公共危機策劃的特征及機制范文

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一、公共危機決策的內涵

著名管理學家西蒙指出，管理就是決策，決策貫穿于管理的全過程。公共危機決策是指在政府主導下，政府、社會團體、公眾和新聞媒體共同參與，在有限的時間、資源、人力等約束條件下，綜合考量公共危機產生的原因、涉及的范圍、可能產生的后果，以最快的速度為解決公共危機，從多種可能的備選方案中加以選擇和決斷的非程序化過程。公共危機決策的根本目的是以最快的速度、最小的成本控制公共危機事件，阻斷危機的發生，減輕危機的危害程度，積極主動地調整、控制并促使公共危機向有利方面轉化，最大限度保護民眾的生命和財產安全，維護國家利益。

二、公共危機決策的主要特點

（一）非程序化

在危機狀態下，有關決策問題的時間、信息、備選方案、人力資源等都是極其有限的，決策者對僅有的信息和備選方案的認識也是局部理性的，這就要求決策者在不損害決策的合理性的前提下適當簡化決策程序，在一定程度上依靠自己的經驗判斷來做出決策。因此，危機決策是一種典型的非程序決策。公共危機狀態下，社會失序、心理失衡、險象環生，控制局勢、穩定人心、協調救治行動都需要有權威機構、權威人物的及時介入和權威信息的及時、權威決策的及時出臺，絕不能在請示、報告、等待甚至公文旅行中貽誤戰機。2001年9月11日，在美國遭受恐怖襲擊45分鐘后，布什總統就發表講話，明確表示美國遭受了恐怖主義打擊，這次事件是一場全國性的悲劇。布什總統的表態既為襲擊事件作了初步定性，也為后來的反恐怖戰爭定下了基調。由于情況緊急，他的這次講話事先并沒有起草底稿，甚至沒有來得及和助手交換意見，完全是憑著個人經驗和智慧作出的獨立判斷。在進行危機決策時應該盡量簡化決策步驟，抓住關鍵步驟和步驟中的關鍵環節，因勢而定，靠自己的經驗、洞察力和直覺，果斷地作出決定，在分析和處理非程序化決策時要大膽，要敢于創新。

（二）信息不對稱

公共危機決策信息不對稱是指由于公共危機事件的潛在突發特性，反映事件的信息以模糊、散亂、混沌、“霧狀”（故稱“信息霧”）存在，信息的此種狀態使決策主體所掌握的信息與真實的信息之間往往存在著質與量的嚴重“不對稱”。公共危機決策信息不對稱主要表現在三個方面：一是信息不完全。信息不完全的主要原因是，危機事件顯露出來的信息是發展變化的，很難完全掌握；人的“有限性”也決定了人不可能完全掌握危機事件顯露出來的信息。二是信息不及時。信息不及時主要指信息的采集、加工、傳遞、提取不及時，在信息運動的過程中要盡可能縮小時間滯后差。三是信息不準確。在公共危機決策的信息由輸入到輸出的過程中，要經過發現問題、確定目標、選擇評價標準、擬定方案、評估方案以及最后的方案實施等步驟。信息在傳遞和反饋的過程中可能會造成信息失真，難以保證信息的準確性和有效性。

（三）高風險性

隨著全球化進程的加快，突發事件的日益增多，當代社會正逐漸進入風險社會。相比較而言，公共危機決策所要承擔的風險比一般公共決策要大得多。要在非常有限的時間內、在缺乏相關知識經驗的條件下做出決策以防止危機進一步惡化和擴大，這種決策更多地依賴決策者的經驗，可能會導致決策的準確性較差，潛伏著很大的風險。不同的決策條件伴隨不同的決策風險，不確定性越大風險則越大，不確定性越小風險則越小。在時間和空間要求相對苛刻的條件下不確定性往往較大，而在時間和空間相對和緩的情況下不確定性往往較小。決策者在盡可能降低決策風險的同時，必須做好承擔風險的思想準備和物質準備，將各種損失減到最低限度。

（四）決策資源的有限性

公共危機決策的有限性主要是指時間資源、所需信息和人力資源的有限。一是時間資源有限。公共危機的突發性、嚴峻性和高破壞性使決策者難以有足夠的時間和條件充分征求各方面的意見，一味堅持按程序處置可能貽誤良機而導致更加嚴重甚至可能是災難性后果，如果人為拖延時間造成的危害更大。2007年12月5日，山西洪洞新窯煤礦發生瓦斯爆炸。這起事故原本發生在12月5日23時15分，但是直到第二天凌晨5時，有關部門才接到報告。期間礦方盲目組織人員搶救，延誤5小時后上報，貽誤了搶救時機，擴大了事故傷亡，最終導致105人死亡。二是信息資源限制。公共危機的產生、發展及影響都具有高度的不確定性，不確定性在很大程度上又是與人們缺乏相關的知識和經驗相對而言的。由于相關知識和經驗的不足及信息的缺乏，當危機來臨時，往往讓人感到措手不及。三是物質資源限制。在公共危機決策過程中，決策者往往在受制于時間和信息資源外，還會受人力、物力和財力資源的限制。在危機處理過程中，需要調動各方面的人力、物力和財力資源，并使它們協調一致，最大限度地發揮其作用，但在時間急促情況下調配足夠的資源來應對危機通常是一個十分艱巨復雜的過程，即使在預有準備的條件下也會出現一些意想不到的特定資源需求。2008年汶川大地震發生后，中國政府在很短的時間內調動各方面的力量抗震救災，引起了世人的廣泛贊譽，不能不說是個奇跡。

三、公共危機決策體制

公共危機決策中樞系統、信息系統、咨詢系統、制度系統相互交融，共同構成了公共危機決策體制的完整體系，其中中樞系統是核心，信息系統和咨詢系統是輔助，制度系統是保證。公共危機決策過程中的一切活動都要圍繞公共危機決策各系統的有機結合來進行，公共危機決策各系統的運作效率直接決定公共危機管理的效率。

（一）公共危機決策中樞系統

公共危機決策中樞系統是指按照一個國家或地區的有關法律，在出現危機狀態下，擁有做出最終決定的權力并承擔相應責任的決策者和決策機構，是公共危機決策系統運轉的核心部門，也是一切公共危機決策活動的中心。首先，決策者是公共危機決策系統的核心，在公共危機決策中處于決定和支配地位，一切決策活動都要圍繞決策者的思想和意圖來進行。公共危機決策者的主要任務就是針對危機的發展狀態做出判斷，確認危機的性質，找出危機發生的原因及其癥結所在，據此制定相應的對策，并不斷監測危機進程，適時調整措施或制定新政策，對整個危機治理具有全面指導和決策的作用。決策者素質的高低是公共危機決策中樞系統的關鍵，決策者的群體結構，包括群體知識能力結構、人際關系結構等也十分重要。此外，公共危機決策者應該樹立全局性的宏觀決策理念、科學決策的理念、公開透明的決策理念和效率至上的決策理念。其次，公共危機決策機構分為常設機構和非常設的臨時機構。常設機構是公共危機決策中樞所倚重的基本機構，是應對公共危機的專門機構；非常設的臨時機構，是在現行法定體制之外的臨時性機構，通常在常設機構難以有效應對即將或已經發生的重大危機時臨時設立，與常設機構相比，其規模相對較小、層次高、反應快、保密性高。公共危機決策機構是決策方案的重要組織者、參與者、擬制者和執行者。常設機構和非常設的臨時機構都是決策中樞運轉的基本機構，其主要職責是：預測危機；為決策中樞提供決策所需信息和專業咨詢；執行決策方案并在執行中向決策中樞反饋執行信息。

（二）公共危機決策信息系統

完備的信息系統對于獲取準確、及時、全面的信息起著十分關鍵的作用。公共危機決策信息系統包括信息收集與處理、信息傳播與等基本職能。首先，建立信息收集與處理機制。信息的收集是公共危機決策的第一步。公共危機決策者應當著重收集以下信息：一是反映危機事件的性質和狀況的信息；二是反映危機事件的后果和影響的信息；三是危機事件涉及到的公眾對象的相關信息。公共危機信息事關人們的生命財產甚至國家安全，因此，收集信息不僅要及時，更要真實。信息的獲得與傳遞應當嚴格遵守以下原則：“報憂不報喜”原則，“寧快勿慢”原則，“允許越級”原則，“核實”原則。在當今信息社會，缺乏的不是信息，而是信息處理能力。過量的、相互矛盾的、未經去粗取精的信息經常會起到負面作用。其次，建立有效的信息傳播機制。當危機發生時，在情況不明朗、信息不完整的情形下，極易導致人們主觀猜測與種種傳聞。及時信息可以保障公民的知情權，以免造成恐慌；其次有利于樹立權威的信源形象和設立權威的信息傳播途徑，減少流言和謠言傳播及其負面影響，避免出現不利的輿論導向。信息的組織保障一般是建立媒體中心，設立發言人。汶川特大地震發生后，四川省馬上成立了由省委宣傳部副部長任主任的四川省抗震救災應急新聞中心，按照中共四川省委領導的指示，大地震發生47分鐘后，四川地震局組織召開了第一場新聞會，向公眾公開權威準確的信息，安定社會穩定人心。

（三）公共危機決策咨詢系統

公共危機決策咨詢系統又稱智囊團、腦庫、思想庫、思想工廠或公共危機決策智囊系統，其主體是專家學者、社會組織或特設的機構。公共危機決策咨詢系統是獨立于決策中樞系統的，為決策中樞系統服務的輔助工作機構，是廣泛開發智力，集思廣益，協助決策中樞系統進行決策的組織形式，處于相對獨立的地位。作用是“謀”，為領導“斷”出謀獻策。其作用主要表現在：在公共危機發生前，通過對社會環境和自然環境進行綜合分析和研究，發揮危機預警作用；公共危機發生后，根據廣泛的調查研究和各種信息情報，經過分析研究，進行科學預測，為科學決策提供依據，使危機決策和管理建立在科學基礎之上。公共危機決策咨詢系統的成員構成既要考慮專業需要，又要打破部門界限；既要考慮德高望重的老專家，也要考慮一些作出卓越貢獻的中青年人才；還要吸收有關部門和地方的代表，以及有關各類不同意見的代表，使智囊團成員具有廣泛的代表性。

（四）公共危機決策制度系統

公共危機決策制度系統是用來保障公共危機決策機制平穩高效運行的法律、政策、原則、規定、程序等要素的總和，是公共危機決策機制運行的基本依據。缺乏公共危機決策制度系統或制度系統不完備，公共危機決策機制就會缺乏動力、活力與強制力，就會發生系統混亂和偏轉。公共危機決策制度系統主要包括：

1．公共危機決策運行制度公共危機決策運行制度是保障決策正確制定的法律法規的總稱，是公共危機決策的基礎。面對各種危機的挑戰，西方發達國家十分重視緊急狀態的立法，美國國會甚至早在1803年就通過了第一個與危機事件處理有關的法律——《火災法案》，在此后的150年里，又陸續通過了125項對相關自然災害作出緊急反應的減災法律。1976年制定的《全國緊急狀態法》對緊急狀態的頒布程序、頒布方式、終止方式及緊急狀態期間的權力做了明確規定。我國從1954年首次規定戒嚴制度以后，陸續頒布了一系列與公共危機管理有關的法律、法規，各地方也頒布了適用于本地區的地方法規，從而初步建立了一個從中央到地方的公共危機管理法律規范體系。2007年頒布實施的《中華人民共和國突發事件應對法》進一步完善了公共危機管理法律規范體系。對突發事件的決策和應對行為進行了嚴格規范，對不可克減的公民權利、在突發公共事件與緊急狀態時期政府可以享有的緊急權力和可以采取的緊急措施，做了詳細規定。

2．公共危機決策績效管理制度公共危機決策績效是指決策者和決策機構在危機決策中的業績、效果、效益及其決策工作中的效率和效能，是決策者在行使其職能，實施其意志的過程中體現出的管理能力。危機決策同樣也需要進行“成本——收益”的分析考量，在危機處理中，不僅要以經濟方面的指標來衡量其績效，更要加上一些社會指標(如公眾對危機決策的滿意度等)進行綜合評估。因此，建立科學的危機決策績效管理制度，使政府明晰權責，協調合作以做出“滿意的”危機決策，這樣才能切實落實政府“服務”的宗旨和高效的目標。另外，還必須建立適當的獎懲制度，激勵避免危機、解決危機的地方政府，懲罰引起危機、危機處理不當的部門。

3．公共危機決策監督制度任何沒有監督的決策都伴隨著危險和風險，世界各國都十分重視決策監督制度的建立和健全。對于加強行政監督，總書記在2006年慶祝建黨85周年大會上的講話中強調，“要加強對黨的領導機關和黨員領導干部的監督，把黨內監督與人大監督、政府專門機關監督、政協民主監督、派監督、司法監督、群眾監督、輿論監督等很好地結合起來，形成監督合力，提高監督效果?！睆娀参C決策的監督制度，應該以法律制度形式為公共危機決策監督掃清路障。通過制度化的監督，為決策者提供發現并解決問題的能力，從而提高政府危機決策的水平。

4．公共危機決策問責制2009年7月黨中央、國務院頒布了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，建立和完善行政問責制已成為理論界和行政管理實踐中密切關注的問題。行政問責應該貫穿于行政管理過程的始終，行政決策問責是行政問責的首要環節。行政決策問責是否完善，直接關系到政府問責的成敗，關系到廣大人民群眾的利益是否得到維護和實現。在公共危機決策中大力推行問責制有著更大的實踐意義。公共危機決策問責主要從道德責任、政治責任、法律責任三個方面追究公共危機決策者的責任。