民營旅行社發展模式管理范文

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近年來，一種現象越來越引起人們的關注，那就是越來越多的民營企業把手中的資金投入到正在我國蓬勃發展的旅游產業當中，一些早期進入旅游業的民營企業已經在這個領域取得了巨大的成功并呈現出進一步擴張的趨勢。

2002年12月9日，民營企業東星集團下屬的武漢東星旅行社出資數百萬元人民幣，成功收購漢口國際旅行社95.7%的股份，成為該市首家由民營企業控股的國際旅行社。民營資本正在釋放活力，突破出境旅游“禁區”，再一次吸引了人們的眼球。一個不爭的事實是，僅僅依靠或主要依靠國家（國有資本）這種單一的投資主體來發展旅游業的時代已經結束了。一個投資主體多元化，民營資本在投資開發中唱主角的時代正在到來。對于旅游界爆發的此次“地震”，業內反響激烈，同時也引發了對民營旅行社發展和我國的旅游產業政策的深思。本文試圖以歷史和宏觀經濟視野，就我國民營旅行社的發展過程中遇到的熱點問題和困惑作一番理論探討和反思，拋磚引玉，以期更多專家學者關注民營旅行社的健康發展。

一、民營旅行社東星國旅借“殼”出境游

據悉，東星國旅是一家經營國內游和入境接待的民營國際旅行社，管理經驗先進，經濟實力雄厚。但該社尚未獲得出境游經營權。因此，東星國旅有意收購一家在武漢市場上有出境經營權的旅行社，借殼一步跨進國有旅游企業的專有領地——出境游市場，以便做大做強。漢口國旅擁有近20年的國際社資格，并正式獲國家旅游局批準，成為武漢市8家出境游資格組團社之一，還是湖北得到全球認可(CITS、CTS)旅游公司的兩家之一，出入境旅游做得相當不錯，即使在面臨收購的今年也接送1萬多游客。而東星國旅去年的客源僅為幾百人。為什么會出現這種“蛇吞象”的現象呢？

漢口國旅是一個大型國有旅游企業，由于種種原因，其門市部采取的是承包經營，這種體制的結果是讓其門市部成了游離于母體之外的獨立個體，最多時達到了12家。再加上老國企過時的經營規模及單調的分配制度，使得資金匱乏的漢口國旅感到無法應付殘酷的市場競爭，企業發展后勁不足。正是漢口國旅分散的股權結構讓東星動心，“這樣收購就變得簡單，不用受制于人”。

東星吞并漢口國旅后，收購傳奇還在繼續演繹。隨后的第一件事就是與泰國聯手將泰國游拉低至1880元，第二步是東星集團將在本月底完成對深圳一家出境游組團社的收購，控股100%，同時上海并購計劃正在進行中。在東星集團總裁蘭世立看來，旅行社雖然花大力氣拉來客源，卻要將利潤拱手分給交通、住宿和景點，旅行社掌握的主動權太小，必須組建行業合作鏈，實現規模運作。

對于旅游界爆發的此次“地震”，業內反響激烈，同時也引發了對民營旅行社發展和我國的旅游產業政策的深思。應該說，民營企業的加入，打破了境外旅游由中國有旅行社壟斷的局面，出境游的線路可望更豐富，市民的選擇余地更大，價格隨之走低也是必然，旅游行業和旅游消費者都將從中受益。然而實際情況是，民營旅行社不僅數量少、規模小，而且在其發展和擴張過程中仍然困難重重。

武漢市旅游局有關人士的看法正好說明了這一點。他認為，漢口國旅缺乏資金，發展后勁不足，而東星集團沒市場準入證，有錢沒地兒投，雙方應該是天作之合。但是他也指出，作為母體的東星國旅，其經營范圍比漢口國旅小，按規定，母體的經營范圍子體都有，但母體卻不能照單全收子體的經營范圍，因此東星國旅即使收購了漢口國旅，也不能直接進軍出境游市場。東星國旅和漢口國旅估計會采取“表面各自為政，實際上兩塊牌子一套班子”的運作模式。

這里面隱含的意思是，雖然東星國旅借漢口國旅的“殼資源”繞過了出境旅游的市場準入限制，但仍只是以資本滲透的形式進入國有旅游企業，并不能真正獲得同國有旅游企業同樣的市場準入權和自主經營權。

這不得不讓我們想這樣一些問題：優勝劣汰是市場經濟的自然規律，國有旅行社為什么不能退出或改制？民營旅行社進入為什么必須借助“殼資源”而不能真正作為市場主體進入？我國在世貿中曾承諾對外資旅行社實行“國民待遇”，為什么在民營旅行社卻得不到國民待遇？

二、中國民營旅行社發展進程與變遷模式

國家旅游局于1998年的《中國旅行社行業發展報告》中指出，旅游行業是我們改革開放的窗口，旅游行業又是新興的行業，從道理上說，旅行社行業在制度上應該是走在前面的，但現在卻是落后的，不光是落后于飯店行業，甚至落后我們相當一部分工業企業。當然這里本身有政策的原因。《旅行社管理條例》規定，經營國際業務的旅行社必須是全民所有制，經營國內業務的旅行社至少要是集體所有制，就是說，旅行社這個行業在制度上不允許私營，這是一個因素；第二個因素就是旅行社行業原來帶頭的時間最早、規模最大的旅行社，實際上都是大鍋飯、鐵飯碗的傳統企業體制，這種體制的長期維持，使企業機關化，思想觀念僵化，滯后于旅游生產力的發展，第三個因素是傳統的外事接待體制的影響。因此，改革問題，尤其是旅行社企業制度的改革問題在行業里是目前最突出的一個問題?！边@段論述清楚地表明旅游主管部門也清醒地意識到，目前落后的旅行社行業制度已影響到這個行業的可持續發展國際競爭力。本文主要借助于政府管理體制、旅行社運作機制的歷史考察來對中國民營旅行社的發展進程加以動態的研究。

我國旅游業在起步之初，由于受當時旅游事業是外事活動的觀念影響，將旅游業納入政府行政管理之下。在當時，僅有國、中、青等少數幾家旅行社，全國的賓館飯店也必須通過這幾家旅行社的口子對外，因此在當時的業界和教科書中都將旅行社作為我國旅游業的龍頭。1981年國務院提出了旅游行業要實行“統一領導、分散經營的體制。這一體制基本上是一個“偏緊”的操作系統。即使到了1984年在“五個一起上”政策的作用下，全民辦旅游蔚然成風，賓館飯店的投資開始出現多元化和民營化之時，國家仍是嚴格限制民間資本進入旅行社，民營行社的口子一直都未開，旅行社行業的市場化進程舉步維艱。

進入20世紀90年代以后，特別是黨的“十五”大充分肯定了私有經濟，明確指出：“非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分”，“公有制為主體，多種所有制經濟共同發展是我國社會主義初級階段的一項基本的經濟制度”。民營企業已經走出了以前帶有歧視性政策的陰影，旅游市場規模的不斷擴大吸引了越來越多的投資主體進入旅行社行業，這為民營旅行社業市場發育起到了宏觀推動作用。特別是1997年新的《旅行社管理條例》出臺后，不再對旅行社投資主體的性質進行限制，民營企業投資環境得到明顯的改善。此外，長期困擾旅游業發展的旅游投資不足問題也使得各級地方政府和旅游管理部門認識到，僅僅依靠國家這種單一的投資主體已經無法適應旅游市場的需求，只有民營資本的參與，才能最終解決這一矛盾，并以其獨特靈活的經營方式促進旅游業的發展。有了這樣一個寬松的政策環境，民營經濟的蓬勃發展也就不足為奇了。

然而遺憾的是直到今天民營旅行社的發展仍受到諸多限制，仍沒有擺脫“小、散、差”的整體局面。盡管有些民營旅行社嘗試從“小企業、單項產品”的競爭轉向“大集團、綜合能力”的競爭，如武漢東星國旅，但是目前的制度環境并沒有給這種市場競爭態勢提供一個光明的變遷前景和有效的市場模式。

三、民營旅行社發展受阻的原因

旅行社是旅游產業鏈條中重要一環，其發展的障礙不僅來自旅游產業內，也來自旅游產業外。限于文章篇幅，本文只探討阻礙旅游產業的產業內因素，并將其歸納為立法因素、觀念因素及管理因素。

（一）立法因素

1.旅行社性質規定的缺位?！堵眯猩绻芾項l例》第三條規定：本條例所稱旅行社是指有盈利目的，從事旅游業務的企業?！堵眯猩绻芾項l例》并未規定旅游服務類的企業必須是國有企業，對旅行社的性質規定還處于缺位狀態。投資主體的行業進入帶有明顯的政府行為背景，在一定意義上，政府官員的行政偏好取代了企業家的市場偏好。

2.“出境游”特許方可經營?！堵眯猩绻芾項l例》規定，經營國際業務的旅行社必須是全民所有制，經營國內業務的旅行社至少要是集體所有制，就是說，旅行社這個行業在制度上不允許私營，“出境游”屬特許經營范疇。并實行“量入為出，入出掛鉤”政策和“以團隊方式開展出國游，暫不辦理零星散客旅游”政策。以上這些都突出體現了特許經營的色彩，為國有旅行社壟斷出境旅游市場留下了重要的法律依據，這也成為以后民營旅行社在發展中出現的問題埋下了隱患。

中國康輝旅行社副總經理郭東杰明確指出，正是政策上的一些限制，造成了目前全國組團社與社之間的魚龍混雜，有時為了擴大自己的營銷網絡，一些不具有出境游經營資格的社也會成為一些大社的社，為他們提供一些散客來賺取一些中介費或費。國家旅游局在1997年將出境游的旅行社擴大到67家時，就明確表示取消代辦點，但時至出境游社增加到528家的今日，從“廣之旅”開始，社又名正言順地出來了，而且不久前40余家具有出境游經營資格的組團社初步達成協議，允諾相互對方的旅游產品，由此形成了以國旅總社、中旅總社、中國康輝、廣東廣之旅旅行社等幾家大型組團社為主干，多家中小型組團社為支脈，輻射全國各地的分銷網絡，這似乎又開始了依靠組團與社之間的密切關系來共同壟斷國內出境游市場的局面。這無疑又一次將民營旅行社排除在出境游市場之外，后果就是難以在客觀上形成大的民營旅行社團。民營旅行社的市場仍是一種平面的，不具有深層次感。北京第二外國語學院旅游研究所王興斌教授認為，這只是市場不規范下的一個過渡的辦法，從發展過程來看，在具有出境游資格的社里選擇社來擴大營銷網絡只是暫時的，也是不需要的。最終的作法是，在《旅游法》的規范下，放開對零售社的資格限制，讓市場來調節批發社與零售社的發展規模和程度。

（二）觀念因素

產業觀決定產業發展模式。在我國旅行社行業中長期流行著一些偏見，如將小旅行社看做是搞亂市場的禍根；有背景和后臺的旅行社被視為有實力的大旅行社；而民營旅行社等同于不正規經營的代表……等等不一而足。這些偏見導致了在制定一系列旅游政策時，對小企業和民營企業采取苛刻和歧視的態度，廣大的中小旅行社和民營旅行社成為這個行業的弱勢群體和“沉默的大多數”，而國企大公司在管理層的政策扶持下（例如“放權讓利”、授予特許經營權、設置外資進入的障礙等），從市場開發、產品設計、聯合促銷到人員培訓，政府的直接操縱之手處處可見，市場的競爭壓力和自身的改革動力都不大?？梢哉f正是這些偏見和歧視延緩了旅行社行業的市場化進程。

一位體制內參與過制定政策的有識之士曾撰文論及管理層對以上這些問題的認識，“對旅行社業實施嚴格的所有制限制，作為審批的一條主要標準，延續了相當長的時期，這也是今天旅行社業保持比較單一的所有制結構形態的重要原因”。

如果從資產量、營業收入、稅收、對旅游業和旅游者的影響度等方面比較，旅行社業只有涉外飯店業的較小份額（以1999年的數據為例，兩者的營業額相差2.6倍，固定資產規模相差30倍），所以政策的出發點不在經濟層面；旅行社業的業務也不涉及到國計民生和公共安全，因此也不在政治層面。能夠支持這種政策的論點大概是：一是旅行社業是旅游業的龍頭，牽一發而動全身，為了保持對旅行社業的行政管理權，必須保持旅行社業的比較單一的國有經濟成分；二是旅行社業是創匯行業，在旅游業起步階段，創匯是重要的戰略任務，為了避免外匯流入個人手中，必須避免非國有經濟成分介入此項業務；三是顧慮非國有經濟成分經營形式過于靈活，從維持行業的秩序、保持國有經濟的利益或旅游部門管理的企業的利益的角度，對非國有經濟采取限制的政策。

另一方面，正是由于過去對國內旅游不重視，對三類社（國內旅行社）的行業管理相對松弛，才使得較早起步的一些民營旅行社有一定的發展空間。如上海春秋旅行社的創業和發展便是民營旅行社成功的范例。這也反證了政府行政干預對市場競爭機制形成的負作用。

（三）管理因素

清華大學經濟管理學院教授魏杰指出，民營企業盡管已經在體制活力等方面顯示出諸多優勢，但是世界銀行認為中國的民營企業制度還算不上是現代企業制度。原因是產權制度不夠完善，人力資本尚未得到充分的認識和尊重。二是企業文化亟待創新。三是管理制度比較陳舊。四是融資方式有待突破。民營旅行社也存在同樣的問題。一些民營旅行社盡管經商有道，但對開發旅游產品如何把握經濟規律、市場規律和生態規律卻非常陌生，開發路線的隨意性很大，產品雷同、淡而無味。中國商標專利事務所副所長梁傳運說，一些民營旅游企業的管理、服務不規范現象必須引起社會的重視，民營旅游企業尚缺乏創立品牌的意識和能力。日中友好協會全國參與系統株式會社董事長西美和彥認為，中國旅游業亟待建立新的旅游理念，他介紹說，日本的旅游形態已經進入了世界標準的“電子旅游時代”和以環境、綠色為主題的生態環境觀光時代。

四、民營旅游企業路在何方

旅游本身屬于一般性競爭領域，也正是民營經濟擅長的領域，近幾年旅游業良好的成長和高回報率吸引了大量完成原始積累的民營企業家紛紛介入。總的來講，民營旅行社還是在成長過程中，但是民營資本有強烈進入旅游領域的愿望。一旦外部環境完善，民營旅行社將成為我國旅游行業的主力軍。

（一）入世給民營旅行社面臨的機遇和挑戰

依照WTO的國民待遇原則，過去那種按照所有制制定政策、不同所有制企業享受不同待遇的做法將徹底成為過去，民營企業將在廣闊的經濟領域，同國有、外資企業站在同一平臺上，以完全平等的身份，在公平競爭的法治舞臺上進行表演。同時，長期壟斷的電信、金融、保險等行業將逐步開放，昔日困擾民營企業發展的市場準入難題將迎刃而解。WTO的透明性原則要求政府進一步轉變職能，確立服務意識；法律法規會更加透明，用“內部規定”管理經濟的現象將不復存在，民營企業會少吃“不知法”的虧。入世后國內經濟體制的進一步改革將為民營企業的兼并收購、發展壯大提供機遇，有利于推動建立符合市場經濟體制的中國民營企業制度。當然，外國旅行社業特別是跨國旅游公司進入也給民營旅行社帶來巨大的挑戰。民營企業在人力資源開發，信息獲取，技術與技術轉讓，融資，市場準入等方面客觀上存在很多困難，主觀上又對入世準備不足，外企的競爭優勢（資金、技術、信息、管理、國際供銷渠道）將使中國許多同類企業被淘汰出局。

（二）具體應對對策

完善和健全旅游政策、法規。旅行社行業的大發展必須依賴制度創新。業內人士普遍認為，原有旅游法規的不適應性，使出臺新的旅游法規顯得更加緊迫。劉德謙教授分析說，許多現有的旅游法規需要進行修改，應逐步放開對經營業務的限制，做出全面開放市場的制度安排，多讓市場來引導發展。旅行社行業對國內資本開放，也對海外資本開放；旅游產業投資和經營活動對各種經濟成分開放；逐步由許可證管理轉向行業宏觀指導，企業數量不加限制；允許生產要素在不同地域之間的自由流動，取消異地設立旅游企業分支機構的各種形式的限制，包括條文上、習慣上、程序上的障礙，實行公平、透明和競爭性的授權程序，減少排他性的特許權審批；普遍實行經營活動與管理活動的分離；取消對異地經營的限制；減少對市場活動的行政性干預，禁止各種形式的歧視、壟斷、區域割據等阻礙市場自由、完全競爭的措施。全面開放市場是一項促進和推動旅游業生產力大解放的戰略措施，也是旅行社行業走向繁榮的必由之路。

政府和旅游主管部門要從真正意義上充分發揮其引導和服務的職能。為企業提供良好的服務，創造有利于民營旅行社發展的環境。第一，對民營旅行社各項權益的保障要有更具體的政策措施；第二，對民營旅行社信貸上的支持要調整為公平的政策；第三，對民營資本進入旅行社，尤其是國際旅行社從事出境游業務，以及各種創匯業務，要予以支持；第四，提高辦事效率，在第一時間解決好企業遇到的實際困難；第五，政府應對民營旅行社的旅游產品給予推介，旅游局應多到民營旅行社了解情況并指導工作，及時發現問題，解決問題。旅游業的發展有其規律性，旅游產品有其特殊性，民營投資者在市場競爭、日常經營以及項目開發方面會存在一定的誤區。因此，政府除了要給予寬松的經營環境外，還要給予適當的和必要的引導。對有悖于旅游業發展規律的企業行為要堅決的予以制止。建議有關部門對民營旅行社實行分類指導，對具有相當規模和實力的民營旅游企業，引導組建以資本為紐帶，通過兼并、重組、聯合等形式，走“強強聯合”、“強弱聯合”、“優勢互補”之路，實施低成本、高效益擴張，打造行業“航母”，逐步培育和組建一批具有較強競爭力跨地區、跨行業、跨所有制的企業集團。推動這些企業盡快建立現代企業制度，并幫助他們進入國際旅游市場；選擇一批素質高、前景好、潛力大的民營旅行社，通過體制、技術和管理創新，扶持其上規模、上檔次、上水平、提高素質，引導和扶持優勢民營旅行社做大做強。

推動民營資本擴張，規模經營，以互助的形式開拓共贏局面。民營旅行社以中小型為主，實力弱，產品品種單一，容易受到市場風險的沖擊，要發展，必須加強一個“合”字。形成以大企業相關產業鏈連接眾多中小型企業的產業群，發展集團公司，實現優勢互補。在這種協作網絡中，大企業處于中心位置，通過自身的輻射效應，使中小企業參與分工合作，實現資源的優化配置、提高企業效率和市場適應能力。據報道，2002年6月25日煙臺市9家民營旅行社自發整合，成立了該市首家旅行社聯合體。這家名為“煙之旅”的旅行社聯合體共由9家中小規模的民營旅行社組成。聯合體章程中規定，今后在旅游景點、酒店、交通、導游等方面，進行橫向聯合、優勢互補、利益共享，聯合抵制黑社、黑店、黑司機，以集體力量提升競爭力。同時南京“原野”民營旅行社也收購了南京市一家航空服務公司和大連一家旅行社，建成了自己的“產品供應鏈”，以包機的方式迅速開辟國際旅游航線，兩年內建成全省第一個民營旅游企業集團。

民營旅游企業的飛速發展使人振奮，使人驚喜，也使人看到了我國旅游業發展新的希望和新的動力。我們希望更多的民營企業能夠關注旅游，投資旅游，也希望各級旅游管理部門給予更多的引導和支持，幫助更多的民營企業投身旅游業，發展旅游業。在這樣一個嶄新的世紀，我國的旅游業必將蓬勃發展，中國也必將成為世界旅游強國！

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