國(guó)外公有自然資源資產(chǎn)的管理范文

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國(guó)際上，大部分國(guó)家和地區(qū)自然資源分為公有和私有，以公有為主。自然資源公有實(shí)行分級(jí)所有、分級(jí)管理。如美國(guó)，土地面積約35%屬于聯(lián)邦政府，55%屬于私人或公司所有，3%為印地安部族的領(lǐng)地，7%屬于州和地方政府。美國(guó)內(nèi)政部土地管理局管理了大約15.1億畝的公共土地和42.5億畝的聯(lián)邦地下礦產(chǎn)資源。在加拿大，公有土地（皇室土地）又分為聯(lián)邦所有和省政府所有。加拿大89%的土地為皇室土地，由聯(lián)邦政府和省政府共同管理。聯(lián)邦政府管理的皇室土地占國(guó)土面積的41%，省政府管理的皇室土地為48%。這些國(guó)家和地區(qū)，在公有自然資源資產(chǎn)管理方面，各有特色，有諸多可借鑒的地方。

一、自然資源資產(chǎn)管理是自然資源管理的重要內(nèi)容，相對(duì)獨(dú)立

資產(chǎn)管理的目的是為公眾、政府提供最佳利益。這方面，美國(guó)、加拿大是典型代表。2010年后，因資源開(kāi)采管理、收益、監(jiān)督職責(zé)不清晰，美國(guó)將礦產(chǎn)資源管理局中的資產(chǎn)管理職能分離出來(lái)，單獨(dú)設(shè)立自然資源收益辦公室，直接向負(fù)責(zé)政策、管理和預(yù)算的部長(zhǎng)助理負(fù)責(zé)，自然資源權(quán)益辦公室直接負(fù)責(zé)礦產(chǎn)和原油開(kāi)采的權(quán)利金征收和征稅。加拿大自然資源部負(fù)責(zé)征收聯(lián)邦管轄的能源和礦產(chǎn)資源的權(quán)利金并對(duì)其使用也納入管理，構(gòu)建了全面的能源和資源監(jiān)管體制框架。加拿大公共服務(wù)和采購(gòu)部負(fù)責(zé)公有土地的管理，政府在公共工程和服務(wù)部設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)處，作為加拿大不動(dòng)產(chǎn)管理的“大管家”。加拿大公共服務(wù)和采購(gòu)部設(shè)立聯(lián)邦土地國(guó)有公司，實(shí)現(xiàn)對(duì)其管理的公有土地的經(jīng)營(yíng)，是一種管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的模式。該土地開(kāi)發(fā)公司作為加拿大特定財(cái)產(chǎn)的資產(chǎn)管理人，為加拿大公眾提供最佳資源價(jià)值，為社區(qū)提供和諧環(huán)境，為政府提供最佳利益。

二、自然資源資產(chǎn)納入財(cái)務(wù)管理體系

將自然資源納入財(cái)務(wù)管理，作為國(guó)家履行職責(zé)的財(cái)力基礎(chǔ)，在財(cái)政部門下設(shè)機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)管理。在日本、韓國(guó)、加拿大、澳大利亞、俄羅斯等國(guó)家，都將自然資源納入了財(cái)務(wù)管理，并由財(cái)政部門負(fù)責(zé)。澳大利亞聯(lián)邦政府把自然遺產(chǎn)和土地資源統(tǒng)一納入到國(guó)有財(cái)產(chǎn)的框架體系之中，并成立財(cái)政與行政管理部，負(fù)責(zé)這些資源資產(chǎn)的處置管理。在日本，國(guó)有財(cái)產(chǎn)是國(guó)家履行其職責(zé)的財(cái)力基礎(chǔ)。日本的自然資源資產(chǎn)主要實(shí)行靜態(tài)管理，根據(jù)日本《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》的分類標(biāo)準(zhǔn)，日本的國(guó)有財(cái)產(chǎn)分為行政財(cái)產(chǎn)和普通財(cái)產(chǎn)兩大類。三、獨(dú)立的公有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)在國(guó)際上，另一種公有自然資源資產(chǎn)的管理方式是設(shè)立獨(dú)立的公有管理經(jīng)營(yíng)部門，典型代表是英國(guó)皇家財(cái)產(chǎn)局。英國(guó)的土地屬于皇家所有，需要一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)管理英國(guó)皇家土地財(cái)產(chǎn)，一方面支撐皇室支出，另一方面也要更好地提高財(cái)產(chǎn)價(jià)值，增加政府財(cái)政收入，故皇家財(cái)產(chǎn)局是英國(guó)財(cái)政管理系統(tǒng)的重要組成部分。在能源方面，英國(guó)皇家財(cái)產(chǎn)局為英國(guó)提供了多樣化的能源，包括風(fēng)能、海底碳的捕獲和儲(chǔ)存、天然氣儲(chǔ)存，波浪和潮汐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及項(xiàng)目管理等。英國(guó)大約有14.6萬(wàn)公頃皇家地產(chǎn)，包括草地、可耕地、林地和泥炭地區(qū)，還擁有國(guó)家公園、風(fēng)景名勝區(qū)與具有特殊科學(xué)價(jià)值的地點(diǎn)。獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)保證了管理的有效性和合法性。

三、對(duì)我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理的啟示

我國(guó)的自然資源資產(chǎn)管理也是朝著“山水林田湖草”綜合管理方向發(fā)展的。我國(guó)是一個(gè)實(shí)行公有制的國(guó)家，自然資源資產(chǎn)具有特殊性和復(fù)雜性。自然資源資產(chǎn)不僅具有經(jīng)濟(jì)屬性，還有生態(tài)、政治、文化、社會(huì)屬性，自然資源資產(chǎn)管理必須在“五位一體”上綜合考慮，必須在解決自然資源所有者不到位、所有者權(quán)益不落實(shí)等問(wèn)題的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“所有者和監(jiān)管者分開(kāi)設(shè)置”的目標(biāo)，分別設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，分別“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”和“統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”。

一是確定自然資源資產(chǎn)的范圍。盡管我國(guó)現(xiàn)行憲法第9條第1款規(guī)定了“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。但這一條是一個(gè)開(kāi)放性的規(guī)定，自然資源資產(chǎn)管理是否僅僅包括能進(jìn)入財(cái)產(chǎn)法秩序、人類能夠控制并具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值或生態(tài)價(jià)值的自然資源資產(chǎn)？若如此，那些未進(jìn)入財(cái)產(chǎn)法秩序的、人類可以開(kāi)發(fā)利用的自然資源等又由誰(shuí)來(lái)管理？

二是樹(shù)立自然資源資產(chǎn)分類管理觀念。因每種資源的自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性，尤其是公共性強(qiáng)度、排他性不同，必須尊重不同種類自然資源的各自屬性及種類相互轉(zhuǎn)化的可能。不同的自然資源種類產(chǎn)權(quán)規(guī)制方式不同，追求的管理目標(biāo)也不一樣，優(yōu)化自然資源配置的方式也不同。一類是經(jīng)濟(jì)屬性強(qiáng)的自然資源，可由財(cái)產(chǎn)法約束，由國(guó)家獨(dú)占并獲取其財(cái)產(chǎn)收益。針對(duì)這類自然資源，重點(diǎn)是要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，既要保護(hù)產(chǎn)權(quán)主體自主經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)利，同時(shí)又要公平合理分配收益。另一類是生態(tài)屬性強(qiáng)的自然資源，名義上歸國(guó)家所有，實(shí)質(zhì)上為社會(huì)公眾服務(wù)的資源，具有重要生態(tài)價(jià)值，國(guó)家僅是社會(huì)公眾的代表進(jìn)行資源的管理和保護(hù)，不能獨(dú)占或自由處分，這類自然資源的排他性并不強(qiáng)，但公共性更強(qiáng)，是一種共用的自然資源。在這里也需要區(qū)分是否能進(jìn)入財(cái)產(chǎn)法領(lǐng)域，如果不能進(jìn)入財(cái)產(chǎn)法領(lǐng)域，僅僅是為公眾共用的自然資源，需要根據(jù)傳統(tǒng)和習(xí)慣確定自然資源產(chǎn)權(quán)，保障公民自由、直接、非排他性免費(fèi)享有。

三是完善自然資源產(chǎn)權(quán)體系。一方面，針對(duì)不同的資源，創(chuàng)新政府配置資源方式。另一方面，確定分級(jí)行使所有權(quán)的全民所有自然資源資產(chǎn)的原則、自然資源資產(chǎn)清單、收益分配機(jī)制和財(cái)政支出體系。按照“分級(jí)行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)”的原則，在中央和各級(jí)地方政府之間分別建立自然資源國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督和管理委員會(huì)，并由這個(gè)委員會(huì)來(lái)對(duì)本級(jí)人大或其常委會(huì)所批準(zhǔn)設(shè)立或委托的自然資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督和管理。最后，要完善自然資源使用權(quán)利體系，推動(dòng)自然資源使用權(quán)交易為中心的市場(chǎng)建設(shè)，加強(qiáng)公共資源交易平臺(tái)建設(shè)，完善交易規(guī)則，促進(jìn)交易公開(kāi)透明。稀缺資源的有效分配是解決資源短缺問(wèn)題的關(guān)鍵之一，必須繼續(xù)擴(kuò)大自然資源使用權(quán)交易的范圍，除具有重要生態(tài)功能及農(nóng)牧民從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)必需的資源外，可推動(dòng)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)相分離，明確自然資源所有權(quán)、使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系和權(quán)責(zé)，適度擴(kuò)大使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、擔(dān)保、入股等權(quán)能。

四是優(yōu)化資產(chǎn)收益分配機(jī)制和自然資源權(quán)利保護(hù)救濟(jì)機(jī)制。自然資源國(guó)家所有即全民所有的根本，就在于收益如何體現(xiàn)在真正為人民謀幸福上。資產(chǎn)收益全部上繳國(guó)庫(kù)之后的初次分配和再次分配要考慮公平和效率原則，服務(wù)于社會(huì)公共服務(wù)，服務(wù)于生態(tài)保護(hù)。面對(duì)權(quán)利受到侵害的情形，必須有及時(shí)高效便捷的救濟(jì)途徑，特別是對(duì)于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)權(quán)益的救濟(jì)途徑、生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體、客體、方式以及資金來(lái)源等問(wèn)題。

五是完善自然資源資產(chǎn)法律法規(guī)。制定自然資源資產(chǎn)法，明晰自然資源資產(chǎn)取得的方式、種類、類型，確定行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)主體和管理機(jī)構(gòu)，管理的基本原則、不同類型財(cái)產(chǎn)的界定及處分自然資源資產(chǎn)時(shí)的限制和程序、調(diào)查登記制度、統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度、執(zhí)法監(jiān)督等。制定自然資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)法，明確自然資源資產(chǎn)所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式，通過(guò)租賃、入股或者其他方式，明確不同類型自然資源資產(chǎn)價(jià)值的確定方式、合同期限、合同的終止續(xù)簽以及違反合同對(duì)雙方當(dāng)事人的法律措施等。

六是健全自然資源資產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)督體制。充分利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、智能位置服務(wù)等新技術(shù)，加強(qiáng)中央行使自然資源國(guó)家所有權(quán)部門對(duì)地方行使自然資源所有權(quán)部門的監(jiān)督，包括是否按照中央制定的自然資源資產(chǎn)政策行使所有權(quán)、業(yè)務(wù)上履職情況等的監(jiān)督。

作者：陳靜；陳麗萍；吳初國(guó) 單位：均供職于國(guó)土資源部信息中心