GEF海河項目可行性評估范文
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邏輯框架法(logicalframeworkapproach,以下簡稱LFA)是由美國國際開發署(USAID)1970年開發并使用的一種設計、計劃和評價工具。目前有三分之二的國際組織把LFA作為援助項目的計劃、管理和評價方法[1-8]。LFA不是一種機械的方法程序,而是一種綜合和系統地研究和分析問題的思維框架。
1邏輯框架法
1•1邏輯框架法的概念LFA是一種概念化論述項目的方法,即用一張簡單的框圖來清晰地分析一個復雜項目的內涵和關系,使之更易理解。LFA為項目計劃者和評價者提供一種分析框架,通過對項目目標和達到目標所需手段間邏輯關系的分析,用以確定工作的范圍和任務。LFA核心概念是事物層次間的因果邏輯關系,即“如果”提供了某種條件,“那么”就會產生某種結果;這些條件包括事物內在的因素和事物所需要的外部條件。LFA的基本結構是一個4×4的矩陣(見表1),它表明了LFA的結構模式,其垂直方向各橫行代表項目目標層次,它按照因果關系,自下而上地列出項目的投入、產出、目的和目標等4個層次,包括達到這些目標所需要的驗證方法與指標,說明目標層次之間的因果關系和重要的假定條件與前提;水平方向的各豎行代表如何驗證這些不同層次的目標是否達到,從左到右列出各目標層次的預期指標和實際達到的考核驗證指標、信息資料和驗證方法以及相關的重要外部假定條件。
1•2邏輯框架法的目標層次及邏輯關系
1•2•1LFA的層次如表1所示,LFA把目標及因果關系劃分為4個層次:a.目標層次。通常是指高層次的目標,即宏觀計劃、規劃、政策和方針等,該目標可由幾個方面的因素來實現。宏觀目標一般超越了項目的范疇,是指國家、地區、部門或投資機構的整體目標以及項目對其可能產生的影響。這個層次目標的確定和指標的選擇一般由國家或行業主管部門選定,一般要與國家發展目標相聯系,并符合國家產業政策、行業規劃的要求。b.目的層次。目的是指“為什么”要實施這個項目,即項目的直接效果、效益和作用,是項目立項的重要依據,一般應考慮項目為受益目標群體帶什么,主要是社會和經濟方面的成果和作用。這個層次的目標由項目實施機構和獨立的評價機構來確定,指標由項目本身的因素來確定。c.投入層次。該層次是指項目的實施過程及內容,主要包括資源的投入量和時間等。d.產出層次。這里的“產出”是指項目“干了些什么”,即項目的建設內容或投入的產出物。一般要提供項目可計量的直接結果。
1•2•2邏輯關系a.垂直邏輯關系。以上4個層次由下而上形成了3個邏輯關系。第一級是如果保證一定的資源投入,并加以很好地管理,預計有怎樣的產出;第二級是項目的產出與社會或經濟之間的關系;第三級是項目的目的對整個地區乃至整個國家更高層次目標的貢獻關聯性。這些邏輯關系在LFA中稱為“垂直邏輯”,可用來闡述各層次的目標內容及其上下層次間的因果關系。如上所述,在LFA中“垂直邏輯”可用來闡述各層次的目標內容及上下間的因果關系(圖1)。圖1垂直邏輯中的因果關系b.重要的假定條件。在邏輯框架的4個目標層次之間有一些重要的限制條件,稱為假定條件,即必要的外部條件或風險。重要的假定條件主要是指可能對項目的進展或成果產生的影響,而項目管理者又無法控制的外部條件,即風險或制約條件。c.水平邏輯關系。LFA的垂直邏輯分清了評價項目的層次關系,但尚不能滿足其對項目實施分析和評價的要求。水平邏輯分析的目的是通過主要驗證指標和驗證方法來衡量一個項目的資源和成果之間的效率。對應垂直邏輯的每個層次目標,水平邏輯對4個層次的結果加以具體說明,由驗證指標、驗證方法和重要的假定條件所構成,形成了LFA的4×4邏輯框架[9-10]。
全球環境基金(GlobalEnvironmentFacility,以下簡稱GEF)作為一個國際資金機制,主要為受援國提供4個領域及與之相關的土地退化方面項目的資金支持,這4個領域包括氣候變化、生物多樣性、國際水域、臭氧層損耗。提供資金的目的是取得全球環境效益,促進受援國有益于環境的可持續發展。海河是流入渤海的重要流域之一。由于流域內的城市、工業、農業、畜牧業等陸地污染源給渤海造成了嚴重污染,削弱了渤海的生態系統功能。GEF海河流域水資源與水環境綜合管理項目(以下簡稱GEF海河項目)是通過世界銀行申請全球環境基金的贈款項目。該項目計劃總投資3332萬美元,其中申請全球環境基金贈款1700萬美元,國內配套資金1632萬美元。項目實施期為2004~2010年。項目的實施涉及水利部、國家環保總局、海河水利委員會、漳衛南運河子流域、天津市、北京市、河北省及16個重點項目市、縣(區)等眾多部門和單位。項目內容包括水資源與水環境綜合管理、知識管理開發、天津濱海污水管理、項目管理、監測評價和培訓等4個主要組成部分(圖2)。該項目旨在提高流域水資源與水環境綜合管理水平,減輕流域水污染狀況,從而改善渤海水環境狀況。
3GEF海河項目評估
項目評估是站在投資人的角度,對項目的合理性、效率、效果、影響和可持續性進行評價。雖然編制邏輯框架是一件比較困難和費時的工作,但是對于項目決策者、管理者和評價者來講,可以事先明確項目應該達到的目的和實現的目標,這是十分有意義的,國際上已普遍將LFA應用到項目評估中。
3•1GEF海河項目問題分析
對GEF海河項目的問題采用“問題樹”的方式進行分析。海河流域在水資源和水環境方面的核心問題:①平原區地下水嚴重超采(多年年平均36•7億m3,其中淺層18•7億m3,深層18億m3),水位連年下降,年均1~3m;地下水水位降落漏斗不斷擴大,地面沉降;②地表水資源過度開發,利用不合理,并存在浪費;③水污染十分嚴重,咸水區分布面積增加。問題的原因:①海河流域的水資源極為短缺,人均占有不足全國平均的1/6,以僅占全國1•5%的有限水資源承擔著全國10%的人口、8•5%的耕地和10%的糧食生產以及京、津等幾十個城市的供水任務;②氣候連年干旱,影響地表水和淺層地下水補給;③涉及生產和技術、工程、管理和政策、體制等諸多因素,地表水和地下水的不同資源利用,山區和平原不同區域及其相互之間的關系。造成的后果:①嚴重影響其流入的渤海水體環境;②制約海河流域的社會經濟可持續發展;③影響當地人民的生計與健康,使農民、特別是貧困農戶農業收入降低或有限,增收或脫貧困難;④在水資源和水環境的保護和利用上可能會在社會群體中產生矛盾,特別是弱勢群體的利益難以保障。
3•2GEF海河項目邏輯框架分析
3•2•1GEF海河項目的層次
3•2•1•1目標層次a.實現黃海生態大系統(包括渤海)及其水域的可持續管理和利用。b.實現水資源及其他自然資源的可持續開發和管理。
3•2•1•2目的層次在海河流域水量和水質方面,提高水資源和水環境綜合管理水平,減少陸地污染源對渤海沿岸和海洋環境的污染。
3•2•1•3產出層次項目的產出即水資源與水環境綜合管理(I-WEM)、知識管理(KM)開發、天津濱海污水管理、項目管理、監測評價和培訓等4大組成部分(圖2)。
3•2•1•4投入層次a.水資源和水環境綜合管理(IWEM)。①支持制訂市、縣(區)級水資源和水環境綜合管理規劃;②支持編寫預投資研究報告并開展部分計劃內行動;③支持建立水資源與水環境綜合管理(IWEM)的機構協調機制;④支持制定漳衛南運河子流域戰略行動計劃(SAP);⑤支持制定天津市水資源與水環境綜合管理規劃(IWEMP);⑥支持制定海河流域戰略行動計劃(SAP),總預算1470萬美元。b.知識管理(KM)開發。通過改善數據采集、地理信息系統(GIS)、河流數據編碼系統、流域模型、遙感監測蒸騰蒸發(ET)管理和其他知識管理應用,支持流域級的戰略規劃和技術調查;②通過改善數據采集、地理信息系統(GIS)、河流編碼數據系統、流域模型、遙感監測蒸騰蒸發(ET)管理和其他知識管理應用,支持制訂縣(市、區)級水資源與水環境綜合管理(IWEM)計劃,總預算585萬美元。c.天津濱海污水管理。①支持建立水資源與水環境綜合管理(IWEM)機構協調機制(市建委、環保局和水利局);②支持制訂市水資源與水環境綜合管理(IWEM)計劃;③支持編制預投資研究報告并開展部分計劃內行動;④支持大沽排污河整治恢復;支持小城鎮廢污水處理與管理,總預算413萬美元和9825萬美元(通過天津環境發展二期項目(TUDEP2)進行融資)。d.項目管理、監測評價和培訓。①支持發展有助于水資源與水環境綜合管理(IWEM)的政策、法律、行政管理機制和工具;②支持項目管理、監測評價;③提供國內外培訓,總預算864萬美元。
3•2•2項目考核指標
3•2•2•1目標指標a.將試點縣區排入渤海的污染負荷量降低10%(基線:COD16•4萬t/a;NH3-N1•9萬t/a)。b.以環境上安全的方式處理大沽排污河中220萬m3污染沉降物。c.在天津市每年至少有一個小城鎮排入渤海的COD和NH3-N分別降低1萬t和500t。d.在海河流域和中國其他流域普及應用降低渤海污染物排放的有效方法。
3•2•2•2目的指標a.建立縣級機構間合作委員會。其結果是改善了水資源統一管理和合作,在上級部門(省、直轄市、海河流域、漳衛南運河子流域、水利部和國家環?？偩?的支持下,污染防治工作得到了加強。b.在上級部門支持下(省、直轄市、海河流域、漳衛南運河子流域、水利部和國家環?？偩?水資源與水環境綜合管理規劃(IWEMP)項目實施單位已采用了水資源管理和水污染防治改進方法(包括遙感監測蒸騰蒸發(ET)和知識管理,水權和取水許可管理和排污控制)。c.天津沿海縣(區)已實施了小城鎮廢污水管理,包括污水收集、工業預處理、廢污水處理和廢污水回用。d.在試點市、縣(區)和沿?？h(區)減少廢污水排放,每年將減少10%(基準:COD16•4萬t/a;NH3-N1•9萬t/a)。e.試點市、縣(區)每年將減少10%的用于灌溉目的的地下水超采量(基準:4•2億m3/a)。f.減少入渤海的排污量,在天津市至少有一個小城鎮每年減少1萬t的和500t的NH3-N污染。g.處理大沽排污河220萬m3污染沉降物,實現一次性減少1萬t油、2000t鋅和5000t總氮。
3•2•2•3產出物定量指標產出物定量指標:①準備水資源與水環境綜合管理規劃(IWEMP),并于2007年3月31日開始啟動實施;②建立水資源與水環境綜合管理(IWEM)機構協調機制,并于2004年12月31日運行;③準備戰略研究,于2006年12月31日前,將研究成果納入水資源與水環境綜合管理規劃(IWEMP)中;④準備漳衛南運河子流域戰略行動計劃(SAP),并于2006年12月31日前開始初步實施;于2008年12月31日前準備海河流域戰略行動計劃(SAP);⑤準備示范項目,并于2006年12月31日前開始實施,成果納入水資源與水環境綜合管理規劃(IWEMP)中;⑥明確并實施政策、機制和工具;⑦水資源-水質綜合信息管理系統創建、檢測、實施,并于2006年12月31日前正常運行;⑧應用系統開發、建立,并于2007年12月31日前正常運行;⑨遙感監測蒸騰蒸發(ET)管理系統建立、檢測,并于2006年12月31日前正常運行;⑩2008年12月31日前知識管理(KM)和遙感監測蒸騰蒸發(ET)管理機制建立、檢測和正常運行;○112008年12月31日前,大沽河整治改造第一期大沽河至巨各莊泵站間的排污渠改造成功;○12于2006年12月31日,完成大沽河沿岸工業污染控制研究,行動計劃正在實施,初始研究結果納入天津市水資源與水環境綜合管理規劃(IWEMP)中;○132005年12月31日前,完成兩個小城鎮的綜合廢污水管理研究,準備并開始建議的實施;○142007年12月31日前,完成至少一個小城鎮的財政激勵機制試驗并正常運行;○152004年9月30日,專家組包括國際專家組發揮作用;○16開展培訓、研討班和考察(包括在年度培訓計劃中),并根據這些計劃實施;○172004年12月31日前,項目范圍的監測評價系統建立并運行;○182004年9月30日,管理信息系統(MIS)投入運行。
3•2•3項目驗證方法年度監測評價報告、中期和最終審查報告、項目進度和資金使用半年度報告、世界銀行GEF檢查監督團報告。
3•2•4假定外部條件
3•2•4•1從目的到目標的主要條件a.政府對地區規劃的持續承諾。b.政府機構的支持。c.廣泛利益方的參與。d.水資源與水環境規劃及管理的改進將實現水資源的可持續管理。
3•2•4•2從產出到目的的主要條件a.流域水資源和水環境綜合管理借鑒市、縣(區)和子流域級“自下而上”的水資源管理模式。b.中央政策環境的改善有利于水資源與水環境綜合管理規劃(IWEMP)及其規劃的改進。c.知識管理(KM)和遙感監測蒸騰蒸發(ET)管理水平的改進有助于改善水資源與水環境綜合管理規劃(IWEMP)。d.污水處理廠按計劃運行。e.項目管理可以指導水資源和水環境綜合規劃及流域管理。
3•2•4•3從投入到產出的主要條件a.配套資金充足并及時到位。b.市、縣(區)政府強烈支持水資源與水環境綜合管理規劃(IWEMP)及其實施。c.海河水利委員會主持知識管理(KM)系統的設計和改進,并對其他工作內容提供必要的支持。d.從政治角度支持廢水綜合管理規劃。e.各級項目管理充分,部門間良好合作。
3•3項目評估根據上述問題及項目邏輯框架分析,并對照GEF海河項目有關文件,可以發現:①項目的目標是針對海河流域水資源與水環境保護和利用的核心問題及其環境、經濟、社會等負面影響的解決,因此其表述是合適的;②項目的4大組成比較全面地涵蓋了海河流域水資源與水環境保護和利用方面的所有主要問題,都是十分必要和可行的措施;③在原來的項目設計中還缺少明確的社會發展方面的目標與成果和相應的社會發展戰略與措施。
4結語
LFA應用于投資項目的評估,可以明確項目應達到的目標層次及相關聯的考核指標、驗證方法和假設條件之間的因果關系,使人們在總體上明確把握投資項目的輪廓概念,有利于投資決策,改進項目設計以及加強項目的實施和監督管理。