公共利益概念范文

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編者按：本文從公共利益的歷史考察；公共利益的基本要素；公共利益、政府利益、個人利益關系辨析這三方面闡述了公共利益的法理學，本文對公共利益的法理學的研究有指導意義。

[摘要]公共利益的概念盡管歷史久遠，在現行法律文本中反復出現，在學界卻是一個難以界定的概念。在眾說紛紜的公共利益面前，提煉出公共利益的基本要素，揭示其與政府利益、個人利益的關系是準確把握公共利益的精義所在。

[關鍵詞]公共利益；政府利益；個人利益

2004年以來，法學界對公共利益的關注可謂方興未艾。究其原因，主要在以下3個方面：一是2004年3月十屆全國人大三次會議通過了中國現行憲法的第4次修正案。該修正案加大對公民個人合法私有財產保護力度的同時，確定了個人利益、集體利益與公共利益關系的憲法原則，引發了學界對憲法文本中公共利益的詮釋。二是憲法修改后，在對個人財產征收和征用過程中發生了一系列具有典型意義的嚴重侵犯公民財產權的事件。如江蘇的“鐵本事件”、湖南的“嘉禾事件”、北京的“野蠻拆遷”事件等等。這些社會實然層面暴露的問題，導致學界對如何從法律上界定公共利益作了進一步的思考與探究。三是物權法的制定過程中，學界滿懷希望地提出了界定公共利益的迫切愿望，并作了有益的嘗試。可是，千呼萬喚始出來的《物權法》，以“物權法無法承受公共利益界定之重”回避了對公共利益的界定。

現行法律對公共利益的“放任”有著難言之隱。因為公共利益自身極具抽象性、概括性和變動性，有著一張“普洛透斯似的臉”，而被稱之為“不確定的法律概念”。然而，正確認識和理解公共利益對于法治建設的重要性是不言而喻的。“一切立法行為都必須基于公共利益，法律的正當性、權威性也都是建立在追求公共利益的前提下。可見，對公共利益內涵與外延的界定，不僅是一個抽象的理論問題，而且直接影響著相關法律制度的設計與司法實踐的發展。”[1]因此，不能將公共利益作為一個筐，什么東西都可以往里裝，對公共利益進行深入的研究，頗具理論和實踐意義。

一、公共利益的歷史考察

“公共利益這一概念是歷史經驗的載體，其核心意義既不是約定的，也不是任意的，而是植根于歷史。”[2]公共利益的概念最早可追溯至公元前5~6世紀的古希臘時代。古希臘社會特殊的城邦制度造就了一種“整體國家觀”，與整體國家觀相聯系的是具有整體性和一致性的公共利益，這種觀念不僅長期貫穿于古希臘政治思想史，也影響到中世紀。古希臘的蘇格拉底認為公共利益作為衡量統治正當性的一個標準，即真正的統治者追求的不是自己的利益，而是老百姓的利益。亞里士多德把國家看作是最高的社團，其目的是實現“最高的善”，這種“最高的善”在現實社會中的物化形式即為公共利益。基于此，公共利益就成為政體是否合法的標準：“依絕對公正的原則來判斷，凡照顧到公共利益的各種政體就都是正當或正宗的政體；而那些只照顧統治者們的利益的政體就都是錯誤的政體或正宗政體的變態。”[3]中世紀的阿奎那根據基督教的啟示對亞里士多德的政治學說作了修正，他認為公共利益就等于正義。“如果一個自由人的社會是為公共謀福利的統治者的治理之下，這種政治就是正義的，是適合自由人的。相反的，如果那個社會的一切設施服從于統治者的私人利益而不是服從公共福利，這就是政治上的倒行逆施，也就不是正義的了。”[4]

近代意義上的公共利益是在近代資本主義與法治國家出現之后，“這種公共利益構建與實現在本質上是一種契約的過程，它以肯定私人的意思自治為前提，以承認私權為起點，在法律的框架內依照法律的程序，在各種不同利益博弈的基礎上而形成。”[5]例如，盧梭就以公意指稱公共利益，他認為公意永遠是公正的，它只能著眼于公共利益。“唯有公意才能夠按照國家的目的，即公共幸福，來指導國家的各種力量；因為，如果說個別利益的對立使得社會的建立成為必要，那末，就正是這些個別利益的一致才使得社會的建立成為可能。”[6]

進入現代社會，“公共利益作為一種獨立的利益形式日益凸現，公益問題成為人們共同關注的問題，諸如社會公德、群體利益(如消費者利益、勞動者利益)、自然資源與生態、環境與衛生保健、城鄉公共設施、社會保險與社會救濟、社會福利與優撫安置以及社會互助等等社會化帶來的新的利益內容。”[7]學界對公共利益的研究日趨深入但也產生更多的爭議，突出表現為公共利益是否具有獨立性。邊沁是否認公共利益獨立性的代表人物之一。他認為公共利益并非是獨立于個人利益的特殊利益，而是個人利益的總和。“共同體的利益是什么呢?是組成共同體的若干成員的利益的總和；不理解什么是個人利益，談共同體的利益便毫無意義。”[8]哈耶克也認為：“自由社會的共同福利或公共利益的概念，決不可定義為所要達至的已知的特定結果的總和，而只能定義為一種抽象的秩序。”[9]他認為，秩序分為“自生自發的秩序”和“理性建構的秩序”，自由社會占主導地位的應當是一個自生自發的秩序，而非理性建構的秩序。在自生自發的秩序中，政府的任務僅限于執行已經制定的法律，而不應主動去實現所謂的公共利益。

然而，否認公共利益獨立性的觀點不符合社會客觀實際，更多學者對公共利益的獨立性持肯定的態度。博登海默認為“公共利益這個概念意味著在分配和行使個人權利的決不可以超越的外部界限，外部界限賦予個人權利以實質性的范圍，本身就是增進公共利益的一個基本條件[10]。日本學者宮澤俊義也持類似的觀點，他認為日本憲法中的公共利益包括自由國家公共利益和社會國家利益兩個層面，自由國家公共利益是以平等地保障每個人的自由權為其首要目的，社會國家利益表明憲法不僅要滿足自由國家，還要保障社會權，建立社會國家理念[11]。

公共利益的學術爭議與公共利益概念本身的“不確定性”密不可分。這種不確定包括“利益內容”的不確定性及“受益對象”的不確定性。所謂“利益內容”的不確定性，主要是利益主體受當時社會客觀事實所左右，對利益的形成和利益的價值認定無法固定成型。利益是對主體與客體之間關系的價值判斷，體現著主體與客體之間的需要關系，只有那些持久且不易得到滿足的需要才形成對人們的利益關系。人作為自然存在物，個體的需要是必然的、多樣的、局限的和差異的，決定著利益內容的不確定性。換言之，由于人的價值判斷的多元性，價值判斷的歷史性以及價值判斷的主觀性使得公共利益的內容具有多面性。

“受益對象”的不確定性是指公共利益的范圍很難確定。由往迄今，學界對公共利益的分歧更多的是圍繞著“公共”的概念展開的。對此，德國學者洛厚德提出了“地域基礎理論”作為公共利益的判斷標準。他認為公共利益是一個相關空間內關系到大多數人的利益，這個空間以地區劃分，且多以國家的(政治、行政)組織為單位。地區內的大多數人的利益，就足以形成公益，至于在地區內居于少數人的利益，則稱之為個別利益，必須屈從于大多數人的平均利益[12]。這種觀點，目前被學界廣泛接受，然而并非無懈可擊。一是公共概念的開放性，使得不特定多數人很難確定。二是現代憲政理論表明，僅僅以人數的多寡來界定公共利益，也可能造成多數人對少數人的暴政。

二、公共利益的基本要素

“盡管由于公共利益的抽象性、動態性以及非特定性而使得其內涵人言人殊，但仍然可以也應當對公共利益的基本要素作出概括。”[13]哈貝馬斯曾經指出：“要想提煉一個具有特殊歷史意義的概念，就必須把它在一個十分復雜的社會現實當中所具有的一系列典型特征描述清楚。”[14]因此，歸納總結出現代法治社會中“公共利益”的基本要素，有益于準確理解“公共利益”的內涵，增強“公共利益”在法律適用中的可操作性。筆者綜合學界的觀點，認為公共利益的基本要素包括以下5個方面：

一是公共利益的公共受益性。所謂公共受益性表明：(1)公共利益本質上是整體的、普遍的而不是局部的、特殊的利益。也就是說它必須是絕大多數人的利益或全體人民的利益，而不能是少數人或少數集團的利益。“公共利益不是個人利益的簡單集合，也不是多數人利益在數量上的直接體現，它是社會共同的、整體的、綜合性和理性的利益。”[15](2)公共利益的享有者具有開放性。公共利益具有“一定群體所具備的非隔離性或排他性，意指任何人在任何時候都可以自由進出某一團體，無需有特別條件限制，該團體不封閉也不專為某些個人所保留”[16]。(3)公共利益是一個不斷發展的概念。從哲學上來講，公共利益體現了主體的需要，當社會不斷發展，人們對客體的價值認識也會發生變化，相對穩定的公共利益也應適應社會發展，適當擴大或縮小其范圍。

二是公共利益的現實性。公共利益的現實性體現在以下兩點：(1)公共利益是客觀存在的。公共利益不是個人利益的疊加，也不能簡單地理解為個人基于利益關系而產生的共同利益。不管人們之間的利益關系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。因為，這些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發展，盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。(2)公共利益有其外在的物質表現形式。“公共利益并不是完全虛幻的概念，公共物品和公共服務是公共利益主要的現實的物質表現形式。”[17]所謂公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應；非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外。

三是公共利益的層次性和多樣性。公共利益的層次性和多樣性是由公共物品的層次性和多樣性所決定①。從縱向上來說，公共物品的層次性表現為：(1)全球性或國際性公共物品：世界和平、一種可持續的全球環境、一個統一的世界商品及服務市場和基本知識都是國際公共物品的例子；(2)全國性公共物品：提供憲法、法律等制度安排、國家安全和防務、發展初等教育、進行基礎設施建設、跨地區的公共設施等；(3)地方性公共物品：地方基礎設施、垃圾處理、街道照明、警察保安等；(4)社區性公共物品：社區綠化與環境、社區治安、社區基礎設施等。從橫向上分析，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣性的。它包括：(1)基礎性的公共物品；(2)管制性的公共物品；(3)保障性公共物品；(4)服務性公共物品[17]。

四是公共利益的科學性。由于具體行政事務具有復雜性、多樣性的特點，某一事項所涉利益到底應不應當判定為公共利益，僅根據行政主體的經驗往往很難判斷，科學論證作為判定公共利益的標準具有必然性。筆者認為，至少以下兩方面事項應當引入科學論證：(1)涉及重大公共利益或對私人權利可能產生重大影響的事項；(2)涉及專業技術的事項。現代科技發展一日千里，行政主體不可能對各專業技術領域都有所了解，面對涉及專業技術事項的公共利益的判定必須借助專業技術人士。

五是公共利益的正當程序性。現代法治的正義性不但要求實體正義，還要滿足程序正義，并且為了保證實體正義的實現，程序正義往往必須先行。根據公共選擇理論：在遵循規則的選擇及規則之下的選擇程序時，公共利益可以通過程序予以確認。因此，在處理公共利益問題的全過程中，應當完善設立和嚴格遵循包括聽證程序在內的一整套正當程序，以保證公共利益和公民個人權利的衡平。

三、公共利益、政府利益、個人利益關系辨析

由于公共利益的公眾性，決定了通常情況下政府承擔著維護和實現公共利益的職責，行使著維護公共利益的特殊公共權力。“公共利益的受益范圍一般是不特定多數的受益人，而且該項利益需求往往無法通過市場選擇機制得到滿足，需要通過統一行動而有組織地提供。政府就是最大的、有組織的公共利益提供者。”[18]。盡管在行政管理實踐中，由于政府通常扮演著公共利益主要代表者和維護者的積極角色。政府利益與公共利益很容易混在一起，但兩者的關系還是可以辨別的。具體而言：

第一，公共利益并不等同政府利益。“政府自身的利益往往假扮成公共利益，政府成為公共

①有學者提出公共利益包括以公共道德權、公共財產權、公共人身權和公共發展權四種類型。見關保英，梁玥的《論公共利益的法律限定》，載于《學術研究》2004年第4期，第76~78頁。利益的最大侵蝕者，在認定政府行為是否符合公共利益時，首先必須排除政府利益。”[19]誠然，從政治角度講，政府沒有自身的利益，政府的利益就是公眾的利益，但歷史和現實都表明政府利益是客觀存在的。

從現實中分析，政府不是抽象的存在，而是由龐大工作人員組成的利益需求共同體，政府工作人員的工資發放、獎金和福利的增加、政府設施設備的更新和改善，乃至政府不同部門的“部門利益”和不同層級政府的“地方利益”，都充分說明市場經濟條件下政府自身利益的客觀存在[20]。政府自身的利益主要包括3方面：“一是政府機關作為一個整體在與社會公眾的矛盾中表現出的各自利益關系；二是各級政府機關發生矛盾時所表現出的各自的利益；三是國家政府工作人員憑借權力個人牟取利益。”[21]

第二，是公共利益是政府利益的本質。政府治理的模式經歷了3個不同的歷史時期，即前現代社會的“統治型”治理模式、工業化時代的“管理型”治理模式和后工業化時代的“服務型”治理模式。不同的治理模式反映了政府職能的差異，也決定著政府利益內容的差異。“統治型”治理模式中，政府的利益往往表現了統治階級的利益；“管理型”治理模式中，政府利益很容易演化為政府自身利益；“服務型”治理模式中，政府利益則更多地體現為公共利益。因此，現代政府只有告別作為統治者和管理者的角色，最大限度的實現公共利益，才能鞏固其存在的合法性。

科學把握公共利益，還有必要進一步探討它與個人利益之間的關系。按照馬克思主義的觀點，這二者是普遍性與特殊性的辯證統一關系。作為一般的、普遍的和具有共性特點的公共利益，寓于作為個別的、特殊的和具有個性特點的個人利益之中，而個人利益則體現著公共利益的要求，是公共利益在具體個體上的利益體現。公共利益與個人利益的辯證關系表明公共利益與個人利益可以相互轉化。首先，公共利益能轉化為權利，因而轉化為個人利益。公共利益變成權利之后，其主體被具體化。如加強環境保護本來是公共利益，當法律確認環境權之后，這一權利則由具體的個人、法人或社會群體來行使。其次，個人利益能轉化為社會公共利益。只有當個人利益或個人權利受侵害現象具有普遍性和典型性意義時，才轉化為社會公共利益。其外部表現形式往往是被輿論認可為社會公害，引起公眾輿論的廣泛關注。

社會利益的總量是有限的，公共利益和個人利益的矛盾與沖突不可避免。“人類社會始終存在著不同形態的個體利益與社會利益的矛盾。這一矛盾歸根結底是作為個體的每個成員的利益需要與社會整體利益需要的矛盾。”[22]公共利益和個人利益的矛盾與沖突不可能自然消解，關鍵是要確立解決公共利益和個人利益矛盾與沖突的解決機制，這樣才能確保兩者之間的衡平，推動社會的穩定發展。

公共利益和個人利益的矛盾與沖突的解決機制應當注意以下兩個方面：一是公共利益優先性符合憲法規定。我國現行憲法規定“公共財產神圣不可侵犯”，“公民個人的合法財產依法保護”。從憲法條文不難看出，“神圣不可侵犯”與“依法保護”之間，強調的力度與道義的色彩不可同日而語，公共利益的優先性不容置疑。不僅我國如此，在更加注重個人利益保護機制的美國也不例外。“即使是憲法修正案所規定的自由，盡管他們是用一些表面上絕對自由的術語來表達的，也可能服從人民代表所確定的公共利益，至少要服從那些非服從不可的公共利益。”[23]二是公共利益的優先性不能絕對化。在人們的觀念中，公共利益不僅擁有法律上的合法性，也同時具有道德上的正當性。對大多數人而言，強調個人利益即意味著利己主義，社會也一直存在著對“自利”的禁忌。但是，“利己的行為多半是利他的。自利的本性鼓勵每個人盡量用最低的成本生產出最高質量的產品到市場上交易，結果個人受益，大家受益”[24]。由此可以看出，機械地把公共利益絕對凌駕于個體利益之上，是一個漠視個人利益的不民主社會，這不僅不符合保護個人合法利益的憲法精神，最終也會導致對公共利益的損害。本文出自:

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