論行政區(qū)劃調整對當地企業(yè)發(fā)展的影響范文
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摘要:我國以政府為主導進行行政區(qū)劃調整的政策效果如何，需要進行實證檢驗。而撤縣設區(qū)政策為這一問題的研究提供了很好的切入點，本文利用雙重差分方法研究了1999年～2006年撤縣設區(qū)政策對當地企業(yè)發(fā)展的影響。研究結果包括兩個方面:第一，以企業(yè)產出作為企業(yè)發(fā)展的度量，撤縣設區(qū)政策能夠長期、有效地促進當地企業(yè)發(fā)展;第二，將企業(yè)產出細分為企業(yè)平均產出和企業(yè)數量，該政策對于不同經濟發(fā)展程度的區(qū)域存在異質性影響，經濟發(fā)展程度較高的地區(qū)表現為提高企業(yè)平均產出，而經濟發(fā)展程度較低的地區(qū)表現為增加企業(yè)數量。
關鍵詞:行政區(qū)劃調整；撤縣設區(qū)；企業(yè)發(fā)展；DID;方法
一、引言
行政區(qū)劃的設置會對區(qū)域內的個人和團體產生極大的影響，因此有必要對行政區(qū)劃調整的結果進行系統(tǒng)的評估。行政區(qū)劃的設置本質上是對行政權力包括財權和事權等的具體劃分，因此行政區(qū)劃的具體設置會對區(qū)域內的經濟活動參與者所能夠獲得的資源以及相應的行為激勵產生影響，進而影響經濟活動的最終表現。我國的行政區(qū)劃調整具有由政府主導、漸進式改革的中國特色，而我國行政區(qū)劃改革的效果如何值得探究。發(fā)達國家也存在行政區(qū)劃調整的情況，但政策實施與否需要由當地民眾進行公投決定，是當地民眾和市場需求的體現;而我國行政區(qū)劃調整大體上是政府按照一定的原則制定相應行政區(qū)劃調整的規(guī)范和標準，逐步對符合標準的行政區(qū)劃進行調整。相較于我國經濟改革的雙軌漸進式改革(林毅夫，2017)，行政區(qū)劃調整也具有漸進式改革的特點。對于我國各項改革效果的評估，以下學者從不同角度給出了回答。從經濟體制層面，我國自改革開放以來不斷對農戶、企業(yè)等經濟組織放權，這一改革措施被認為是提高經濟效率的重要措施(Lin，1992;Groves等，1995;Li，1997);從行政體制層面，學者對于行政區(qū)劃調整對經濟效率的影響看法不一(Fan等，2012;Li等，2015;王賢彬、聶海峰，2010)。本文正是從撤縣設區(qū)這一具體政策的角度出發(fā)，為我國行政區(qū)劃調整的效果提供了實證檢驗。我國行政區(qū)劃調整主要包括撤地設市、撤縣設市、撤縣設區(qū)、省直管縣。相比于其他行政區(qū)劃調整政策而言，我國撤縣設區(qū)政策為研究上述問題提供了一個很好的切入點，并且撤縣設區(qū)政策對于經濟效率的影響還缺乏較為系統(tǒng)的評估。與撤地設市政策相比，撤地設市政策是對新中國成立初期虛設的地區(qū)一級行政單位的改革，已經基本完成;而撤縣設區(qū)政策自1993年開始實施，仍然處于實施過程中。與撤縣設市政策相比，通過撤縣設市，各地區(qū)從1978年到1997年對350個縣進行了改革，然而這一政策并未達到促進工業(yè)化和城市化的預期(Fan等，2012)，改革過程中也存在著一些盲目跟風的現象，該政策在1997年被中止。撤縣設區(qū)政策從1993年陸續(xù)開展，并延續(xù)至今。
與省直管縣政策相比，撤縣設區(qū)政策和省直管縣政策對于縣域經濟的改變方式存在差異，省直管縣是省跨過地級市直接管理縣，實際上是減少行政層級使得行政體制扁平化的改革，而撤縣設區(qū)是將原本行政權力較為獨立的縣統(tǒng)一劃歸所屬地級市管理，使得大型城市周邊的縣更好地享受到城市的輻射、帶動作用。省直管縣對于經濟效率的影響已經有學者進行了研究(Li等，2016;才國偉，等，2011;鄭新業(yè)，等，2011)，而目前的文獻對于撤縣設區(qū)對經濟效率的影響還未進行系統(tǒng)的實證研究。所以，聚焦于撤縣設區(qū)政策既是對我國過去已經開展的行政區(qū)劃調整政策效果的評估，也為未來進一步實施的行政區(qū)劃調整提供了實證方面的依據。本文聚焦到撤縣設區(qū)政策對于當地企業(yè)發(fā)展的影響，證實了撤縣設區(qū)政策總體上提高了企業(yè)產出，并在時間跨度上具有持續(xù)的正向效果，但這一影響對于經濟發(fā)展程度不同地區(qū)的影響存在異質性。本文利用2000～2006年發(fā)生的撤縣設區(qū)的政策實驗，采用雙重差分(Difference－In－Difference)的實驗設計方法，研究政策實施前后當地企業(yè)發(fā)展的影響，得出兩個方面的結論:第一個方面是對政策總體的評估，使用該縣規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總產值作為當地企業(yè)發(fā)展的變量，撤縣設區(qū)政策對于當地企業(yè)發(fā)展具有正向促進作用，并且進一步對政策調整產生的效應在時間跨度上進行分解，得出該政策對于促進企業(yè)發(fā)展具有長期持續(xù)的影響。第二個方面是對撤縣設區(qū)政策為什么會對企業(yè)發(fā)展產生影響進行探討。設想經濟發(fā)展程度較高的地區(qū)市場發(fā)展更完善，撤縣設區(qū)政策對于企業(yè)發(fā)展的影響更有可能是使得大型城市周邊的區(qū)縣更好地享受到城市的輻射、帶動作用，企業(yè)面對的市場規(guī)模增大，單位企業(yè)的產出水平上升，屬于集約型發(fā)展;而經濟發(fā)展程度較低的地區(qū)，市場發(fā)展程度較低，對于企業(yè)發(fā)展的影響更有可能是由于政策優(yōu)惠，吸引更多投資的粗放型發(fā)展。我們進一步將企業(yè)發(fā)展細分為企業(yè)效率和企業(yè)數量兩個維度，分別使用每個企業(yè)的平均產出和企業(yè)數量作為變量，分別針對東部沿海省份和非東部沿海省份的子樣本進行回歸，實證結果證實了這一設想。
二、制度背景
改革開放以來，我國行政區(qū)劃處在不斷調整和改革的過程中。從1983年開始，我國陸續(xù)開展了主要包括撤地設市、撤縣設市、撤縣設區(qū)和省直管縣在內的行政區(qū)劃調整，從新中國成立初期的中央－?。貐^(qū)－市－縣－區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))逐步過渡到了中央－省－地級市－縣－鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理體制。撤地設市政策是撤銷省、自治區(qū)人民政府的派出機構的地區(qū)行署而設立因其行政建制為地區(qū)級別的市。地區(qū)這一行政單位具有歷史特殊性，這一行政單位沒有地方實際的行政機構設置，是新中國成立初期保留的介于省和縣之間的準行政區(qū)。1983年開始進行改革，目前已經基本完成。撤縣設市政策是將原來的行政單位縣改名行政單位市，但縣級市仍然屬于地級行政區(qū)或省級行政區(qū)管轄。1986年到1997年我國總共對350個縣進行了撤縣設市改革。這一改革旨在促進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，相比于改革初期的良好效果，伴隨著改革的深入顯現出了盲目跟風等問題，因此，1997年國務院叫停了這一改革。省直管縣是指原來由地級政府領導或代管的縣級行政單位，改由省直接管理其大部分事務。自2002年起，浙江、廣東、河南、遼寧、湖北等省已經出現了在財政上省直管縣的試點，這一改革下放權力到縣級政府，擴大縣域經濟的自主權。各省(區(qū))根據自身發(fā)展的實際情況開展了包括財政省直管縣、擴權強縣、省全面直管等多種形式的改革。目前絕大多數省份進行了這一改革，其中涉及的縣(市)超過1000個(李猛，2012)。撤縣設區(qū)是指將地級市所管轄的縣或者縣級市調整為地級市轄區(qū)。從1993年開始，我國陸續(xù)開展撤縣設區(qū)的政策改革，并出現了兩次高峰，第一次高峰是在1997年撤縣設市被叫停后，在2000年到2004年期間撤縣設區(qū)的數量出現大量上升;第二次高峰是2011年至今，撤縣設區(qū)數量大量上升。從城市的角度來講，撤縣設區(qū)有利于擴大中心城市的發(fā)展空間和規(guī)模，增強城市競爭力;從區(qū)縣的角度來講，一方面基礎設施、市政公用設施統(tǒng)一建設、共享共用，能夠實現資源的優(yōu)化配置;另一方面區(qū)縣融入市區(qū)后，受到城市名聲、品牌效應的影響，可以吸引到更多的投資者。
三、數據描述與實證模型
為了考察撤縣設區(qū)政策對于當地經濟效率的改善，本文既需要撤縣設區(qū)政策發(fā)生的區(qū)縣以及進行區(qū)劃調整的時間，也需要各個區(qū)縣經濟效率的衡量指標。我們整合了來自中華人民共和國民政部網站提供的撤縣設區(qū)政策實施數據與中國縣(市)社會經濟統(tǒng)計年鑒，最終獲得1999～2006年2748個區(qū)縣的數據，共17099個觀測值。
(一)數據描述撤縣設區(qū)的數據來源于中華人民共和國民政局網站，該網站詳細記錄了1999年至今縣級以上行政區(qū)劃變更情況。區(qū)縣數據來自于中國縣(市)社會經濟統(tǒng)計年鑒，包括規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數、規(guī)模以上工業(yè)總產值(現價)、財政支出等變量的年度數據，數據跨度為1999年至2006年?；谥袊h(市)社會經濟統(tǒng)計年鑒，我們構造了如下變量，如表1所示。其中企業(yè)產出(eproduce)、企業(yè)數目(nproducer)以及平均每個企業(yè)產出數量(aneproduce)為主要被解釋變量，我們將企業(yè)產出作為當地企業(yè)發(fā)展的變量，而企業(yè)發(fā)展可以細分為企業(yè)效率和企業(yè)數量兩個維度，分別用平均每個企業(yè)產出數量和企業(yè)數目作為變量;城鎮(zhèn)化程度(urban)、人均第一產業(yè)和第二產業(yè)增加值(output)以及人均財政支出水平(expence)為主要控制變量。
(二)實證模型本文選用雙重差分的方法研究撤縣設區(qū)政策對于當地企業(yè)發(fā)展的影響。首先，對于當地企業(yè)發(fā)展，采用的變量為企業(yè)產出。其次，考察撤縣設區(qū)政策對于當地企業(yè)發(fā)展的影響實際上是要得到政策對當地企業(yè)影響的凈效果，而對于發(fā)生撤縣設區(qū)后對于當地企業(yè)發(fā)展的其他影響因素很有可能也發(fā)生了改變。自然的想法是，如果這些影響因素同時對其他未發(fā)生撤縣設區(qū)的區(qū)縣造成同樣的影響，那么我們可以通過雙重差分的方法對政策產生的效果進行有效的評估。本文需要在基本雙重差分方法的基礎上進行一定的擴展?；镜碾p重差分方法中，實驗組在同一時間進行實驗，而不同區(qū)縣發(fā)生撤縣設區(qū)的時間不盡相同，因此，參考Fan等(2009)的方法，本文在基本雙重差分的基礎上加入年份的虛擬變量，得到基準回歸方程(1)式。其中i代表區(qū)縣，t代表時間，Yit是i區(qū)縣在t年的解釋變量，α0是常數項，其他α為參數項，turni為實驗組虛擬變量，該變量等于1表示在樣本時間跨度內發(fā)生了撤縣設區(qū)政策，yearj為年份虛擬變量，turn×postit等于1表示i區(qū)縣屬于實驗組且在t年已經發(fā)生了撤縣設區(qū)政策，εit為殘差項。在基準回歸的基礎上，本文考慮加入其他的控制變量。首先，由于城鎮(zhèn)化程度、人均第一產業(yè)增加值和第二產業(yè)增加值以及人均財政支出水平均有可能對回歸結果產生影響，因此在(1)式中進一步加入控制變量;由于不同省份之間可能存在差異，因此需要進一步加入省份固定效應，得到回歸方程(2)式:其中xit是控制變量，ηi為i所屬省份的虛擬變量。在回歸方程(2)的基礎上，本文進一步細化turn×postit變量，以對政策調整產生的效應進行分解，得到回歸方程(3)式:其中turn×post0it等于1當且僅當i區(qū)縣在t年發(fā)生政策調整，turn×post1it等于1當且僅當i區(qū)縣在t－1期發(fā)生政策調整，即t期為i區(qū)縣發(fā)生政策調整后的一年，turn×postkit依此類推。
四、實證結果
表2是回歸方程式(1)和(2)回歸的實證結果，被解釋變量為企業(yè)產出?；貧w(一)對應回歸方程(1)，其中turn×post前的系數衡量了撤縣設區(qū)政策對于區(qū)縣內企業(yè)產出的影響，其數值為1.511，且在1%顯著性水平上顯著，表明沒有任何控制變量的情況下，撤縣設區(qū)政策對于企業(yè)產出具有顯著的正向影響，且平均影響為151.1億元，促進效果十分明顯。回歸(二)(三)(四)對應回歸方程(2)，我們在(二)(三)(四)中逐步控制住城鎮(zhèn)化程度、人均第一產業(yè)增加值和第二產業(yè)增加值以及人均財政支出水平后，撤縣設區(qū)政策對于區(qū)縣內企業(yè)產出的影響雖然有所下降，但仍有顯著的正向影響存在，其中回歸(四)的結果表明，撤縣設區(qū)政策對于區(qū)縣內企業(yè)產出的影響使得企業(yè)產出增加108.8億元，促進效果仍然十分明顯。在上述回歸的基礎上，進一步對政策調整產生的效應在時間跨度上進行分解，回歸結果顯示，撤縣設區(qū)政策對于企業(yè)產出具有長期持續(xù)的顯著影響，其中，政策實施當年企業(yè)產出增加29.1億元;第四年時政策實施效果達到最大值，企業(yè)產出增加達到319.2億元。從上述分析中可以得出這樣的結論，撤縣設區(qū)政策對于當地企業(yè)產出具有顯著的促進作用，并且具有持續(xù)的政策效果，那么進一步的問題是，為什么撤縣設區(qū)政策會對企業(yè)產出產生影響呢?我們考慮有兩個方面的原因可能會造成企業(yè)產出上升，其一是區(qū)縣并入城市后，使得大型城市周邊的區(qū)縣更好地享受到城市的輻射、帶動作用，企業(yè)面對的市場規(guī)模增大，單位企業(yè)的產出水平上升;其二是區(qū)縣并入城市后，區(qū)縣接受城市的補貼，政策優(yōu)惠吸引更多投資，使得企業(yè)數量上升。這兩個方面的作用都會使企業(yè)總產出上升，但是前者是使每個企業(yè)的效率上升，屬于集約型發(fā)展;而后者是更大的政策優(yōu)惠吸引了更多的投資，屬于粗放型。東部沿海省份相比非東部沿海省份而言，經濟發(fā)展水平更高，市場發(fā)展程度更完善，因此在撤縣設區(qū)后，更有可能發(fā)生的情況是，企業(yè)面對的市場規(guī)模擴大，單位企業(yè)的產出水平上升;而非東部沿海省份市場發(fā)展程度較差，更傾向于政策優(yōu)惠，吸引更多投資的粗放型發(fā)展。所以，設想撤縣設區(qū)政策促進東部沿海省份每個企業(yè)的產出水平，而在非東部沿海省份表現為促進企業(yè)數量的增加。為驗證設想，分別對東部沿海省份樣本以及非東部沿海省份樣本分別進行回歸，其結果印證了我們的想法。對于東部沿海省份的樣本而言，撤縣設區(qū)政策使得企業(yè)產出顯著上升，該政策對企業(yè)產出有81.6億元的顯著正向影響;企業(yè)數量并沒有顯著增加。對于非東部沿海省份的樣本而言，撤縣設區(qū)政策對于企業(yè)發(fā)展水平沒有顯著影響;該政策使得企業(yè)數量有所增加，但效果并不顯著;該政策對于平均每個企業(yè)的產出數量影響為負。
五、結論
行政區(qū)劃的設置本質上是對行政權力的劃分，而行政權力的劃分會極大影響經濟活動參與者的行為激勵。我國行政區(qū)劃調整主要由政府主導，一方面政府行為是否存在對經濟效率的改善值得探討，另一方面我國行政區(qū)劃改革的實例也為研究行政區(qū)劃對于經濟效率的影響提供了很好的素材。本文正是基于這樣的想法，以我國行政區(qū)劃調整中撤縣設區(qū)政策為例，探討了行政區(qū)劃的改變對于當地企業(yè)發(fā)展的影響，既可以對我國撤縣設區(qū)政策實施效果的評估提供依據，也可以為今后類似政策的實施提供參考。本文著重探討了1999年～2006年間撤縣設區(qū)政策對于當地企業(yè)發(fā)展的影響。具體而言，本文使用雙重差分的辦法分析了撤縣設區(qū)改革對于當地規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)產出的影響。實證結果表明，在全國范圍內，該政策對企業(yè)產出具有顯著的正向促進作用，并且這一作用在時間上具有持續(xù)性。造成這一影響的原因既有可能是源于市場規(guī)模擴大造成企業(yè)效率提升，也有可能是由于區(qū)縣并入城市后享受更好的招商引資政策吸引更多投資。因此，本文進一步研究了撤縣設區(qū)對于經濟發(fā)展程度不同的省份的異質性影響，研究證實了上述想法，即:在經濟發(fā)展程度較高的東部沿海省份撤縣設區(qū)政策能夠有效促進企業(yè)單位產出，而在其他省份該政策雖不能提高企業(yè)單位產出，但是對于企業(yè)數量的提高有正向影響。
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作者：張陳 陳康 單位：北京大學國家發(fā)展研究院