國防工業管理比對及啟示范文

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采辦引導體制和行業管理體制是各國國防工業的兩種主要管理模式。比較它們形成的基礎和原因，揭示它們的特點和規律，從而為我國國防科技工業管理體制的改革、完善和創新提供借鑒，有利于我國國防科技工業又好又快的發展。

一國防工業采辦引導體制，指的是軍方采辦部門通過購買活動來引導國防工業發展的組織方式。美國是這種模式的代表。美國除了由能源部對核軍民產品、國家航空航天局對民用和部分軍用航空航天項目的研制和生產實行行業管理外，沒有設立專門的國防工業部，（見圖1）也沒有制訂專門的國防工業產業政策。美國通過國防部和三軍采辦部門與國防工業發生關系，通過武器裝備發展的規劃和計劃引導國防工業發展，通過分階段向承包商支付采辦費的方式來實現對國防工業的投入。這種模式形成的基礎和特點主要有:

第一，美國國防工業以私有私營企業為主。美國國防工業中的國有國營企業主要是軍內科研實驗單位和修理廠，國有私營企業主要是核武器研制生產綜合體以及彈藥廠，像波音、洛克希德•馬丁、諾斯羅普•格魯曼、通用動力和雷神這樣多業經營的軍工巨頭均為私有私營企業。而要引導私有私營軍工企業調整能力、結構和布局，自然不能采取由政府部門進行資產劃撥和關停并轉的方式。在國防工業同樣以私有私營企業為主、國有國營單位只限于軍隊研究所、試驗中心和海軍修理廠的德國，實行的也是采辦引導體制，政府只設立國家航天局對民用航天項目進行行業管理。

第二，美國國力雄厚，國防工業強大，可以不通過產業政策來推動國防工業的發展，因此產業政策的實施者——政府行業管理部門就成為多余。產業經濟學認為，產業政策是一國產業落后于或者可能落后于其他國家時，該國政府采取的振興措施的總和。受到二戰嚴重破壞、急于東山再起的日本，就是通過制定產業政策的方式來重振重化工業、實現經濟起飛的。日本經濟產業省作為重化工業產業政策的主要實施者，雖然幾經變化，但權利越來越大。它的制造產業局下設飛機、武器和宇宙產業處，負責國防工業的行業管理。同時，日本受戰敗國地位限制沒有獨立的國有國營軍工企業，80%的裝備科研項目和幾乎百分之百的裝備制造項目由私有私營企業承擔，因此日本防衛省的采辦活動對國防工業的發展也發揮了重要的引導作用。二戰后日趨衰落的英國為了維護聯合國安理會常任理事國的地位，需要使英軍的裝備和保障保持世界級水平，也需要發揮國防工業在英國經濟中提供高價值的就業機會、技術創新和出口的重要作用，因此也先后制定了多個國防工業產業政策。這就使奉行自由主義市場經濟體制、私有私營軍工企業比重很大的英國，仍然由貿工部對國防工業實行行業管理。

第三，美國市場監管的特點是對外資壁壘高筑，對內資則幾乎沒有門檻，從而使通過行業管理來審批國防工業市場準入成為多余。美國私有私營企業和國有私營企業承擔絕大部分的國防研制項目，又形成了三級承包商架構，軍方采辦機構只要通過招標方式就可以把不合格者排斥于市場之外。而對外資進入美國國防工業市場的審批，則有外國投資委員會承擔。它的辦公機構設在美國財政部，由財政部、國務院、國防部、商務部、貿易談判代表處、司法部、國土安全部以及總統國家安全事務助理、總統經濟政策助理、經濟顧問委員會主席、科學技術辦公室主任、管理及預算辦公室主任等13個部門組成，是美國對外資實行保護主義的巨獸，其重點設防領域包括國防工業以及港口、電訊、石油等基礎設施和基礎產業，歧視對象主要是競爭對手的國有國營企業和國有民營企業（即所謂的外國政府控制或有外國政府背景的外國公司）。1990年中國航空技術進出口公司購買美國西雅圖飛機零部件制造商MAMCO公司時，即被該委員會立案并交美國總統親自否決。本世紀初中海油公司并購美國優尼科石油公司時，雖然通過了美國的反壟斷審查，但在美國外國投資委員會實施國家安全審查的威脅下，中海油公司不得不撤回了收購要約。美國已經有如此森嚴的外國投資壁壘，使它沒有必要再設立管理國防工業市場準入的行業機構。

二國防工業行業管理體制，是國家通過制定和實施產業政策、建立經濟主管部門、進行投資活動來發展國防工業的組織方式。這一模式的形成原因和特點主要有：

第一，實行這種體制的國家經濟發展起點比較低，國防工業比較弱小，需要通過制定和實施產業政策來加快發展，而實行行業管理有利于國防工業產業政策的制定和落實。與此相比，實行采辦管理體制的美國，碰到要為國防工業產業政策時，軍方往往無能為力。例如冷戰結束后，美國軍費急劇縮減，為了維持國防工業的能力，軍方只能在采辦領域制訂諸如只研制樣機、低速生產、限量采購這樣的政策。美國為了推動國防工業的軍轉民，還得請國會出面立法，了《1992年國防技術轉軌、再投資和過渡法》。

第二，實行這種體制的國家軍工企業比較弱小，“看不見的手”遠水難救近火，需要通過政府投資設立國有國營企業的方式來加以改變。這就要有行業管理機構組織編制發展規劃和計劃，安排相關投資項目并予以落實。國有國營企業運轉后，要有行業管理機構對它們的績效進行綜合評價和監督，以保證國家投資發揮作用。國防工業發展起來后，還需要行業管理機構引導軍工企業進行結構、布局和能力調整，進行體制機制改革，從而實現可持續發展。

第三，實行這種體制的國家一般都有比重較大的國有國營軍工企業。例如原蘇聯解體后，俄羅斯成為了資本主義國家，但由于國有國營軍工企業仍然占很大的比重，（見表1）因此一直對國防工業實行行業管理體制。1991年俄羅斯把9個國防工業部并入工業部，1992年和1996年先后獨立成為國防工業委員會和國防工業部。1997年它把國防工業部并入經濟與貿易部，由經濟與貿易部承擔國防工業行業管理職能。2000年再把國防工業行業管理職能交由工業與科技部，經濟與貿易部只保留軍事訂貨、動員和國有資產管理職能。2004年又成立工業與能源部，下設7個國防工業管理局進行行業管理。（見圖2）這里的例外是印度。它的軍工企業大多為國有國營企業，實行行業管理體制，但實施者卻是軍方采辦機構。（見圖3）這是由于印度國有國營軍工企業的型號研制能力很弱，國防部國防研究與發展局直屬的國防研究與發展組織不僅負責預研，而且直接承擔了彈道導彈、輕型航空母艦、主戰坦克等主要型號的研制，其余重要的主戰裝備大都依靠進口所致。隨著印度國有國營軍

工企業型號研制能力的提高，它們隸屬于軍方采辦機構的體制也會逐步發生變化。因為這種狀況不利于印度國防工業加強與國民經濟的聯系，改變自我封閉的狀態。第四，實行這種體制的國家軍民結合、寓軍于民水平比較低。它們的軍工企業多為國有國營企業，在實施趕超戰略中形成了主要滿足軍事需求的剛性結構，現在要發展軍民結合、寓軍于民，需要行業管理部門制訂政策、法規并輔之以必要的投資手段。因為軍用技術與民用技術的相互轉換，離不開二次開發和再投資，需要政府行業管理部門“扶上馬送一程”。同時，發展軍民結合、寓軍于民需要打破軍工企業形成的自然壟斷，在武器裝備科研生產領域引入競爭。而要保證競爭的有序和安全，就需要行業管理部門在一定時期內實行許可制度。

三通過比較上述兩種國防工業管理模式，我們可以得到以下一些啟示：

第一，國防工業管理體制由一國的國情所決定，必須符合本國國防工業的實際情況。在美國這樣的國防工業比較發達、一級承包商實力雄厚而且絕大部分是私有私營企業、軍民結合寓軍于民基本形成的國家，實行采辦引導體制，可以大大節約國防工業的制度成本。反之，則會影響國防工業的運行質量和效率，從而大大增加國防工業的交易成本。

第二，實行采辦引導體制，并不排斥必要的行業管理，因此包括美國在內的所有國防工業大國，均不同程度地實施了行業管理。因為國防工業作為戰略性的公共品業，不可能像一般商品業那樣都追求收益最大化，因此不論發達資本主義國家如何追捧新自由主義的私有化，都不能使國有國營企業徹底退出國防工業。

第三，國防工業從技術上說具有天生的軍民結合本性，因此從一開始就不適宜完全納入軍方的采辦管理。美國由能源部對核工業實行行業管理，不僅在于美國具有世界一流的核武器研制生產能力，更重要的是美國擁有100多座核電站，占世界的1/4。核工業是一個軍民結合得很好的產業，因此西方實行采辦引導體制的國家，都對核工業進行了行業管理。這說明隨著國防工業軍民結合、寓軍于民水平的提高，由政府經濟部門實行行業管理也是一種選擇。

第四，由于兩種國防工業管理模式具有相互滲透性，行業管理離不開采辦引導，采辦引導包含著行業管理，因此無論是實行行業管理體制還是采辦引導體制，都要注意分工和協調。要減少職能交叉，理順相互關系，才能形成合力。例如俄羅斯行業管理與采辦管理的關系一直協調不好，結果影響了軍隊裝備，2006年3月不得不設立直屬于總統并由國防部長任主席的軍事—工業委員會。（見圖2）這說明，能否形成合力，是判斷哪一種模式更加適合本國國防工業實際情況的一個重要標準。

第五，我國在對國防科技工業實行行業管理時，要著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，促進體制機制的完善和創新：一是要處理好決策、執行、監督三者關系，使決策科學、執行有效、監督及時。二是要變重投資輕管理為投資與管理并重，提高經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務的能力，最大限度地克服機關的官僚主義和企業的違約機會主義，使型號保障與能力建設雙豐收。三是要處理好管理與服務的關系，并充分發揮行業協會的作用，努力為軍隊和企業提供方便、快捷、優質、高效的服務。