單位制面向社區制范文

本站小編為你精心準備了單位制面向社區制參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

1949年以后城市社區和單位的關系，大體上可分為三個階段摘要：50年代是第一階段，在這個階段中社區和單位齊頭并進，法定社區（市政層級）從區一級延伸到街道一級，控制力大大加強；單位制度從黨政軍機關擴展到所有國營和集體性質的基層企事業法人，單位社會逐步形成。六七十年代是第二階段，通過社區單位化和單位社區化的雙向發展，單位社會進入全盛時期，法定社區淪落到城市社會的邊緣地位。八九十年代是第三階段，城市中的單位社會逐漸萎縮、癱瘓乃至瀕于解體，社區組織重振旗鼓、面貌一新、日益壯大，開始向主導地位回歸。

進入80年代以后，社區的概念重新獲得確認并逐步被官方文獻所采用。90年代初，政府主管部門正式提出了社區建設的思路。臨近世紀之交的時候，隨著單位社會的迅速瓦解，各項社區發展和社區工作陸續提上議事日程并取得了初步成效，社區建設愈來愈成為城市發展的重中之重。

一、法定社區組織的鞏固和延伸

中共接管大城市后，公布廢除保甲制度，對基于保甲編成的區級建制進行了合并改組，并重新配備了行政干部。經過幾次反復后,區的行政地位最終確定為一級政府。1949年6月17日《天津市人民政府有關變更區街組織的指示》說摘要：根據“市級為城市工作之基本單位”和“警政合一”之原則，茲特決定“各區政府改組為區公所”。1950年8月北京市也制定了《區公所試行組織條例》。同年11月13日政務院公布的《大城市人民政府組織通則》則又將區公所改回為區政府，其第一條規定摘要：區人民行使政權的機關為區人民代表大會（或代行其職權的區各界人民代表會議）和區人民政府。

中共對城市社會的掌控遠遠超過國民黨統治時期，除進一步加強了區級組織外，更重要的是通過種種辦法，將社會控制和市政管理深入到城市社會的最基層。

1掃蕩傳統社區組織

在軍事接管完成后，中共通過“鎮反”等政治運動，對城市中所有的傳統社區組織和民間勢力進行了摧毀性的打擊。以上海市盧灣區五里橋街道為例，在全街區38000余人中，有1324人被作為反革命分子和刑事犯罪分子逮捕，占居民總數的3.2％。當事人回憶摘要：“記得有幾次大搜捕、大掃蕩，當天逮捕的犯人臨時集中在……大廠房里，犯人坐在地上滿滿一屋子。”這種強烈的沖擊和震撼既能讓人瞬時麻木，又具有深遠持久的威懾力。

2組建街道辦事處

中共對城市社區實施社會控制的重心是在街道。國民政府曾經試圖在街坊一級建政，由于資源、時局和理念諸方面的原因，以失敗而告終；而中共則成功地把自己在城市中的政權組織延伸至街道。盡管在最初幾年中，各城市的市政當局各行其是，沒有形成一個統一的模式。

在1954年以前，全國各城市的街道組織包括三種類型摘要：一是設街政府，為城市基層政權，如武漢市、大連市、鄭州市、太原市、蘭州市、西寧市。二是設街公所或街道辦事處，為市或市轄區的派出機構，如上海市、天津市，以及江西、湖南、廣東、山西等省的一些城市。三是“警政合一”，在公安派出所內設行政干事或民政工作組，承擔有關工作，如北京市、重慶市、成都市。1954年12月31日，全國人大常委會通過了《城市街道辦事處組織條例》，統一規定摘要：10萬人口以上的市轄區和不設區的市，應當設立街道辦事處；10萬人口以下5萬人口以上的市轄區和不設區的市，假如工作確實需要，也可以設立街道辦事處，作為市轄區和不設區的市的派出機關；管轄區域一般應當同公安派出所的管轄區域相同；街道辦事處共設專職干部3人至7人。

中共在50年代中期決定把基層政府建在市轄區而不是建在已有一定組織基礎的街道，主要是出于向蘇聯學習的考慮。從理論上說，蘇維埃制度是以生產單位為組織細胞而不是以基層社區為組織細胞；從實踐上看，蘇聯把基層政權設在區級，中國便照貓畫虎地也設在區級而不是街道。彭真在1953年6月8日寫給等的報告中談了主管當局在此新問題上的看法摘要：“目前各城市的街道組織很不一致。在基層政權方面，除少數城市在公安派出所內設民政干事，領導居民工作外，有的城市在區人民政府之下，成立了街人民政府，并召開過街人民代表會議；有的城市在區人民政府下設立了街公所或街道辦事處。……城市街道不需要再建立一級政權。因為城市的許多工作都是需要集中統一處理的，不宜分散進行，如街設街政府，就很輕易政出多門。隨著國家工業化和向社會主義的過渡，工人階級以外的街道居民將日益減少，街政權將更不需要，更不應當建立。但由于我們現在的工業還很不發達，同時還處在向社會主義過渡的新民主主義社會階段，即使在現在工業較發達的城市中，仍有很多不屬工廠、企業、學校、機關的無組織的街道居民，這種人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。為了把街道居民逐步加以組織并逐漸使之就業或傳業，為了減輕現在區政府和公安派出所的負擔，在很多城市中除建立居民委員會外，還需要設立市或區人民政府的派出機關，我們的意見是設立街道辦事處。”

3改組和強化城市居民組織

1949年底至1950年初，城市中的保甲組織撤銷后，取而代之的是防護隊、防盜隊、居民組等名目不同的居民組織。1950年3月，天津市最早建立了稱為居民委員會的組織。同期，武漢市部分街道建立了居民代表委員會和居民小組。在1952年開展的“民主建政”運動中，有些城市在街政府下設閭，有些城市由公安派出所按戶籍段組織了各種不同的居民組織。有些城市成立了大型居民委員會，有些城市成立了小型居民委員會，有些城市僅有居民小組，有些城市并在居民小組之上還設有中心小組。

彭真在上面提到的報告中說，我們搜集了各城市的材料和意見加以探究后，認為街道居民委員會的組織是需要建立的。它的性質是群眾自治組織，不是政權組織。居民委員會應由居民小組選舉產生，在城市基層政權或其派出機關的統一指導下進行工作，但它在組織上并不是基層政權的“腿”，不應交付很多事情給它辦。1954年12月31日，全國人大常委會據此通過了《城市居民委員會組織條例》。到1956年，居民委員會在全國絕大多數城市普遍建立了起來。

彭真把居民委員會的性質定為“群眾自治組織”，然而，居民委員會之所以能夠比以往的閭鄰、保甲組織更有活力，在社區控制上發揮了更大的功能，恰恰在于它具有“政權組織”的性質，充當了基層政權的“腿”，辦了基層政權交付給它的很多事情，根本的原因是其經費來自國庫。《城市居民委員會組織條例》規定摘要：“居民委員會的公雜費和居民委員會委員的生活補助費，由省、直轄市的人民委員會統一撥發，標準由內務部另行規定。”1955年12月21日，內務部和財政部聯合發文，對居民委員會委員的生活補助費做出具體規定，并進一步明確了摘要：“居民委員會的經費，由省、自治區、直轄市人民政府統一撥發，在地方預算的行政管理費支出鄉鎮行政經費項下列支。”在實際運作中，居民委員會的“行政管理”屬性也就很清楚了。

二、單位制對社區的蠶食

單位制度源于根據地時期形成的對“黨的革命隊伍”的非凡管理體制。所謂“革命隊伍”是以中共黨員為核心的公職人員群體，根據地黨群團體、軍隊、政府機構和公營企事業是“革命隊伍”一元化組織的不同職能部分。“革命隊伍”中的成員一律實行供給制，其范圍逐漸擴展到衣、食、住、行、學、生、老、病、死、傷殘等各方面，依照個人職務和資歷定出不同等級的供給標準。供給制使個人的私生活空間極其狹小，物質生活和精神生活都完全依靠于“公家”的分配，幾乎沒有任何選擇的余地。一個人只要參加“革命隊伍”中任何一個單位，便成了“公家人”的一分子。

中共奪取全國政權后，在革命干部中實行多年的供給制逐步改成了工資制（對此很不情愿，“”和“”時期曾兩度想要恢復供給制），但由“公家”把“公家人”“包下來”的基本原則和精神，卻通過單位制度的普及而得到進一步的發揚光大。為什么中共要把“革命隊伍”中的一種非凡管理制度在全社會推廣，路風作過以下的分析摘要：⑴由于國家一方面盡力消滅市場關系并用行政手段控制資源的分配，另一方面又強迫企業承擔起勞動者永久性就業和福利的責任，因而造成勞動者對就業場所的全面依附，其實質是個人對國家的依附。⑵決定新中國國家組織過程的政治結構和原則使法律沒有成為國家管理社會的主要手段，因而在實現了公有制基礎上被納入行政組織結構的經濟組織成為國家對社會進行直接行政管理的組織手段。⑶由于同樣的原因，當在國家政治生活中居于絕對領導地位的黨組織延伸到一切社會基層組織之后，勞動者的就業場所同時成為他們參和政治過程的主要場所。⑷對于個人來說，就業場所的黨組織和行政當局不僅是勞動過程的管理者，而且在政治上和法律上都實際代表了黨和政府。在社會生活受到國家行政權力全面控制的條件下，離開就業場所黨政當局的認可和證實，個人的許多社會活動就無法進行（例如婚姻登記、戶口登記、工作調動等等）。當社會上的各種就業場所逐一被納入計劃經濟體系后，單位社會（亦稱總體性社會）就形成了。

在單位社會中，身份制、單位制、行政制是三個相互關聯的核心因素。單位社會中的每一個城市居民都有自己的一份檔案，檔案上都列有成分一欄，成分為干部、工人、軍人和學生的屬于單位體制內的一員，其他成分的城市居民則被打入另冊。根據彭真的觀點，街道辦事處所管轄的“工人階級以外的街道居民將日益減少”，在1953年，這種人口在有的城市中還占到60％，而在“三大改造”和“”運動之后，在單位體制以外的城市就業人口已經所剩無幾。這樣一來，城市法定社區組織的功能和單位組織體系相比，就越來越微不足道了。

三、社區單位化

50年代末至60年代初，在“”高潮中，中共曾嘗試在城市社區中也建立政社合一的組織。

1958年12月10日中共八屆六中全會通過的《有關若干新問題的決議》指出摘要：在城市中也在開始進行一些試驗。城市中的，將來也會以適合城市特征的形式，成為改造舊城市和建設社會主義新城市的工具，成為生產、交換、分配和人民生活福利的統一組織者，成為工農商學兵相結合和政社合一的社會組織。1960年3月9日，中共中心下發《有關城市新問題的批示》，批示稱摘要：中心認為對于城市的組織試驗和推廣，應當采取積極的態度。

天津市河北區鴻順里街道率先成立了全國第一個城市。自1958年6月至1960年3月底，全國25個省、市、自治區共建立598個城市，公社人口達1800多萬，其中河南省各市的公社人口占城市總人口的90％以上，黑龍江省占98％。大多數城市建在街道一級，少數城市建在區一級。例如，天津將103個街道辦事處合并改建為52個城市。武漢市將市轄區改為城市，若干街道辦事處合并為一個分社，若干居民委員會合并為一個管理區。上述中心批示轉發的哈爾濱市香坊的情況也是建在區一級，下設管理區和居委會。公社黨委會和公社委員會是在原香坊區委和區人委的基礎上，吸收了幾個國營大廠的領導人組成的。有關該公社情況的報告起草人認為，城市的首要功能是在轄區內組織生產大協作，其次是發展社辦工業和集體生活福利事業。然而，當時的街道辦事處的行政級別只是科級，市轄區的絕大部分也不過是處級，而轄區內的國營大企業不乏廳局級單位，街道和區級領導機關根本無法對其協調，某一個“條條”上的企業領導人也無法支配和指揮另一個“條條”上的同級別企業，讓城市在轄區內“組織生產大協作”是完全不切實際的，因此很快便放棄了。

同年5月11日，中共中心批轉了《北京市委有關城市工作新問題的報告》，指出摘要：北京市委的報告對目前正在發展城市的地區有普遍指導意義。報告中提出的先組織生產，后組織生活；政社合一遲一步正式提出；暫不和大工廠、機關、學校合并組織等，都是重要的步驟和政策新問題，希望各地認真探究。至此，城市的主要任務便明確為組織職工家屬和其他閑散人員參加生產和福利事業。北京市委當時提出的口號是“變消費城市為生產城市”，要求實現“人人都勞動，戶戶無閑人”。

組織城市，就是要消滅城市社區中殘存的單位體系外的一些死角，使城市社會徹底單位化。在“”高潮中，城市通過實行黨的一元化領導，大量興建社辦企事業，組織家庭婦女就業，使街道居民也躋身于單位體系之中。而且，城市和農村一樣，還是政社合一的社會組織。

上海市五里橋街道于1958年12月建立黨支部，1960年建立黨委，隨著街道黨委—居委會黨支部組織網絡的形成，1960年4月開始試辦城市，專職干部增加到39人（包括黨委辦公室7人）。1960年，北京市將小學、幼兒園、副食店、地段醫院等由區下放到城市管理，公社自己也興辦了一批工廠、食堂、服務所、托兒所。公社的行政干部由街道辦事處時期的7人增至70～80人。公社黨委下設黨辦、組織部、宣傳部、監委、團委、婦聯，公社委員會下設工業辦、財貿辦、城管衛生辦、行政辦，從這些設置可以看出，街道在轉為公社的同時已經從區政府派出機構變成了基層政府機構。“”失敗后，各地的城市于1962年先后撤銷，下放的和社辦的企事業絕大部分都收歸區屬，重新恢復的街道辦事處也再次明確是派出機構，街道社區的單位化轉型半途而廢。在單位社會中，所有的單位均隸屬于“條條”和“塊塊”，但以前者為主要隸屬關系。中心政府的“條條”是各部委及其主管的企事業單位，省、市、自治區政府的“條條”是各廳局及其主管的企事業單位，市政府的“條條”是各委辦局及其主管的企事業單位。本來，市轄區和街道兩級是以抓“塊塊”工作為主的；但在“”運動之后，區政府分別接受了下放的市屬企事業單位和上抽的街道辦企事業單位，也建立起自己的“條條”，并把區屬各單位的工作放在遠比街道工作更重要的位置上。這樣一來，只有街道辦事處沒有自己的直屬單位，只能把所轄居民委員會的社區管理作為自己的主要職責。

四、單位社區化

“單位社區化”有兩層意思摘要：一是單位和社區在城市地理空間上的重疊，二是通常所說的“單位辦社會”，用單位的多元化功能取代了社區功能。

吳縛龍認為，中國城市社區可以分為四類摘要：傳統式街坊社區、單一式單位社區、混合式綜合社區、演替式城鄉邊緣社區。后兩類社區在80年代以后才成氣候，第一類社區是歷來就有的，60年代和70年代主要發展的是單一式單位社區。

單一式單位社區（居民區）的形成最初是受前蘇聯的影響。1957年5月，全國設計工作會議要求摘要：“今后盡量利用中等城市，有些城市考慮只放一兩個工廠，這樣不僅分布均勻一些，而且可以不必急于進行城市規劃和規模大的城市建設。”后來又提倡大慶的“干打壘”精神，讓單位因陋就簡地自行解決職工居住新問題，并代行城市政府的規劃和建設職能。單位和城市社區在空間上的重疊，大至整個市區（例如大慶石油管理局和大慶市、銅川礦務局和銅川市），中至市轄區，小至街道辦事處和居民委員會轄區。由于大慶石油管理局是副省部級單位，大慶市只是地級市，前者在很長一個時期中把后者視為自己的一個主管后勤工作的職能部門。在一些大型企業中甚至設有公安分局和派出所，直接行使社區政府的治安管理職能。更多的企業中設有家屬委員會機構（簡稱家委會），在單位居住區中行使類似于居委會的職能，和居委會同樣列入街道辦事處的隸屬序列；不同之處在于，居委會干部從街道領取補貼，家委會干部則通常是企事業單位的正式干部。

政府把所有的社會資源集中到自己手中，這樣就斷絕了社區自行發展的可能性；而政府又把自己把握的資金最大限度地投入了直接生產部門，極不愿意向城市基礎建設和生活福利事業投資，這就必然要導致“單位辦社會”，以填補“政府空位”。本來應當由社區承擔而在中國的單位社會中由單位承擔起來的職能主要包括摘要：職工住房、各種生活福利、養老保險、醫療保險和衛生防疫、托幼機構、子弟小學、班車服務等。

根據李路路等探究，在住房制度改革以前，城鎮住房投資90％以上由各級政府解決，但由政府房管部門直接管理的公房不到25％，75％以上都已分配到各個單位管轄；即使直屬房管部門的住房，由于歷史原因，實際上也已由單位自行調配，其搬遷空出來的房子通常由本單位的人填補，無須房管部門過問。根據1951年制定的《勞動保險條例》，職工的社會保險包括養老保險、醫療保險、工傷保險和女工生育保險，實行勞動保險基金制，由企業繳納保險金，由獨立于企業外的工會主辦，基金的30％由全國總工會把握用于全國或地區性調劑，70％由企業留作直接支付。而1969年2月財政部軍管會《有關國營企業財務工作中幾項制度的改革意見（草案）》規定摘要：“國營企業一律停止提取工會經費和勞動保險基金”，“企業的退休職工、長期病號和其他勞保開支，改在企業營業外列支”。這樣一改，社會保險就變質為單位保險。

“”進一步強化了單位社會，城市社區組織更趨削弱。大規模的知識青年上山下鄉和城鎮閑散人員下放農村運動，使社區組織失去了大部分管轄對象。街道辦事處和黨委也被“造反”和“奪權”，基本上陷于癱瘓。上海五里橋街道僅留3人處理日常事務，新成立的權力機構街道“革命委員會”相繼被造反派、工宣隊、民兵營和軍隊把持，而且時間都不長，主要工作已由對居民事務和經濟事務的管理轉向開展接連不斷的政治運動，如“斗批改”、“大批判”，以及動員居民到農村安家落戶，動員知識青年上山下鄉等。按朱健剛的說法摘要：“革委會雖然名義上管理整個街區，但實際上無論從政策資源和人力資源上都已經失去對整個街區的制度化權力的控制，在‘抓革命’的過程中，街區的權力伴隨著街區內大部分事務的轉移轉向了單位內部，街區權力在單位之外呈現出幾近真空的狀態。”

五、單位社會的萎縮

“”結束后，街道“革命委員會”被撤銷。1979年7月1日通過的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，重新確定了街道辦事處的性質，1980年1月8日，人大常委會確認《城市街道辦事處組織條例》繼續有效。在此前后的一段時間里，城市社區組織的功能開始顯現出來。例如，1980～1982年間，有5萬多赴新疆生產建設兵團的上海知識青年返滬，成群結隊到市委、市政府請愿，高峰時期少則三四千人，多時達到九千余人，一時給市委、市政府造成很大壓力，主要靠街道辦事處和居民委員會干部走家串戶，做家長工作，再通過家長做知識青年的工作，才緩解了這一社會新問題。

在城市社區重新獲得活力的同時，單位受到了兩種不同趨向的推動，一種趨向令單位相對獨立于國家，使其在社會生活中發揮更加重要的功能；另一種趨向令個人相對獨立于單位，使單位的覆蓋面和功能減少。總的說來，單位社會是在逐漸萎縮，并已瀕于解體。李路路指出摘要：改革開放以來中國社會結構變化的雙重奏表現為，傳統體制內的制度化規則變化強化了人對單位的依附，傳統體制外的變革則不斷沖擊著單位制在全社會的壟斷和優勢地位。單位社會內部出現了以下的變化摘要：⑴單位對國家的依靠性、服從性有所減弱，自主性有了較大增強。⑵單位之間的收入和資源占有情況的差距迅速擴大，有的還表現得極為明顯。⑶雖然個人有了較大的流動權力和自由選擇的自主權，但是，在很多方面個人實際上更加依靠自己的單位。在社會差距越來越大，而且這種差距在很大程度上是以單位為邊界時，單位就具有了更為重要的意義，例如住房、收入和福利等對個人來說是至關重要的社會資源。

60年代初曾經中斷的社區單位化趨向，在80年代獲得了新的推動力。為了安置回城知識青年，幾乎所有的街道辦事處都辦起了合作聯社。街道再次創辦了大批集體企業，街道經濟成為街道工作正常運轉和事業發展的重要財源。以杭州市下城區武林街道為例，1991年區財政撥給街道行政事業費24.46萬元，實際支出97萬元，街道自補72.54萬元，占74.28％。1989年12月修訂的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，新增了“居民委員會應當開展便民利民的社區服務活動，可以興辦有關的服務事業”的條款。這樣一來，在國家部委直屬、省屬、市屬、區屬企事業單位外，又出現了街（街道辦事處）屬和委（居民委員會）屬企事業單位。

在單位社會鞏固和擴展自身的同時，它也持續受到一波比一波更強烈的沖擊和震撼。第一波是單位體制外組織的萌生，第二波是單位成員向體制外流失，第三波是單位職能向社區的轉移，第四波是單位自身大量破產、改制，導致單位社會的最終解體。

70年代末、80年代初，上千萬知識青年返回城市，60年代中期的嬰兒潮也陸續進入就業年齡，使政府面臨嚴重的就業壓力，原有的單位體制根本無法將其全部容納。迫于形勢，國家放棄和部分放棄了一些社會資源的獨占和直接支配，因而體制外的“自由流動資源”產生和發展起來。個體、私營、中外合資、外資獨資企業從無到有、從小到大地發展壯大，和國有和集體企業已經三分天下。顯然，在體制外企業中是無法克隆單位制的所有特征的。

由于體制外企業比國有和集體單位更具活力，提供了更多的個人發展機會，工資待遇也更高，因而對后者的成員產生了巨大的吸引力。人力資源的流動主要包括兩類，一類是直接跳槽、辭職下海，另一類是“身在曹營心在漢”，在體制外從事第二職業。這兩種類型的人員流動通常都伴隨著技術專利、訣竅和其他有形無形資產的泄溢。精英人才大量向體制外流失，老弱病殘則滯留在單位內享受勞保和福利，使單位背上越來越沉重的包袱。此外，每年有幾百萬的退休職工從單位回歸社區，這種自然減員也使單位的社會人口覆蓋面下降，控制能力減弱。

以往，單位同時兼有生產職能、職工生活職能及大量社會政治職能，是一個職能和設施相對完備的、能滿足其成員各方面需要的社會復合體。單位的多元化職能形成了對城市社區內部分化和一體化趨向發展的嚴重障礙，單位缺乏對社區的認同感，社區也因之缺乏整合效應，使社區的發展活力降低。在改革進程中，“單位辦社會”已被完全否定，許多過去的單位職能正在向社區移交。其中最重要的兩項改革辦法是摘要：住房商品化和重建社會保障體系。勞動和社會保障部副部長王東進最近透露，截止1999年10月底，全國參加養老保險的職工已達到9325萬人，比去年底增加849萬人；退休人員增加到2896萬人；總計達到了1.22億人。上海、北京等老齡化程度較高的城市，離退休人員均已達到200多萬人。一旦退休金發放全部從單位移交社區，將會使退休職工和原單位的關系完全斷絕，而使社區組織得到相應的擴充和完善。

到90年代中后期，大批國有企業陷入困境，虧損面超過一半，許多企業資不抵債，事實上已經破產，失業和“下崗”職工多達上千萬，由國家“包下來”、“管起來”的單位體制再也無法延續下去了。官方不得不先后提出“抓大放小”、“有進有退”、“有所為有所不為”的口號，鼓勵國有企業破產、轉制、變賣。一方面是民營企事業的蓬勃興起，另一方面是國營企事業的“非單位化”和成建制地撤銷，單位社會的逐漸萎縮和徹底瓦解就只是一個時間的新問題了。

六、社區建設任務的提出

早在30年代初，吳文藻等就將社區概念引入中國的社會學探究，社區探究隨即成為中國社會學的主流。1952年院系調整取消社會學后，社區以及社區發展也就不再被人提及，使中國在其后幾十年中和這方面的世界潮流完全隔絕。1979年中國社會學恢復后，費孝通等再次推動了城鄉社區探究以及社區概念的普及。

80年代初，民政部門提出“社會福利社會辦”的口號，開始和“社會福利單位辦”的模式分道揚鑣。1986年，北京市民政局制定了《北京市發展社區福利網絡三年規劃》。1987年9月，民政部在武漢召開全國城市社區服務工作座談會，對社區服務的內涵作了定義，提出了社區服務的發展方向。這樣，社區概念逐漸被政府部門、各級領導人和全社會廣泛應用。

1991年5月31日，當時的民政部長崔乃夫在聽取基層政權建設司匯報工作時指出，基層組織建設應著重抓好社區建設。7月5日，他在中國社會工作者協會成立大會上致詞，再次強調要“重視社區建設”。1992年10月，中國基層政權建設探究會在杭州市下城區召開了“全國城市社區建設理論研討會”。自此以后，“社區服務”的提法進一步延伸擴展為“社區建設”，社區建設基本上就相當于國際上所流行的社區發展概念。

1999年初，民政部在全國選擇北京市西城區、南京市鼓樓區、杭州市下城區等8城市的9個區為城市社區建設實驗區。有關人士指出，這是對城市基層管理進行改革的重要舉措。民政部基層政權建設司也已改名為基層政權和社區建設司。

在90年代，社區服務和社區建設受到朝野各界的普遍關注，成為中國社會發展的重要議題，乃是人口、家庭和社會結構的變化使然。

中國正在迅速地走向老齡化社會。1982年人口普查，60歲及以上人口占總人口的7.6％；1995年全國1％人口抽樣調查，60歲及以上人口占總人口的10.2％；65歲及以上人口的占6.7％。城市尤其是大城市的老齡化新問題更為突出，1995年時，60歲及以上城市人口約占全國城市總人口12％，上海市65歲及以上人口就已接近全市人口12％。據上海市和北京市的調查，需要照料的老人約占老人總數的13％左右。從另一方面看，中國的家庭結構正在趨于小型化，家庭戶均人口1982年為4.41，1990年為3.96，1996年更減至3.7，而且核心家庭的比例已接近75％。獨生子女政策的長期實施勢必會出現“4—2—1”模式，一對夫婦照顧4位老人和1個孩子，難免顧此失彼、手忙腳亂。和家庭小型化同時出現的是住宅單元化和商品化，過去幾戶至十幾戶共住四合院式的住宅越來越少見，鄰居之間由于不再是一個單位的同事而彼此生疏化。這種種變化使得傳統的家庭照顧和鄰里照顧日益成為不可能，社區照顧和社區服務成為不可缺少的替代方式。

單位體制逐漸解體后，原來“單位辦社會”所負擔的多元化職能必然要回歸社區。據朱健剛調查，在企業改制過程中，從單位溢出轉移街道的社會功能就有30多項。和此同時，單位體制外的社會空間急劇膨脹，個體戶、私營企業都需要社區來管理，外來民工、流動人口更給社區工作帶來許多新的難題。城市化進程的加深和市民生活水平的提高，也向增強社區功能提出了新的要求。大量的舊區改造、新區建設和城市文明觀念的傳播，需要社區組織對市民進行廣泛社會動員。市民物質生活水平的提高，要求提高社區生活質量，滿足市民對社區平安、社區服務以及社區環境的需求。市民的階層分化和貧富差距拉大，要求社區關注都市貧困新問題，發揮社區中各方面力量來救濟窮人、傷殘人和有非凡困難的人群。社區發展已經成為人們無法回避的挑戰。

七、社區發展新動向

在過去的十年里，中國城市社區發展取得了長足的進步。這里著重考察社區服務、社區教育、社區治安、社區醫療衛生和社區保障這幾個方面的新進展。

1社區服務

民政部長多吉才讓在1994年12月召開的“全國社區服務經驗交流會議”上指出摘要：社區服務業主要由社區福利服務業和便民利民服務業組成，其主要服務內容是摘要：面向老年人、殘疾人、優撫對象提供社會福利服務；面向社區居民提供便民利民服務；面向社區企事業單位和機關團體，開展雙向服務。面向非凡人群的社區服務也叫社區照顧服務，面向社區全體成員和法人機構的社區服務也叫社區發展服務。

社區照顧服務在改革前一直是民政部門的職責，但在1983年4月召開的全國第八次民政工作會議提出社會福利事業“國家可以辦，社會團體可以辦，工廠機關可以辦，街道可以辦，家庭也可以辦”的思路后，社會力量開始介入。80年代中期，北京市就提出了街道建立“一廠（福利工廠），一院（敬老院），一所（傷殘兒童寄托所），四站（老年人活動站、精神病人工療站、老年人綜合服務站、烈軍屬服務站）社會福利網絡”的要求。進入90年代后，為老年人服務的敬老院、老年人公寓、康樂家園和為少年兒童服務的托兒所、幼兒園、小學生午餐點（小飯桌）等，有許多已經是民辦經濟實體。

社區發展服務主要包括5個系列摘要：⑴社區公益服務系列，如“保潔、保綠”等；⑵文化體育服務系列，如文娛設施、圖書館（室）、體育鍛煉場所等；⑶居民生活服務系列，如便民小吃店、食品雜物店、洗衣店、理發店、家用電器修理點、修鞋點、自行車集中看放點、電話傳呼點、供奶站等；⑷家務勞動服務系列，如家庭保姆介紹、代買菜、洗衣、打掃衛生、送煤（氣）上門、看護病人等；以及以及新近發展起來的⑸社區中介服務，如婚姻介紹服務、法律服務、“社區綜合服務呼叫網絡”——通過呼叫計算機主機和終端機和家庭中的電話聯網，形成信息網絡系統，服務內容包括包括家政、維修、票務、治安、醫療等。政府已在社區發展服務方面投入了很多的精力和資金，但今后主要還是民營經濟和民間社團大有作為的一個領域。

目前民政部門在發展社區服務方面的重點工作是成立社區服務中心。據民政部統計，截至1997年底，全國已建成區級社區服務中心745個，街道社區服務中心3385個（街道總數是5678個），居委會社區服務站（分中心）435427個；按照《民政事業發展“九五”計劃和2010年遠景目標》，計劃到2000年建成社區服務中心7000個，2010年達到1.4萬個。屬于民政系統管轄和統計范圍內的社區服務人員，截至1997年底，全國有專職服務人員575130人，其中專業技術人員和專業管理人員203716人；兼職服務人員604560人；社區服務志愿者5476790人。

社區服務業的市場就業潛力巨大，是今后加快城市化的一個重要發展方向。據國家統計局北京美蘭德信息公司1998年6月在北京、上海、廣州、成都、西安、沈陽和青島7城市的抽樣調查，需要家電維修、上門送保、家庭保潔、家庭教師等17項服務的家庭占家庭總數的70％，僅7城市中就有707萬個以上的家庭對社區服務有較強的需求，而且一個家庭往往需要多種服務，累計可以提供2000萬個臨時就業機會，目前的空缺超過1100萬個。依次類推，全國數百個城市所需要的社區服務，將會提供十分廣闊的就業新空間。

2社區教育

社區教育在中國的興起則是以80年代中期上海開始出現社區教育委員會為標志的。1986年8月，普陀區真如中學在全市率先創立了“社會教育委員會”。1988年3月，閘北區新疆路街道和彭浦新村街道分別成立了由街道牽頭的“街道社區教育委員會”；4月，長寧區成立了區一級社區教育委員會和11個街道、鎮的社區教育委員會，形成了區、街道兩級開展社區教育的格局。至1990年5月，上海市所有的區和140多個街道（鎮）都建立了社區教育委員會。

國人對于社區教育的熟悉，大體上跨越了三個臺階。第一個層次的熟悉可以《一種新型教育模式的探索》一文為代表摘要：“所謂社會教育是以一個街道（鎮）、一個區為范圍，成立社區教育委員會，將這個社區內的機關、企業、學校等組織起來，共同來關心青少年的教育并支持社區內的各類學校，為他們提供多種幫助，而學校則發揮自己的智力優勢，積極參加社區內的精神文明建設，實行雙向服務，起到既辦好學校，又服務于社會的功能的新型教育模式。”主要著眼點是社區和學校的“精神文明建設”，實現“學校、家庭、社會德育一體化”，以及動員社區內的廠礦企業、事業單位、社會團體和個人“捐資助學、集資辦學”。

第二個層次的熟悉是把社區教育理解為面向社區內所有人的社會教育、職業教育和終身教育，重點是正規教育體制以外的各種教育方式。1993年3月，普陀區東新村街道舉辦了上海市第一所社區學院；1994年3月，長寧區周家橋街道創辦了第一所“外來人口學校”；5月，徐匯區成立了“個體戶家長學校”；6月，南市區小東門街道建立了“街道社區教育中心”。這些教育機構面向社區全體成員，在辦學方向上是培養社區發展需要的應用性人才；在教學內容上是多重性的綜合教育，具有兼容普教、成教、職教的性質；在經費來源上不依靠政府撥款，主要依靠創辦經濟實體、社會贊助和部分有償教育；在管理體制上實行校務委員會領導，校務委員會成員全部在本社區內的知名人士中推選；充分利用社區內已有的智力資源和教學設施，開展社會化教育工作。至于社區老年人學校、老年大學一類的終身教育機構，正在幾乎所有的城市中蓬勃發展。

第三個層次的熟悉是把正規基礎教育體制也納入社區化管理的軌道。1998年初，北京市朝陽區進行了基礎教育社區化改革試點，八里莊、六里屯地區原有的8所中小學重新組合，建立了東方德才學校。該校包括四個小學部、兩個初中部、一個高中部和一座社區教育中心。小學、初中教育合一，原有兩所中學并入新學校后，干部、教職工減少25人，全年減少人員經費22萬元，全部用于教育設施建設。1999年11月，北京市西城區月壇街道的10所公立學校和1所民辦學校組成月壇社區小學教育集團，實行資源共享、橫向交流的合作方式。社區內各小學將聯手建立學校管理探究中心、教科研探究中心、教育活動協作中心、現代教育技術探究中心。教育集團還計劃用1至3年的時間建立綠色教育中心、科技活動中心、體育活動中心、教師活動中心等9個中心，中心不僅面向社區全體學生還面向全體居民。此舉旨在淡化學校邊界，打破資源分割局面；依托社區、服務社區，打開校內校外教育壁壘；在提高學校教育質量的同時提高社區的全員素質。

但從全國范圍來說，社區教育目前還沒有覆蓋到基礎教育這一塊。基礎教育基本上是和社區脫節的，搞得好的地方也不過剛剛開始實行“校務公開”。日本的學區和基層社區是重疊在一起的。美國的學區是一種專門設立的地方行政區劃，由選民直接選舉學區領導成員，負責監督管理區內各基礎教育機構的工作，也就是說，基礎教育體制完全是社區化的。近來，美國還把社區化管理原則落實到每一個學校，在芝加哥市，每個公立學校都是由一個委員會來管理的，委員會的成員有6名由家長選出的代表，2名社區居民選出的代表，2名教職員工選出的代表再加上校長。委員會行使類似董事會的職能，它雇用校長（訂一份任期4年看業績表現的合同），制定學校工作改進計劃，制定學校預算并使之符合學校工作改進計劃的要求。顯然，中國的社區教育還有很長的路要走。

3社區治安

中國的警察制度主要借鑒日本，一貫注重社區治安，在這方面也有許多獨到的經驗。進入90年代后，中國警方在實踐中探索創新的同時，適當吸取發達國家警察機關對街區治安控制的經驗，目前已基本確立城市社區警務的基本構架摘要：以指揮中心為龍頭，以110報警服務臺為紐帶，以派出所為基礎，以治安卡點和群眾治保為輔助，統一指揮，信息共享，各警種配合，快速反應的動態控制體系。

哈爾濱市建立了稱為“3113”制的新型社區警務體制，即把三個派出所轄區劃分為一個警務區，在每一個警務區設立一個刑警中隊和巡警中隊，由戶籍警、刑警、巡警“三警”共同承擔確保社區平安的責任。這一體制的主要特征是將刑警和巡警從區公安分局向社區層面下放，在警務區的范圍內形成偵破、防范和管理、治安巡邏控制的綜合能力。哈爾濱市共設立了33個警務社區，社區警力比改革前增加了32.3％。在1998年6月于吉林市召開的全國派出所工作改革經驗交流會上，哈爾濱市的社區警務體制得到公安部認可，并預備在全國范圍內推廣。

提高公安派出所的效能是加強社區治安的基礎，落實責任區民警責任制則是派出所改革的核心。1998年，吉林市公安局依據刑事發案、行業場所、企事業單位和實有人口多少的不同情況，將派出所和責任區劃分為治安復雜、比較復雜、比較平穩三種類型，確定了不同類型責任區的管轄實有人口標準，將全市184個派出所劃分為1234個責任區，其中市區派出所劃分622個責任區，比改革前增加了295個。在此基礎上，再將市區兩級公安機關精簡的275名干部和市里增編的80名民警以及分配到市局的軍轉干部、大中專畢業生充實到派出所，使市區派出所警力增加了19.1％，從而保證了“一（責任）區一警”。同時，按照屬地管理原則，將市區兩級治安部門直管的262家企事業單位下放了260家，使派出所管人、管事、管地相結合，責、權、利相統一。通過責任區民警動員和組織，在全市建立起4支群防隊伍摘要：一支是2945人的專職有償治安聯防隊，一支是1987人的廠街治安聯防隊，一支是4528人的“三老義務巡邏隊”，一支是1332人的行業場所保安員隊伍，群防力量比改革前增加了41％。

派出所的警務工作，本來只對區公安分局負責，和街道辦事處無直接隸屬關系。上海市于1990年成立中共街道黨工委后，派出所所長成為黨工委的成員；實行“兩級政府，三級管理”體制后，警署署長（派出所改組為警署）又成為街道社會治安綜合治理委員會的成員，其工作考核須由街道黨政領導會簽，這些組織辦法必然促使派出所（警署）的工作向著社區治安的方向傾斜。

4社區醫療衛生

1977年，世界衛生組織（WHO）通過了“2000年人人享有衛生保健”的目標，次年又提出“實現這個目標的基本途徑是初級衛生保健”。世界衛生組織認為，居民80％以上的健康新問題可以在基層社區解決。和發達國家自覺重新找回社區醫生不同，中國在社區醫療衛生方面的嘗試，最初是被逼出來的。自80年代以來，大城市中的基層醫療機構就面臨著嚴重的生存危機。北京市宣武區的一次居民衛生需求表明，這個區3個部、市級大醫院的門診量，已經占去全區418家醫療機構門診量的一半多；所有的街道醫院都日益門庭冷落，每個醫務人員的日門診量平均只有4人次；許多企事業單位的醫務所更是形同虛設。有鑒于此，1996年2月的全國衛生工作會議把開展社區衛生服務定為衛生改革的重要內容。此前，天津、上海、北京、山東、哈爾濱、深圳、保定、攀枝花等省市已經開展了這方面的試點，其中山東省濟南市這一工作動手較早，進展較快。

濟南市比較規范地開展社區衛生工作，是從1995年開始的，市衛生系統提出了社區衛生服務的“六個確定”。包括確定服務模式摘要：以居民個人為中心，以家庭為單位，以社區為范圍，實行集預防、保健、醫療、康復、健康教育“五位一體”綜合功能的基本衛生服務；確定服務載體摘要：依托原有的街道居委會醫療預防保健網為，以

一、二級醫院為主體，三級醫院和預防保健機構為指導，建設社區衛生服務網絡，在街道設立社區衛生服務中心，在居委會設立社區衛生服務站，原則上每1500～2000人配備一名全科醫生、半個或一個護士；確定服務方法摘要：以社區衛生服務中心和服務站為聯絡點，分片包干，服務到人，實行全方位、連續性健康服務，聯絡點上的服務和隨叫隨到的入戶服務相結合，逐步擴大比較穩定的和家庭或個人的保健合同關系。

1996年7月，天津市委、市政府在全國率先作出《有關發展社區衛生服務的決定》，將社區衛生服務納入市、區社會經濟發展整體規劃和文明小區建設規劃，列為各級領導干部任期內政績考核的重要內容。1998年10月，中心精神文明建設指導委員會辦公室、衛生部等在天津聯合召開“發展社區衛生服務，樹立行業文明新風”現場經驗交流會。此時，天津市已形成以公立一級醫院為主體的社區衛生服務站、團隊組合、社會參和三種類型并存的社區衛生服務網絡，設有全科醫療站和其他社區衛生服務方式的居委會達1185個，占全市居委會的72％；設全科醫療站132個，投入醫生1323人；已建立健康檔案的家庭92萬余戶，居民229萬多人；簽訂家庭保健合同23570戶。一個家庭每年只要交10元錢，和社區衛生服務簽訂保健合同，就能得到便民、優質、廉價的服務。

衛生部提出的發展社區衛生服務的總體目標是摘要：到2000年，基本完成社區衛生服務的試點和擴大試點；2005年，各地基本建立起社區衛生服務體系框架；2010年，在全國建成完整的社區衛生服務體系。從全國范圍來說，目前城市社區衛生服務的覆蓋面還很小，這主要是因為以單位為主體的醫療保險制度改革嚴重滯后。

5社區保障

包括養老保險、醫療保險在內的社會保障制度從單位轉向社區的改革方向已經確定，但具體辦法尚未或剛剛起步，各地區各城市的進度不一，差別很大。

1998年，上海市采取兩項養老保險制度的改革辦法，一是養老金結算辦法由差額結算過渡到全額結算、全額撥付，實行收支兩條線；二是養老金發放由單位發放改成社區發放。上海市勞動和社會保障部門計劃用三年時間，通過建立和健全具有社會保障待遇發放、各類政策和帳戶查詢、各項業務代辦及非凡困難人群的優撫幫困等多項功能的服務網絡，初步構建起全方位、一體化的市—區縣—街道三級社會保障社會化管理體系，在全市離退休人員中基本實現養老金的社區發放。

截止1999年6月底，全國實行養老金社會化發放的離退休人員有1039萬人，社會化發放率為36.65％，社會化發放率達到50％以上的省份只有8個。勞動和社會保障部要求到2000年底，全國離退休人員養老金社會化發放率達到80％以上。目前企業養老保險基金差額繳撥的做法還比較普遍，有的地區名為全額征繳，實際上把企業繳費在帳上走一圈仍返還給企業，由企業發放養老金；有的實行個人帳戶后，仍由企業管理、記錄，社保機構未能真正負起養老金發放的責任。新問題的癥結在于，社會保險機構尚未在社區一級建立和健全起來，從單位化管理向社區化管理的轉型還遠未完成。

八、街道管理體制改革

隨著城市街道辦事處轄區范圍內各項社區職能的蓬勃發展，原來的街道管理體制越來越顯得和之不相適應。1985年10月，上海市選擇黃浦區廣東路街道等3個街道為試點，開始進行街道管理體制改革。1995年5月，上海市又在10個區的10個街道開始進行“兩級政府，三級管理”的試點。此外，北京、濟南、南京、杭州、西安、成都、重慶、哈爾濱等城市也緊隨其后，在80年代和90年代分別進行了一輪或兩輪不同程度上的街道管理體制改革。街政改革的主要內容是摘要：打破條塊分割，向街道下放權力；建立街道財政；開展社區共建；面向社區發展調整黨群社團的組織和功能。

1向街道放權

根據1954年頒布的《城市街道辦事處條例》，街道辦事處只有三項任務摘要：⑴辦理市、市轄區的人民委員會有關居民工作的交辦事項；⑵指導居民委員會的工作；⑶反映居民的意見和要求。在街道范圍內的其他政府工作，是由市和市轄區的派出機構通過“條條”來施行的。在五六十年代，街道范圍內屬于“條條”管理的機構主要是“三所一場一院”摘要：糧管所、房管所、派出所、菜場和地段醫院。到80年代，增加了工商所和環衛所，“三所”變成了“五所”。但工商所起初并沒有完全按地域劃分，而是按專業劃分，區工商行政管理局下轄三類所摘要：個體所、企業所和市場所，其行政權力由區工商局直接授予，街道只負責對轄區內工商所給予支持和配合。此外，還有司法助理和計劃生育專干，他們在街道工作，但人、財、物和業務管理都由區的有關部門垂直領導，街道無權過問。

80年代中期，首輪街政改革時下放到街道的權力包括摘要：⑴必要的行政領導權。街道轄區內的“五所一場一院”等機構實行“條塊結合”的雙重領導體制；⑵監督、檢查、制約權。街道轄區內的一切企事業單位在平安、消防、計劃生育、市容、衛生等地區性的工作方面，接受街道的監督和檢查；和居民生活有密切關系的商業網點和幼托等公益福利設施的撤并、開歇、遷轉要事先征得街道同意；轄區內的城市規劃編制和改建方案要聽取街道的意見；⑶執法權。轄區內的各種違法違章事件，街道有權責成有關執法機關進行處理和必要的處罰。

90年代中期，上海市明確規定街道是市政“三級管理”中的一級，進一步授予街道下列權限摘要：⑴部分城區規劃的參和權；⑵分級管理權，對依已有法規可管理的事項，實現條塊分別放權，明確責任；⑶綜合協調權，凡專業性強的管理事項，由職能部門直接下放給條塊中的機構管理，接受街道統一協商，如公安治安、戶籍管理，工商市場管理等；⑷屬地管理權，街道可以對政策穩定、管理要求明確的事項實施直接管理，如環境衛生、社會救濟、社會就業、計劃生育、糧籍管理等。

北京市從1999年開始實施新的街道管理體制，主要的改革辦法可概括為“一收二放”。“一收”是回收街道企業經營權。街道辦事處和街辦經濟實體脫鉤，街道干部統一吃“皇糧”，街道經費全部由財政撥款。“二放”是下放綜合管理權和專業管理權。街道轄區內的環境衛生、園林綠化、違章建筑、無照商販、違法占路等現象的執法管理將由街道負責，對轄區內的施工擾民、污染源處理街道有監督檢查權。市容、房管等原來實行雙重管理的部門改由街道直接管理；公安、工商、稅務等實行垂直領導的部門，其工作接受街道統一部署協調，負責人任免必須征求街道意見。今后逐步做到街道和專業部門的站所對應設置，健全和完善以派出所為主要承辦機構的治安防范體系，以工商所、稅務所為主要承辦機構的市場秩序管理體系，以環衛、園林、房管、規劃等部門為主要承辦機構的市政監察體系，以民政、勞動等部門為主要承辦機構的社區社會化服務體系，而由街道辦事處總攬全局，以總負責人的身份來指揮這些體系發揮功能。

2建立街道財政

街道一級設立財政，在80年代中期就已提出設想并進行了試點。例如北京市在街道建立財政科，實行“劃分收支，定收定支，分級包干”和“定收定支，節余留用，超支分成”兩種財政體制；設置街道稅務所，實行雙重領導、以區分局為主的體制。但在多數城市，進入90年代后才開始這方面的試點和推廣。

截止1995年，武漢市漢口的3個城區41個街道中，有37個實行了街級財政體制，覆蓋率為90％；其中28個街道建立了財政所，建所面達68％。在收入劃分上，將街道經濟的稅收和有利于街道征管的小稅劃給街道。辦事處、居委會所辦企業及所屬“三資企業”、掛靠企業、私營企業、個體工商戶所繳納的增值稅25％部分、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、房產稅、印花稅、車船稅、屠宰稅、稅款滯納金等屬于街道轄區內征收的稅收劃給街道；對于轄區內集貿市場的稅收，凡街道自辦的屬街道，區辦的屬區。在支出劃分上，將街道辦事處人員經費、公用經費、計劃生育經費以及青教、文化、司法等專項事業費屬于街道正常支出劃給街道。在街道財政試行階段，大的支出項目仍由區財政承擔，支出的難點如撫恤救濟、公費醫療、統籌醫療未下放街道。在推廣階段，有的區將公費醫療、統籌醫療分別按享受者人均80元和120元的標準下放給街道。在分成比例上向街道傾斜，調動街道多收多超的積極性。江漢區實行收入超基數分檔分成，超額10％部分區、街五五分成，10％～20％部分四六分成，20％以上部分三七分成，1995年全區街道實現的超收分成收入占街道財政支出的33.07％。

但是，由于街道還沒有取得一級財政的法定地位，街道不能設立街級金庫，具體操作上采取的是收入全額上解和支出下撥的“收支兩條線”，街道之間收入混庫現象比較普遍。現行基層稅務機構不是按街區劃分，而是按經濟區劃設置，一個街道財政所要了解自己收入的入庫情況，一般要和三四個事務所保持經常性的聯系。這些都影響了街道財政體制的正常運轉。

3開展社區共建

社區共建，最初叫聯片共建，是指在一個居民區、一個“窗口”（如一條街、一個廣場、一個風景點等）或一個街道的轄區范圍內，由街道牽頭組成由各界參加的領導小組，統一協調有關部門及區域內各有關單位，共同參加社區建設的各種聯合活動。開始，各地開展的共建僅限于軍民一對一的“對子”共建，后來相繼出現了廠居、廠校、樓群等眾多的共建對子，社區共建也就逐漸由點聯成片，由居民小區擴大到整個街區。

上海市五里橋街道的城區管理委員會成立于1995年12月底，由辦事處、條上各部門、街區內企事業單位和社團、居委會的代表和有名望的居民代表組成。所有的委員均為兼職，中共街道黨工委書記兼主任委員。得到市、區政府承認的街道城區管理委員會的權限有摘要：⑴工作建議權，根據政府部門或社區成員的提議，商議本社區管理事項，提出建議；⑵配合協調權，對政策的貫徹作出配合的具體決定；⑶檢查監督權，設立監督員，監察行政權力行使。從權限上看，城區管理委員會很像是街道上的“小政協”。

假如說城區管理委員會基本上還是一個虛的架構，在它下面以居委會轄區為單位的社區事務協商會議卻是比較實在的。居委會范圍內的各方面代表和街道官員、居委會成員一起簽訂“社區共建協議”，并商議解決一些具體新問題。例如在朱健剛列席的鐵一居委會社區事務協商會議上，出席者議決，為了方便居民存放自行車，由物業公司出地皮，異型鋼管廠出錢，共同修建一個新的自行車棚。

4調整黨群社團的組織和功能

現行政治體制下，中共黨組織仍然是各級權力機構的核心，在街道也不例外。過去，街道黨委是由各居委會黨支部和直屬黨支部選出代表，在街道黨代會上選舉產生的。街道轄區內的條上機構和企事業單位的黨組織和街道黨委沒有關系，而且街道黨委的選舉方式和街道辦事處作為一級派出機構的委任方式也不相當。1989年以后，各大城市的街道黨委陸續改組成黨的工作委員會，定為區委的派出機構，不再由街道黨員代表大會選舉產生，警署署長等條上機構的負責人也被任命為黨工委的成員。相對于街道黨委，街道黨工委的成立強化了整個社區權力結構的行政中樞。

1997年7月，中共上海市委下發《有關加強和改進社區黨建工作的若干意見》。事件后，中共總書記于1999年9、10月間，在不到一個月的時間里兩次視察上海等地的社區黨建工作。上海社區黨建的基本思路是摘要：針對在街道轄區內無上級主管部門的新經濟組織大幅度增加，各類社會團體、中介機構等組織不斷涌現的新情況，擴大基層工作的覆蓋面，探索黨員分類管理的新辦法，改變過去以條為主、條塊分割的局面，形成條塊結合、分級屬地管理的組織網絡。上海市虹橋街道虹儲居民區黨支部將小區內403名在職黨員全部編入“在職黨員聯系冊”，逐一記錄他們參加居民區活動的情況，定期向其所在單位黨組織反映，并吸收在職黨員擔任樓組長、“五大員”以及社區黨建探究會、居民區議事會成員。金陵東路街道設立了“下崗黨員聯絡站”和“外省市來滬工作黨員聯絡站”，定期組織這些黨員參加組織活動。

1996年，共青團中心聯合民政部、國家工商行政管理局聯合開展了創建“青年文明社區”活動。這項活動以城市社區（街道、居委會）為基本工作范圍，以青年為主體，以社區團組織建設為基礎，以提高社區文明程度為目標。團中心要求在社區建立團委或團支部，把流失的團員找回來；建立青年工作委員會，把社區青年工作資源整合起來；建立社區少工委，把少年兒童在社區組織起來；建立由社區志愿服務站、社區家政服務站、社區文化廣場等組成的社區青少年服務中心和由青少年維權受理站、社區就業培訓學校、青少年讀書站組成的社區青少年活動中心，努力做到社區和青少年雙向服務的統一。參照新加坡執政黨開展社區服務的經驗，共青團組織的功能開始轉軌變型，從過去的階級斗爭先鋒隊，轉向“用我們的愛心和雙手共建溫馨美好的家園”的理念和“青年志愿者社區行動”，為社區青少年提供心理咨詢、婚戀服務、技能培訓、就業指導、法律援助、失足青少年幫教等服務項目。

改革開放以來，隨著社會的進步和自治的發展，城市社區內的各類社會團體不斷增加。據了解，上海市普陀區民政局登記在冊的社會團體已達89個，經常參加社團活動的有近5萬人，分布在經濟、科技、文化和體育等領域。上海市五里橋街道除了有共產黨組織外，還有12名九三學社和致公黨的成員，分布在衛生和教育科研系統，全部為在職成員。他們原來和街道沒有什么關系，只是在“二級政府，三級管理”的改革中，本著屬地化原則，被納入了街道成立的“各界聯誼會”。

有論者指出摘要：發展社區慈善組織，調動社區資源，直接為本社區的公益事業和建設服務，是一條有著巨大潛能的途徑。街道社區的設施服務和居民的志愿性服務相結合，是城市社區公益事業的最佳形式。和發達國家以及臺、港、澳地區“義工”在社區中的功能比較，中國大陸的社區慈善不過是剛剛起步。社區慈善機構作為中介組織，存在隱蔽的集中權力，有利于補救政府部門機械分工導致權力分散的弊病。發展各項社區服務和社區建設，涉及政府民政、公安、文化、衛生、體育、勞動等許多部門，任何部門都沒有權力也不可能統攬起來。社區慈善組織以解決社區居民普遍關注新問題為宗旨，具有較強的綜合性和社區整合功能，可以擔負社區中的系列服務。此外，很多事情由慈善組織出面比政府出面更易被人接受，事情會辦得更好。美國聯合勸募協會就是這樣一種慈善組織。其分支機構遍布全美各州的每個城市，一直深入到社區；而每個社區的協會又相對獨立，向所在社區負責。社區慈善機構的發展，將會更有效地為城市中處境不利的人群提供各方面的幫助。

可以預期，在單位制向社區制的轉型完成以后，確立社區自治體系，將會成為21世紀城市社區發展的一個核心環節。