生態環保執法機制改革推進思考范文
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摘要：針對河長制湖長制著眼生態河湖治理中的權力配置和制度耦合方面的失衡之處，要樹立更長遠、穩定的發展戰略，完善配套制度。要全面推進水利綜合執法，厘清改革后的制度脈絡，提出切實可行的建議，助力江蘇省水利現代化建設。
江蘇是長江中下游平原上的一片沃土。作為沖積平原的下游地區，江蘇有限的土地面積要承受巨大的洪水下泄量。與此同時，經濟持續快速發展，工業化、城鎮化的不斷推進，河湖水域被肆意侵占、水質惡化、水的使用價值降低等問題日益明顯。河湖問題已嚴重制約了江蘇省經濟社會的可持續發展，對推進水環境聯合執法并如何進行有效防控已經形成挑戰。目前國內針對生態河湖保護權力分配和制度耦合的相關研究比較少見，大部分學者都是從地域劃分、深化河湖長制、技術層面、各區域間措施相互借鑒等角度進行研究與探討，比如通過污染治理現狀對區域水環境問題與治理對策進行反向考量；如何采取多方式調整權利配置領域的原有局面，形成較為完備的權力配置機制。從地域劃分角度來說，如屠慧林、邱安民等學者側重建立健全權責明確、行為規范的水行政執法體制為重點，強化水政監察隊伍的基礎建設與后期發展，集中各部門的水行政執法職能，進而實施聯合執法，提高水行政執法效率。從深化河湖長制及有關方面加緊落實的措施來看，如李雪等學者認為“河湖長制”是黨政負責人主導下的流域協同治理制度，是基于環境管理體制之不足而創設的水環境治理制度，具有明顯的問題應對特征。從技術層面來看，耿世洲、江川等學者認為目前河長制以及相應配套措施的不完善依舊存在并將延續很長一段時間，技術發展就顯得非常急需。從各區域間措施相互借鑒的角度來看，喻君杰等學者認為在未來的一段時間內，河長制的推行必將融入我國生態河湖治理的大框架中，成為生態治理的一項有效手段與措施。以上研究角度切入點都比較單一，并未就河湖治理中的權力配置與相關配套制度問題進行深度研究。河湖生態治理的研究意義在于通過全面推進水利綜合執法的方法研究權力配置的具體方式。因此厘清權力配置現狀,探尋相關配套制度的耦合與失衡之處，進一步改善執法體制，能夠為江蘇水利現代化建設添磚加瓦。
一、“九龍治水”———江蘇省生態環保執法機制中的權力失衡
2016年，具有重大意義的《江蘇省生態文明體制改革實施方案》等一系列指導性文件先后出臺，助力江蘇省落實中央“五位一體”總體布局。黨的十八大以來，江蘇省穩扎穩打，逐步推進生態環保制度改革，力求建成江蘇特色鮮明的生態環保制度體系，努力緩解“九龍治水”、分散執法的環保困局。經過前期研究，發現在權力配置領域依舊存在以下問題：
1.江蘇省生態環保執法機制中的權力配置現狀江蘇省大力推動經濟轉型,重視省內生態河湖建設,相繼出臺了《江蘇省河道管理條例》《江蘇省生態環境保護制度綜合改革方案》等相關法律法規,在省內開展機構改革。江蘇省生態環境廳職責包含原江蘇省環境保護廳、省太湖辦、省發改委應對氣候變化和減排的職能和職責,原省國土廳監督防止地下水污染職責,原省水利廳編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護職責,省農委監督指導農業面源污染治理職責,原省海洋與漁業局海洋環境保護職責。江蘇省機構改革重新整合組建成立省自然資源廳和省生態環境廳。
2.江蘇省生態環保執法機制中的權力失衡問題生態環保執法權現階段主要有配置標準不明確、配置模式不科學、執法權配置中監督制約不足等問題，同時法律授權與現實之間也存在較大差距，致使我國環保部門內部環境行政執法權配置仍未達到最佳狀態。（1）環保部門內部的環境行政執法權配置標準不明確在改革過程中，雖然環保部門職能在不斷調整以及業務分工在不斷細化，但是該標準仍然不明確、不具體，我國多數地區環保部門內部的環境行政執法權配置缺乏總體、統一、具體的標準。現階段，我國環保部門內部的環境行政執法權配置標準不明確會產生如下問題：一是環保部門內設機構數量的增多；二是環保部門內設機構職責不明，各內設機構之間存在職能重疊。（2）執法權配置模式不科學現階段，我國環保部門內設機構的編制采取“行政編制+事業單位編制”的混合模式。在上述混合模式下，環保部門的決策權與執行權并未實現分離，同一內設機構決策權與執行權行使的情形仍舊無法避免。由此導致的決策缺乏中立性問題在江蘇省機構體系建設中弊端尤其明顯。便于決策后執行、對本部門利益影響較小的方案往往最后得以選中，這實際上損害了社會公眾的利益，也與執法權配置的初衷不符。（3）執法權配置中的監督制約不足我國一般將權力制約監督模式分為國家監督和社會監督兩種，其中國家監督又稱法定監督，指國家立法、行政、司法機關的監督；社會監督又稱非法定監督，包括執政黨的監督、人民群眾的監督、社會組織的監督等。我國現階段環保部門內部的環境行政執法權配置仍然存在監督制約不足的問題：第一是我國環保部門內部的環境行政執法中決策權與執行權缺乏有效的監督和制約。第二是我國環保部門內部仍然缺乏專門的監督機構，對環境行政執法權進行監督和制約的作用較弱。第三是我國現階段的環境信息公開程度較低，公眾及社會群體參與機制不健全，導致我國環境行政執法權監督效率較低。
二、江蘇省生態環保執法機制中的制度缺陷
1.江蘇省生態環保執法機制中的制度現狀（1）河長制湖長制的全面推進河長制湖長制把河湖流域水環境治理的責任賦予各級黨政負責人，是我國在治理水環境問題上的創新之舉。在河長制湖長制下，河湖長由各級黨委、政府主要負責人擔任，落實屬地責任，負責河湖的管護工作。通過建立這一制度，旨在充分運用黨委、政府負責人的政治和行政資源優勢，對水環境管理中職能部門的環境權力進行整合。河長制湖長制通過黨政主導下的跨部門協同治理，在很大程度上解決省級行政區域內不同監管部門之間因權力分割而出現的協作配合不足的問題。但是，由于河湖水資源具有流動性，對于流域上下游水環境的綜合治理，還需要依賴跨省界行政區域的聯合防治協調機制，以及流域生態保護補償機制等配套制度的實施。（2）生態環境損害賠償制度的建設生態損害賠償制度是生態文明制度體系的重要組成部分。2018年8月30日，中共江蘇省委辦公廳印發《江蘇省生態環境賠償制度改革實施方案》，把生態環境損害賠償制度改革作為推動生態文明建設的重要舉措。生態環境損害賠償制度旨在解決企業制造污染，人民群眾的利益遭受損害，政府無力管控，只好為企業所制造的污染買單的困境，并采用民事訴訟的手段使責任人承擔自身所造成生態損害的賠償責任。該實施方案加強了生態環境審判的專業化程度，完善了賠償權利人開展協商和訴訟工作的程序，明確省級、市地級政府作為生態損害賠償的主體等內容，具有濃重的江蘇地方特色。（3）第三方機構監督機制江蘇省生態環境廳出臺《江蘇省生態環境社會化第三方服務機構監督管理暫行辦法》，自2019年1月7日起正式施行。近年，與環保相關的第三方服務市場不斷擴大，在加強生態建設與防治污染的同時，弄虛作假、與地方黑惡勢力相勾結等惡意違法違規行為，削減了污染防治成效，與打贏污染防治攻堅戰的時代要求和重大任務背道而馳。圍繞環境檢測監測、環境污染防治設施運行維護、環境污染第三方治理等重點領域，重點關注第三方環境檢測監測機構出具虛假證明文件、環境污染治理設施第三方運行維護機構不正常運轉污染防治設施、環境污染第三方治理服務機構治理服務效果不良等突出問題。
2.江蘇省生態環保執法機制中的制度缺陷（1）生態環保執法機制內部組織邏輯存在矛盾沖突河湖長制的規范建構應當從法律系統和政治系統的雙重角度加以考慮。黨政負責人主導、相關職能部門協同配合、層級管理、目標責任與相應的工作保障機制一同構成了制度的主要內容。河湖長制在當下的流域水環境治理實踐中發揮了積極作用，但仍然面臨權責配置邊界不清、權力依賴特征明顯、共治精神不足、與相關配套制度銜接不足等制度困境。河湖長制將水環境治理的職責集中于地方黨委、行政負責人，環境保護主管部門監管水污染防治領域，其他相關部門盡自己部門職責實施監管。但對于“河湖長”的職責劃分、分領域監督管理部門的職責劃分依舊沒有明確規定。由于黨政負責人存在任期制及政績目標等眾多不確定因素，“人治”意味濃厚，可能阻礙河湖長制與相關配套政策的銜接以及抑制多元社會主體參與流域水環境治理的積極性。在生態環境損害賠償制度方面，《江蘇省生態環境損害賠償制度改革方案》中規定考核辦法由省生態文明建設領導小組采用雙重組長制度，其考核人員與河湖長制中的負責人存在重合之處，權力依賴特征明顯，不利于生態損害賠償制度的進一步發展。（2）多元社會主體參與流域水環境治理的積極性遭受抑制隨著“放管服”改革的不斷深入，與環保相關的第三方服務市場的準入門檻越來越低，除了環評、核輻射方面目前仍有資質資格的要求外，其他的第三方服務市場并無資質資格的要求，第三方環保服務市場活力不斷迸發，市場發展比較迅速。在有力促進生態建設、環境保護和污染防治的同時，其弄虛作假、與地方黑惡勢力相勾結等惡意違法違規行為也削減了污染防治效果，與打贏污染防治攻堅戰的時代要求和重大任務要求不符。目前河湖長制的考核問責本質上是一種行政層級內部的考核問責。在缺乏外部監督的情況下，上級部門需要為下級部門的考核結果中出現的錯誤承擔連帶責任，考核問責結果的公平與公正性在合理性方面就存在質疑；而下級部門同時也要為上級打分，面對高層級壓力及各部門間的利益糾纏，公平與公正性的缺失同樣難以避免。此外，河湖長問責制中的水質標準和考核標準也是由行政權力系統內部設定的，缺乏有效的外部監督機制，難以保證考核結果的公正性。在當前社會主體參與度較低的情況下，嚴格加強第三方機構監督檢查極有可能打擊到多元社會主體參與流域水環境治理的積極性，這并非第三方機構監督管理的目的，也不利于對河湖長制的考核。
三、“循名責實”———改革的建議與思路
1.由權威型治理向參與式治理轉變分散河湖長過分集中的權力，發揮有環境訴求的個人和社會群體的監督作用。政府應該通過增大信息公開力度，完善信息溝通渠道，方便人民群眾及社會群體及時了解與河湖相關的訊息，及時反映自己在生活工作中接觸到的與水環境污染相關的情況；企業通過行業自律，積極承擔起治理水環境責任，分擔政府財政壓力，營造良好企業形象；媒體通過專項宣傳，集中報道河湖治理的成效、河湖治理的艱辛、綠水青山的舒適生活等新聞，推動更多的人民群眾及社會團體參與到水環境治理中來；通過引入“民間河湖長”，以民間的視角去觀察所屬范圍的河湖污染，更加貼近民眾生活，積極對水污染治理建言獻策，創新環境治理方式。在強化社會監督方面，環境民事公益訴訟制度作用突出。鼓勵符合法律規定的社會組織對違法污染破壞水生態環境的行為主體提起環境民事公益訴訟。通過河湖長整合行政資源，全民參與構建有機社會制衡權力集中，由人民擔負監管者的重任，從而實現環境的善治。
2.強化“河湖長制”考核、問責與激勵機制細化河湖長制問責標準，考核工作中注重協調性，同時合理分工，提高工作效率，加強日常考評與專項考評，堅持公平公正原則。具體可分為以下幾點:注重防治效果，力保主要支流入河口處水質達標；注重河湖管護效果，減少漂浮廢棄物、動物尸體等污染物，保持河岸干凈整潔；注重執法效果，積極開展專項執法，加大對河湖違法亂建、違法開采等違法行為的打擊力度，并依法追究責任。在問責方面，各地方應盡快落實河湖長制相關約談問責辦法，對于未落實巡查責任的、隱瞞重大事項不上報的、建立責任和制度體系不合規定的、巡查管護不盡職盡責的河湖長進行約談，對于未完成上級或本級河湖長制工作年度考核內容或階段性任務、制定或采取違背水環境保護法律法規等行為的河湖長由紀檢監察機關、組織人事部門根據各自部門的管理權限對相關責任人嚴格實施問責。在激勵機制方面多數辦法僅模糊規定給予表揚激勵，建議引入養老金、廉政獎金等形式激勵相關責任人，有效減少中央政府政策執行中的損耗。
3.從部門立法向領域類立法轉變我國立法多采取的是部門立法模式，這種模式并不適應當前流域發展的需要。目前我國流域立法僅有《長江河道采砂管理條例》《太湖流域管理條例》《淮河流域水污染防治條例》，層級較低并且無法跟上國家立法的腳步，這種立法模式導致長江流域生態系統被不同的法律制度規制，極易因為各個部門之間的權力競爭對流域造成難以彌補的傷害。針對單個流域各個方面，綜合運用公法和私法手段、程序法與實體法相結合的專門立法更加有利于流域的綜合治理。部門立法模式難以解決不同性質的法律規范綜合運用的問題，急需結合流域特色，結合實體法與程序法，通過多元主體權利互動的具有跨界性、交錯性和綜合性的領域法來解決。
4.增加行業協會的權力政府應適當增加行業協會的相關權力，加強行業協會與設區市生態環境主管部門的聯系，定期向行業協會宣講國家和省環境保護法律法規、最新政策，定期組織開展培訓，促進行業協會提升業務能力水平。設區市生態環境主管部門責令第三方機構改正違法違規的行為時，可以告知行業協會，行業協會再從內部警告存在違法違規行為的第三方機構。行業協會作為非政府機構，能夠從社會參與者的角度來參與環境立法與執法的過程，從而提高社會參與度，也使得法規更具有普遍性與可參考性，能夠更全面地解決行業協會權力不足與增加立法、執法合理性的要求。
四、結語
通過相關環境政策和環境法律的銜接、多元共治精神的引入,實現“河湖長”職責的明晰化,建立黨政主導與多元合作治理的協同,內外部監督制約機制的協同,為這一制度注入更多的法治品質,消解其邏輯悖論。同時關注河湖長制與生態環境損害賠償制度、第三方機構監督管理制度之間的協調,進一步優化權力配置,牢牢樹立生態優先、綠色發展的理念,努力踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水方針,嚴格落實長江流域“共抓大保護、不搞大開發”的要求,緊緊圍繞“一個高水平建成、六個顯著”的奮斗目標,為努力建設美麗中國不懈奮斗。
參考文獻：
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作者：顧向一 閆浩 晏子璇 單位：河海大學法學院
