制度轉變論文：古代礦業資源制度的轉變范文
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作者：駱云李文淵單位：長安大學
光緒二十八年(1902年)，張之洞得到朝廷制定新礦務章程諭令，著手采集并翻譯各國礦律，擬定初稿，并斟酌修改。終于光緒三十三年(1907年)獲朝廷批準，即《大清礦務章程》，分正章和附章。該章程是一部與國際接軌并針對礦業的國家級政策性法規，并難能可貴地規定了礦產資源歸國家所屬，體現了國家維護礦務主權的堅定意志。有些朝臣認為，此礦務章程的規定過于細密，實施過程中有許多不便，建議修改。于是，宣統二年(1910年)頒布了《酌擬續訂礦章》即宣統朝《大清礦務章程》。不久辛亥革命爆發，此章程未能得到實施。此外，朝廷此間批準的章程還有:《籌辦礦務章程》(1902年)、《礦務暫行章程》(1904年)和《礦政調查局章程》(1905年)，其中《籌辦礦務章程》把鐵路事項剔除后首部專門規范礦務的單行法規范，開創了礦務專門立法的先例。
內容的變革
鴉片戰爭后，列強的堅船利炮打開了中國國門。清王朝“祖宗之法不可變”的觀念已經過時，不得不重新審視礦政，使之適應當時社會發展的需要。
(一)由禁止或松弛礦政向積極提倡轉變
清初40年間，鑒于明后期人民反對礦監礦稅斗爭的等歷史經驗，對礦山采取嚴格封禁政策。此后，統治者對礦業采取的政策是或禁或馳。如康熙四十三年(1703年)有諭:“開采之事，甚無益于地方，嗣后有請開采者，悉不準行。”康熙五十二年(1713年)，四川萬余人聚眾開礦，當局差官驅逐，上報清廷。但御批說:“若將此等乏產貧民盡行禁止，則伊等何以為生?”此時的政策是對民間已有開采的則聽之，而絕不是全面開放，仍禁止新開大礦。雍正朝對礦政是嚴禁的，如雍正末年(1735年)御批:“廣東開采一事，十數年內，內外臣工奏請者甚多，朕悉未準行”。乾隆朝，由于社會經濟的發展對礦產需求日益增多，乾隆對礦政采取了比較開明的態度，如乾隆四年(1739年)批示:“銀亦天地間自然之利，可以便民，何必封禁乎?”乾隆八年(1743年):“該處既有金礦發現，乃因此而荒棄其山，亦未免因噎廢食。”清政府雖然有時實施礦禁，但民間私采私挖從未停止。
鴉片戰爭后，列強對中國礦權的瘋狂侵奪和當時落后的經濟狀態，使清政府認識到礦業的重要作用，開始逐步積極提倡礦山開采，并且制定相關礦業法律制度給予保障，如《礦務鐵路公共章程》(1898年)規定:“各省凡有礦路地方，必有借重地方官之處。如有地主阻撓工役聚眾等事，一經公司呈報該地方官，即妥為曉諭彈壓，毋得推諉;尤應嚴禁胥役詐索情弊。如不切實保護，準公司呈訴總局，查實奏參。”并且對“華人承辦礦路……辦有成效;或出力勸辦……請給予優獎，以廣招俫。”又如，清政府曾規定，開礦者付出巨資才能領取開礦所需探礦照、保單、開礦照等。對此，《大清礦務章程》作了修改，規定:“凡用土法開采柴煤小礦，占地在一方里以內者，請領探礦、開礦各執照，均按定章，費銀減數一半。”
(二)由委官監管向專門的組織管理機構轉變
光緒以前，由于清政府對礦產采取或禁或馳的礦業政策，采礦規模較小，僅憑經驗用土法私挖私采，監督管理一般委派當地官員兼管，兼管職責主要是征收稅課，沒有專門管理礦業的行政機構。進入光緒朝，礦產資源的需求越來越大，礦商活動日益頻繁，對礦山企業的管理要求也越來越高，僅憑官員的兼管已難以滿足礦山企業發展的需要。因此，清政府決定設立一個統一管理全國路礦的機構。1898年8月，礦務鐵路總局(簡稱路礦總局)在北京成立，“所有各省開礦筑路一切公司事宜，俱歸管理。”光緒二十九年(1903年)，清政府設立主管全國商務的政府機構———商部。光緒三十二年(1906年)，清政府決定將工部并入商部，改稱農工商部，下設農務、工務、商務、庶務四司。關于礦務也應運而生了礦務局、礦務調查員和測繪員等。并在《大清礦務章程》中，對各自的職責進行了詳細規定。如農工商部綜理全國礦政并統轄一應辦礦人員;各省分理礦政，并且各省礦政歸勸業道管理，凡關涉礦務事宜除本章已有規定均應遵辦外，其未載有明文者，應詳由本省督撫咨明農工商部核奪;礦務繁多地方應設立礦務局，并根據管轄地界酌派礦務委員，礦務委員專由中國官紳充當或該處地方官暫行兼理;礦務調查員和測繪員要求分別由通曉礦學和測繪的人充當，并且不得泄露關系礦務緊要的秘密;勸業道或礦政調查局的職責還有調查全國礦山區域和礦產總數。
(三)由官辦向商辦轉變
在不斷開礦實踐中，清政府逐漸認識到，官辦存在的缺陷，如臺灣的基隆煤礦屬于官辦企業，“每個高級官員都可以派個私人代表在礦廠任冗職。”不必要開支隨之增多。此外，地方當局還封閉了私營煤窯，禁止私人開采，采煤幾乎為官府獨占，由是導致煤炭市場缺乏競爭的局面，以至出現了有時“礦局的人士并不急于銷售，索價奇高，商人不敢購運，結果是煤大量堆積著，而交易則很稀少”等現象。這些官辦企業不按“買賣常規”辦事，企業內部腐敗，不可能順利發展。隨著洋務派的工業活動轉向以“求富”為目的的民用工業，資金上因官款短缺，經營上因官辦存有弱點，認為商辦能夠克服資金短缺和官辦等困難。李鴻章在創辦開平煤礦時提出和實行了“官督商辦”，即“商為承辦，官為維持。”原則上講，官方的權限比較明確，但在執行過程中，往往發生官方代表依仗官勢侵奪商董權限的行為，以及諸多徇私舞弊的現象，進而導致礦企臃腫，人浮于事，管理人員損公肥私、挪用公款。但開平煤礦成績引人矚目，關鍵在于開平煤礦名為官督商辦，但實為商督商辦，官商之間的矛盾非常少，以及堅持按“買賣常規”辦企業的原則。商辦企業的優勢得以顯現。清政府在《礦務鐵路公共章程》第一條即明確規定:“礦路分三種辦法:官辦、商辦和官商合辦，而總不如商辦……總以多得商辦為主，官為設法招俫，盡力保護。”特別強調商辦，并且第一次以法規的形式承認了商辦的地位。
(四)由禁止外商向限制外商轉變
鴉片戰爭后不久，列強一再要求在中國取得采礦權，采用各種非法手段在中國勘察礦產品，開采礦山，有的甚至串通奸民擅自私挖。但直到甲午戰爭前，清政府的督撫等大臣以有礙風水、治安，以及人民群眾與洋人之間容易發生矛盾等為借口，堅決地拒絕了列強的要求。例如，1867年秋，英人葛乃發現江蘇句容縣煤礦，稱此礦不但煤好而旺，且地近長江，轉運利便。1868年，葛乃草擬一份“按照西法挖煤章程”，向鎮江道臺要求開采，得到了鎮江英領事馬安和上海英國商辦的支持和鼓勵，但由于清政府的拒絕而未果。清政府采取拒絕外人在中國開礦的政策，在很大程度上抵制了西方侵略者對中國采礦業的侵略滲透。中日甲午戰爭之后，列強依據不平等條約得以直接在中國投資設廠，外資闖入中國采礦業勢不可擋。1896年，美國首先和中國“合辦”門頭溝煤礦，外資從此侵入中國礦業。各列強紛紛效尤，誘迫清政府簽訂“礦務”合同，攫取礦山投資權和開采權。清政府為了應對利權大量外溢的嚴重局面，采取了限制洋人在中國對礦產資源的攫取，允許華洋商人合辦的措施。張之洞認為:“中國各礦，若無洋人合股代開，既無精礦學之良師，又無數百萬之巨本，斷不能開出佳礦。”
1898年頒布的宣稱，要“示洋股之限制，保華商之利權”的《礦務鐵路公共章程》，規定“集款以多得華股為主……必須先有已資及已集華股十分之三以為基礎，方準招集洋股或借用洋款。……專集洋股與洋款者，概不準行。”這也意味著洋股最多可能占到7/10，此規定后來雖然改為華洋股各半，但同樣不能保障華商的自主權。此章程還規定:“凡辦礦路，無論洋股、洋款，其辦理一切權柄，總應操自華商……。”這些規定在一定程度上都強調由華商掌握辦理之權。《大清礦務章程》(1907年)第九款規定:“……與華商合股之洋商在中國地方合股開礦止準給予開采礦務之權，以礦盡為斷，無論用何方法不得執其土地作為己有”;“如無華人合股斷不準他國礦商獨自開采一礦”。雖然章程對洋商作了一些限制，但與列強爭奪中國勢力范圍有利害關系的礦權，清政府的法規毫無約束力可言。但章程總算對洋款、洋股有了一些限制，可以說是清政府對洋商問題邁出的艱難第一步。
變革的成因
列強打開中國門門后，對礦權的侵奪，加上財政危機和愛國運動的崛起，使清王朝統治者逐漸認識到固有礦法的不足，并被迫走上了變革之路。
(一)列強的覬覦
列強對中國礦產資源的掠奪最早始于對煤礦的覬覦。由于第二次鴉片戰爭結束后，列強的商船橫行于中國被迫開放的一些通商口岸。那時，輪船的動力燃料是煤炭，且得從國外輸入，這種長途運輸成本昂貴，難以滿足需求，為了取得廉價的煤炭只有在中國開采煤礦。于是西方列強便把侵奪礦產資源作為侵略中國的一個重要環節，并于光緒二十四年(1898年)和二十六年(1900年)，先后兩次掀起掠奪中國礦權的高潮。光緒二十一年(1895年)中法簽訂《續議商務專條附章》，標志著列強首次在中國取得開采礦山的特權，但沒有議定開礦地點。第一個使中國喪失采礦權的是光緒二十四年(1898年)中德《膠澳租借條約》。條約規定:“于所開各道鐵路附近之處，相距三十里內……允許德商開挖煤斤等項及須辦工程各事，亦可德商、華商合股開采，其礦務章程，亦應另行妥議。”其他列強以“利益均沾”為借口，實際上同時取得了在中國的采礦特權，例如，光緒二十六年(1900年)的《山東華德礦務公司章程》，使德商享有比中國人還優惠的待遇。與此同時，俄國也攝取了在東北的采礦權。使德俄在獲得修筑鐵路權的同時，也順便攫取了鐵路沿線的采礦權。此后，各列強紛紛效仿。據不完全統計，截至宣統三年(1911年)清政權覆亡前，帝國主義獲得開采權的礦區達42宗，礦種包括煤、鐵、金、銀、鉛、銻、石油、云母等，地域遍及19個省份和地區。列強為了在華的共同利益，不斷向清政府施壓，促使其實行“新政”改革。
(二)財政危機
由于長期的戰爭破壞和巨額賠款，以及龐大的軍費開支，清王朝國庫幾乎一貧如洗。光緒帝登基后的全國財政形勢更可用“制度紊亂、國庫空虛、入不敷出、民窮財盡”來形容。增加財政收入、擺脫財政危機是擺在清朝統治者面前的緊迫任務。在各項財政開支中，軍費堪稱之最。清政府有一個信條，即如李鴻章在《李文忠全書》中所述:“國家諸費皆可省，惟養兵設防，練習槍炮，制造輪船之費，萬不可省。”而丁日昌于1874年在《海防條議》中寫道:“五金煤鐵等項，非特利源所系，亦軍事勝所關……故開礦一層，尤為目前軍事餉事之第一要務矣。”由此可見，開礦是清朝統治者增加財政收入、擺脫財政危機最有效的方法。1874年，日本侵臺之事發生后，多數大臣們談論自強必須求富，而求富又必須從開礦開始;對礦藏的開采與冶煉，既是自強必不可少的資源，也是開利源的重要途徑。李鴻章在《李勤恪公政書》中寫道:開挖煤鐵等礦“既可以供各廠鑄造及輪船之用，其所余者亦可出售助餉。”劉坤一對此也持贊同態度:“中國煤源甚廣，為外洋各國所需，若大加開采，不惟足濟中國輪船之用，并可販運出洋，必有補于國計。”統治者內部的洋務派也主張因時制宜，效法西方，大開礦藏。如果中國也這樣做，“府庫何患不充，財用何患不足”。
(三)愛國運動
面對帝國主義對的經濟侵略，腐朽的清政府根本無法保障中國的經濟權益。清王朝對外國侵略者卑躬屈膝，對國內人民專橫跋扈，在礦山權益上尤其如此，如光緒三十三年(1907年)第十八期《民報》中寫道，民間要求自辦，政府則有駁無準，即千百中而允其一，亦未開辦而先定制限，既開辦而多方留難，深恐民間得其利益。若外人一要求，則寫條約，蓋御印，直頃刻間事耳，一切利害，皆不甚顧。甲午戰后，有些愛國的民族企業和工商界人士，痛感戰敗之辱，發出了“實業救國”的呼聲，提出自開礦山，設立工廠以“抵制洋商洋廠”。據1895—1898年的不完全統計，此間新創辦的商辦廠礦企業58家，資本總額達1200萬元。這些商辦廠礦企業雖然得到清政府的允許，但苛捐雜稅、官吏勒索日益增加，變本加厲，且無可靠的法律保護。主要領導者康有為多次上書清帝要求變法:“觀大地諸國，皆以變法而強，守舊而亡。”梁啟超、譚嗣同、嚴復等人也大舉變法之道，對變法起著重要作用。梁啟超在《變法通議》中指出:“法者，天下之公器也;變者，天下之公理也。……變亦變，不變亦變。”譚嗣同亦在《仁學》中寫道，中國的危亡“唯變法可以救之”。嚴復認為，要使中國富強，必須維新，要維新，必須大倡“西學”。
維新派根據事物“新陳代謝”的法則，得出“法既積久，弊必叢生，故無百年不變之法”的結論，認為“祖宗之法”必須隨著時代的變遷而有所改變。
(四)統治者的覺醒
在面對列強的瘋狂侵略，國庫一貧如洗和愛國運動不斷高漲的嚴峻形勢下，清朝統治集團不得不正視現實。維新變法期間，光緒帝了涉及政治、經濟、軍事、文化教育等方面近百個詔令。如設立鐵路礦務總局，負責修筑鐵路、開采礦藏等。雖然撰寫措施陸續被廢除，但維新時代的遺產卻異常豐厚，表明變革傳統政治法律體制，是拯救中國于危機的重要選擇。光緒二十六年(1900年)年底，被迫“蒙塵巡幸”西安的慈禧太后，不得不下詔變法:“世有萬古不易之常經，無一成罔變之治法……大抵法久則弊，法弊則更，……法令不更，錮習不破，欲求振作，須議更新。”清王朝開始走上了“變法”和推行“新政”之路。光緒二十七年(1901年)后幾年間，清廷先后頒布一系列諭令，采取了若干“新政”措施。光緒二十八年(1902年)，清廷再次下詔:“……況近來地利日興，商務日廣，如礦律、商律等類，皆應妥議專條。著各出使大臣，查取各國通行律例，咨送外務部。”
推行“新政”過程中，在“江楚會奏變法三折”中，劉坤一和張之洞提出了制定礦律的問題。清廷認為，劉張的會奏“事多可行”，再次重申:“惟有變法自強，為國家安危之命脈，亦即中國民生之轉機。……為宗廟計，為國民計，舍些更無他策。”為了推動工商業的發展，清廷于光緒二十九年(1903年)七月下諭令設立商部，并將光緒二十四年(1898年)設立的礦務鐵路總局并入該部。商部成立后，頒布并實施了一系列工商業法規和獎勵辦法，其中包括光緒三十年(1904年)的《礦務章程》。商部及其所推行的政策措施，在一定程度上促進了中國資本主義工商業的發展。
若干反思
第一，為現代清法律制度奠定了基礎。清末參照西方和日本現成的礦業法律制度制定了礦務章程，完全顛覆了清政府傳統的礦業政策。其傳統的義務本位精神開始弱化，向權利本位轉變，判斷一部法律類型是以義務為本位，還是以權利為本位，不是看具體法律規范如何規定，而是要依據該法律保障的是誰的利益。如果保障的是普遍國民的利益，則是權利本位，反之則是義務本位。傳統的礦業政策是以清政府從礦業中收取的礦稅為主要內容的，保障的也僅僅是清政府的利益。新的礦務章程雖然是以維護清政府的統治為目的，但其已經開始有所轉變，轉變到涉及礦商的利益，以及地面業主和礦工等享有的權利上來。其法律結構開始了創新性過程，從最初以詔書或奏章形式的寥寥幾句內容，到《礦務鐵路公共章程》的部分，條款再到《大清礦務章程》條分縷析，改變了傳統礦政一成不變的模式，引進了許多礦政術語，如地權、礦權、質押等，使中國法律開始和世界先進法律的發展接軌。其內容完備，許多內容在我國法制史上首次出現，如聲明礦產為國家所有，將有礦質的地方分為地權礦權，辦礦須領取執照，對礦工權利給予保障，設立礦務警察等等。如《大清礦務章程》規定:“開采之權屬之國家，無論官辦、民辦或華洋商人合辦均以奉有部照始準開辦。”“地權系照民間通例業主可任便耕種，建筑及其他工作以不關礦務者為限。礦權系照各國通例凡礦產悉為國家所有，非經官準不得私相授受。”雖然制定了礦務章程，迫于當時的形勢，有些內容還只是停留在紙面上，沒有發揮多少實際作用，但至少改變了我國在礦業法制的保守與落后的尷尬局面，彌補了空缺，開創了中國礦業法制的先河，第一次打破了延續兩千年的封建專制主義的法律體系，這在中國法制史上具有重要意義。
第二，法律制度較為完善，但缺乏對外商的限制。雖然清政府制定了一系列較為完善的相關礦產資源法律制度保障華商的權利和限制外商的權利，但仍存在缺陷，內容缺乏自主性，使原本出于限制外商權利的愿望落空。例如，《礦務鐵路公共章程》(1898年)規定:“集款以多得華股為主”，卻又規定:“必須先有已資及已集華股十分之三以為基礎，方準招集洋股或借用洋款”，使所謂“示洋股之限制，保華商之利權”成為一句空話。這一規定雖然經修訂后改為華洋股各半，但同樣不能保障華商的自主權利。又如，《大清礦務章程》正章第74款規定:“凡為礦商者，除中國人民自應準其承充外，凡與中國有約各國人民，愿遵守中國現定及將來續定之礦章，并有關系辦礦之商律，皆得在中國與華商合股，稟請承辦礦產，作為礦務”，外商又因之得以占居多數股份，而控制礦山的經營管理權，有的論著認為，此規定是清政府限制外商開礦政策的一大倒退。此章程還規定:“外國商民在中國內地辦礦如有犯罪由該國領事官用該用律例處斷，中國官吏并不強行干預，如領事處斷不能得到中國官吏許可和商民悅服后，該國民人即不準在本省再請開礦執照。”意味著外國商民在中國犯罪，我國官吏無權處置。要使領事處斷得到中國官吏許可和商民悅服更成為一席空談，沒有評判的標準更無實際可執行性，使得外國商民肆無忌憚地在中國瘋狂攝取礦權。此外，清政府在與列強爭奪中國勢力范圍有利害關系的礦權時，清政府所制定的相關法規毫無約束力而言。這與當時晚清時中國遭受列強侵略的背景是分不開的。此時的清政府沒有自主性而言，缺乏超越國外的各種社會勢力，相對獨立實施政治過程的能力。西方馬克思主義代表人物密里本德指出:“當國家要作為一個階級的國家而行動時，他必須擁有高度的自主和獨立，否則，他無法對具有不同利益的階級進行協調。”此后果在《大清礦務章程》的內容制定上表現得淋漓盡致。
第三，以發展經濟為主，但缺乏環境保護意識。清末，中國已淪為半殖民地半封建社會，清廷已成為“洋人”的朝廷，財政經濟命脈日益控制在列強的手中，民族危機進一步加深。清王朝為了延長自己的統治，鼓勵商人開辦企業，“實業救國”的呼聲也日益高漲。在特殊的背景下，開采礦產資源主要從經濟效益出發，無暇顧及保護環境問題，即只有以犧牲環境來發展經濟，延緩統治危機。有清一代，礦產資源的開采對環境破壞相當嚴重。如滇銅礦開采愈久，貧礦愈多，耗炭也更巨。開采愈久，附近山林伐盡，炭價也日貴。乾隆四十年(1775年)，王太岳在《銅政議》中說:“茲者硐路已深，近山林木已盡，夫工炭價數倍于前。”道光時，林則徐說:“今樹木俱已伐盡，新植尚未成林，須于四五站外買炭供煎，腳費既多，爐戶益增成本。”炭之外，燒窯用柴，并需薪柴，也是一個困難。“凡銅礦之須鍛者，不能趕辦，半坐柴枝之誤耳。”誤了鍛，也就誤了煉，荒廢時日。燃料的枯竭比礦藏的衰萎來得更快，而老林砍伐，生態破壞，水患隨之加重。可以看出，當時開采礦產資源發展經濟是以嚴重的環境污染、生態環境及資源浪費為代價的。所以，限于當時社會發展的經濟需求，對環境保護成為奢求。在《礦務章程》中未體現出環境保護的內容也順理成章。
第四，移植西方法律制度，但缺乏本土化。全球化時代，法律移植已成為一種常態，幾乎沒有哪個國家的法律制度能夠完全與異國法律制度完全隔絕，且不受其影響。法律移植對一國的法律發展起著重要作用。但移植法律時，必須考慮本國已有的法律傳統、風俗習慣、社會環境等因素。一般來說，有主動移植和被動移植之分。在民族遭受外來壓力時，清朝末期第一次大規模被動的移植和接受西方的法律文明，其選擇的余地比較小，有些內容表現為全盤“拿來”，以至于在頒布《大清礦務章程》后不久，清王朝滅亡，此章程并沒有得到真正的實施。晚清改律派大將的大理院推丞董康，在20年后，痛于法律實踐與法律現實之脫節，悔當時之照搬西方，后窮其一生，希望借東西方法律之優長，創造一適合中國現實之法律。可見，對于中國這樣一個歷史悠久和擁有獨立文化體系的大國來講，不可能馬上拋開自己的母體文化，全盤接受另一種文化，進而導致大清礦務章程的實際功能和效果大相徑庭。正如孟德斯鳩曾所指出的:“為每一國人民而制定的法律，應該是非常適用于該國人民的;所以如果一個國家的法律竟能適合于另外一個國家的話，那只是非常湊巧的事。”因此，對西方的法律制度擇其善者而從之，其不善者不從之。
