺接受政府和社會公眾的監督。其次要加強與公眾之間的互動，拓寬公眾參與社會組織活動的渠道。一是要發揮網絡動員作用，通過在網上招募志愿者吸納更多的社會群體參加公共服務和公益活動。二是要擴大社會參與，形成良性互動機制和有效的監督機制、問責機制[8]。最后，要加強與新聞媒體之間的互動。積極地向社會公開自己，宣傳自己，接受媒體監督，爭取社會的支持，促進公信力和影響力的提高[9]。當然這種宣傳是建立在事實基礎上的，是建立在組織信息的公開透明的基礎上的。

(二)優化社會組織發展環境

1、加強社會組織的監管。在監管理念上，要突破“管制”的框架，對社會組織的行為應以引導為主、管理為輔。發揮好對社會組織的監督和培育作用，不干預社會組織的內部管理，并重視社會組織的自我管理；在監管的法律體系上，要將社會組織納入國家法律制度體系并對其行為進行有效管理。通過出臺更高層次的法律法規，對社會組織成立之后的工作運行進行約束，并在法律的層面上明確社會組織的行為標準和具體行為的法律責任等。更重要的是必須按照政社分開原則，通過立法來厘清社會組織與政府部門、社會組織與其成員之間的法律關系，減少行政干預。

2.完善社會組織承接公共服務外包的法律體系。首先要進一步明確社會組織在公共服務外包中的法律地位，將社會組織參與公共服務外包納入《政府采購法》?，F有的《中華人民共和國政府采購法》規定的供應商不包括社會組織，采購的內容大多是有形的服務。修改后的采購法應當明確社會組織的供應商地位，并對購買的范圍、程序、經費保障等做出明確規定，使政府購買社會組織服務有法可依。其次，要建立健全服務購買的法定流程。公共服務的外包程序是否妥當，將直接影響外包結果。StevenGloberman和AidanVining將外包過程分為四個步驟：一是確定外包目標，使所有參與者的成本最小化；二是是分析外包費用，使總成本最小化；三是評估外包環境，對于決定費用的因素和減少費用的機會進行分析；四是設計和執行外包策略。中國也可參照這一模式，對社會組織承接公共服務的流程進行明確規定。

綜上所述，在市場經濟條件下，為了使政府能夠更好地提供公共服務和提供更好的公共服務，社會組織必須承接一定的公共服務外包，然而，目前我國的社會組織發育程度較低，社會大環境也有待成熟，所以在社會組織承接公共服務外包時還存在重重困境有待解決，自身的優勢也有待提升。

參考文獻：

[1]中國社會組織網

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[3]王名博客

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[5]石國亮.中國社會組織成長困境分析及啟示[J].社會科學研究.2011(5).

[6]王名,孫偉.社會組織管理體制：內在邏輯與發展趨勢[J].中國行政管理,2011(7)

[7]王名.非營利組織管理概論[M].中國人民大學出版社,2002,第43頁

[8]周耀紅.社會組織社會參與的價值分析[J].福建論壇,2013(12).

[9]張仲濤,韓歡歡.社會組織參與群體性事件治理的局限及優化[J],江海學刊,2014(6)

[10]萊斯特•M•薩拉蒙等.政府向社會組織購買公共服務研究：中國與全球經驗分析[M]．北京:北京大學出版社,2010,第38頁

作者：朱珠 單位：南京工業大學