監管立法論文范文
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第1篇
關鍵詞：流域排污口法制化建設
隨著經濟社會的發展，城市規模的不斷擴大，用水量的持續增大，排入江河湖庫的廢污水量也隨之增加。據統計，長江流域年污水排放量已由1997年的183億t上升為2000年的234億t。由于沿江（湖）企業排污口、城市綜合排污口和取水口設置無序，加之大部分廢污水未經有效處理直接排放，導致流域水污染呈加重趨勢，長江干流岸邊污染帶長度逐年增加，已接近600km；沿江城市的500多個主要取水口均已不同程度地受到岸邊污染帶的影響，一些城市已面臨水質型缺水危機。
一、入河排污口監督管理的立法現狀
在《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國河道管理條例》等法律法規中，曾就流域入河排污口的監督管理做出了一些規定，但這些法律法規較多地側重于分散性點源的治理及河道防洪的管理。在新水法頒布實施以前，由于沒有適合流域水資源保護工作需要、針對性強、便于操作的監督管理辦法，導致入河排污口的設置、變更與流域水資源保護規劃和水功能區劃不相適應，使得規劃及區劃所確定的水質和污染物總量控制目標無法落到實處，出現重審批輕管理、污染治理反彈的趨勢。
新水法著眼于經濟社會的可持續發展，總結了原水法實施10多年來的經驗，針對水資源保護工作中出現的新情況和新問題，確立了水資源統一管理的新體制，確立了江河、湖泊的水功能區劃制度及排污口監督管理制度，為流域機構及各級水行政主管部門的監督管理提供了法律依據。
二、流域入河排污口法制化管理體制的建設
1．管理體制的設置原則
作為水資源保護工作的重要內容之一，入河排污口的管理應按新水法中水資源管理體制的規定，實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。在國務院水行政主管部門統一領導下，由流域水資源保護機構及流域內縣級以上人民政府水行政主管部門根據國家授權負責實施入河排污口的管理。在體制的設置上需吸取水污染防治工作的教訓，強化流域水資源保護的統一管理，加強主要水域、重要城市和特定區域的流域管理，從體制上制約地方保護主義。
2．明確入河排污口的監督管理權限
應堅持在流域統一指導協調下的屬地管理原則。流域水資源保護機構負責全流域入河排污口的統一監督管理，各屬地水行政主管部門負責該行政區內入河排污口的監督管理。
3．嚴格入河排污口設置、變更的審批權限
江河、湖泊、水庫，國務院批準的大型建設項目設置的排污口，省際邊界河流設置的排污口，日排放廢污水量在100t或日排放COD30kg以上，排放廢污水含有劇毒、致癌物等情形的入河排污口的設置、變更的審批，報上級水行政主管部門及各屬地管理部門備案。
其他區域排污口設置與變更由屬地縣級以上人民政府水行政主管部門審批，報流域水資源保護機構備案。
三、流域入河排污口監督管理的內容、方法及程序
1．建立入河排污口調查登記建檔制度
對流域內已建、在建入河排污口進行調查登記建檔是一項重要的基礎性工作。在以往工作中，流域內排污口的設置或變更未能與水資源保護規劃、水功能區劃的管理目標相協調，不符合現代管理規范要求。應通過調查、登記建檔，對不符合流域水資源保護要求的入河排污口的設置，結合各地城鎮建設實際情況分期、分批進行規范及整改。
2．建立入河排污口設置、變更的審批程序
入河排污口的設置或變更必須依照規定程序向流域水資源保護機構或水行政主管部門提出申請，經批準后方可實施。設置或變更排污口必須實行“三同時”制度，其治污工程和排污工程的設計、施工和投入運行三個環節均應接受水行政主管部門的監督檢查。在設置或變更工程完工后，應向水行政主管部門申請竣工驗收。
入河排污口的設置、變更的申請審批程序應包括預申請審查、申請審查、竣工驗收。
3．入河排污口設置及變更審批許可原則
入河排污口的設置與變更必須符合流域水資源綜合規劃和水資源保護規劃，符合水功能區劃的要求，服從于水功能區水質管理目標及污染物總量控制管理目標。廢污水排放還必須符合國家標準或地方標準，符合有關入河排污口設置技術規范要求。
對入河污染物總量已超過分配的控制指標或由于該申請排污口的設置變更將使其總量超標的；由于污水處理能力不足，技術落后或不可靠，入河污水水質超過或可能超過規定排放標準或對納污水體功能構成影響的；非條件限制，故意將排污口隱蔽設置，不便于監管部門監督管理的；以鄰為壑，為轉移污染擅自將排污口向下游區域設置或變更的；在新開發區未進行雨污分流的；其他不符合法律、行政法規或有關主管部門要求，不符合有關入河排污口技術規范要求等情形的入河排污口申請將不被受理審批。
4．制定流域入河排污口設置技術規范
根據管理工作需要，區別江河干支流及湖庫區域水功能區要求，本著便于管理、方便排放的原則，對入河排污口的建筑及入河方式等方面進行技術規范，是入河排污口設置規范化的一項重要的基礎性工作，是對已建、在建入河排污口規范化整治，對新設置入河排污口進行審批的基本技術依據。應盡快組織有關專家制定流域入河排污口設置技術規范報水行政主管部門審批后實施。
5．建立排污信息季報及年審制度
立法中應規定使用或設置排污口的所有排污單位，必須按季、按年度向水行政主管部門報送排污口統計表。排污單位必須按規定項目如實填寫報表，不得弄虛作假。水行政主管部門每年將按照規定的審批權限，對排污口組織年審。
6．建立排污計量及水質在線監測制度
立法中應規定排污單位必須在排污口安裝污水排放計量設施，同時限期安裝在線水質監測儀器。為便于統一規范管理，入河排污口所安裝的計量設施及在線水質監測儀器應為質檢部門認定的產品；在管理辦法出臺前，已經安裝相應設施的排污口，其設施必須經水行政主管部門或質檢部門組織檢查認定合格后方可繼續使用。
7．建立常規監測、監督性監測和現場執法檢查相結合制度
建立對入河排污口及受納水域的常規監測、監督性監測及現場持證執法檢查制度。水行政主管部門應依照《水法》授權，對重大排污口，對重點、敏感水域進行常規監測、不定期的監督性監測和現場執法檢查，逐步實現有關監測工作與水功能區監測工作相協調。
8．建設一支高素質監督管理隊伍
應根據入河排污口監督管理的需要，加強流域及各級行政區域的監督執法隊伍建設，逐步提高執法機構的能力，加大監督執法的硬件和軟件建設投入力度，形成機動靈活、準確高效的執法體系。
四、流域入河排污口管理的法律責任
1．處罰規定
對未按規定設置或變更排污口位置或建筑結構的，由水行政主管部門責令限期拆除，按規定程序及規范重新申請；逾期不拆除，將依法，并處罰款。
對“不按規定時間要求向管理部門報送有關資料的；報送資料時弄虛作假的；不按規定時間參加年審的；故意破壞或不正常使用水污染防治設施，直排或偷排的；故意破壞或不正常使用污水排放計量設施或在線水質監測儀器；未如實向管理部門檢查人員反映情況，提供必要的資料的；逃避、拒絕、阻礙管理部門監督檢查的；未經審批允許其他排污者使用本單位排污口的；利用其他單位設置的排污口的；改變廢污水排放方式、增加排放廢污水水量、增加廢污水中污染物種類、增加廢污水中污染物數量、改變廢污水入河方式的”，由水行政主管部門責令停止違法行為，并處罰款。
對水行政主管部門及流域機構工作人員工作不履行法定監督管理職責，、的，依法追究其行政責任乃至刑事責任。
2．建議實行“累時倍罰”的責任追究制度
對違法行為可以追究其民事責任、行政責任甚至刑事責任，但實踐中多為追究行政責任。當前嚴峻的水污染事實告訴人們，罰款的處罰效果與立法目的相脫離。許多地方甚至出現“交了排污費或罰款就等于交了保護費，違法排污合法化”的怪現象。考慮到違法排污行為的復雜性及水資源被污染后其危害的長期性，建議法律在追究破壞水資源行為的法律責任時有所突破，對持續違法排污者，實行“累時倍罰”的責任追究制度。
第2篇
[2]對我國而言，外資銀行的進入顯然會繁榮我國市場經濟、帶來先進管理經驗；但我們也應該清楚的看到，外資銀行是一柄雙刃劍，它同時也對我國的金融安全提出了巨大的挑戰。由于外資銀行在資金調度、風險分散、業務信息和綜合服務方面受其母國經營理念、監管體制的影響較大，很多外資銀行在其母國及其它國家的分行都實行的是混業經營。因此，如果不加強對外資銀行的監管研究，極有可能使外資銀行對東道國的金融監管制度產生巨大沖擊。我國目前的金融體系還不十分完善，對外資銀行的監管也正處于探索階段。從這一角度來看，如何改善和加強對外資銀行的監管，尤其是在全球混業經營的趨勢下，更是關系我國金融業長遠發展的重大課題。
一、我國對外資銀行的監管現狀及存在的主要問題
（一）我國對外資銀行監管法律制度的現狀
目前，我國已經頒布涉及外資銀行監管的法規主要有：《中國銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《中華人民共和國外資金融機構管理條例》以及《〈中華人民共和國外資金融機構管理條例〉實施細則》等。
據此，我國對外資銀行的金融監管規定主要表現在以下幾個方面：
1、市場準入監管
（1）注冊資本金的規定。根據《中華人民共和國外資金融機構管理條例》第六條規定“設立獨資銀行或者獨資財務公司，申請人應當具備下列條件：…（三）申請人提出設立申請前1年年末總資產不少于100億美元…”第七條規定“設立外國銀行分行，申請人應當具備下列條件：…（二）申請人提出設立申請前1年年末總資產不少于200億美元，并且資本充足率不低于8％…”。
（2）組織形式與地域的規定。根據《中華人民共和國外資金融機構管理條例》第二條規定，“本條例所稱外資金融機構，是指依照中華人民共和國有關法律、法規的規定，經批準在中國境內設立和營業的下列金融機構：（一）總行在中國境內的外國資本的銀行（以下簡稱外資銀行）；（二）外國銀行在中國境內的分行（以下簡稱外國銀行分行）；（三）外國的金融機構同中國的金融機構在中國境內合資經營的銀行（以下簡稱合資銀行）；（四）總公司在中國境內的外國資本的財務公司（以下簡稱外資財務公司）；（五）外國的金融機構同中國的金融機構在中國境內合資經營的財務公司（以下簡稱合資財務公司）。”
2、業務經營監管
根據《中華人民共和國外資金融機構管理條例》第十七條之規定，“外資銀行、外國銀行分行、合資銀行按照中國人民銀行批準的業務范圍，可以部分或者全部經營下列種類的業務：（一）外匯存款；（二）外匯放款；（三）外匯票據貼現；（四）經批準的外匯投資；（五）外匯匯款；（六）外匯擔保；（七）進出口結算；（八）自營和代客戶買賣外匯；（九）外幣及外匯票據兌換；（十）外幣信用卡付款；（十一）保管及保管箱業務；（十二）資信調查和咨詢；（十三）經批準的本幣業務和其他外幣業務。”
在資本金管理方面，2002年新頒布的《中華人民共和國外資金融機構管理條例》第二十四條至第三十條規定對此作了規定：“外國銀行分行的營運資金的30％應當以中國人民銀行指定的生息資產形式存在，包括在中國人民銀行指定的銀行的存款等。”“獨資銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司的資本充足率不得低于8％。”“獨資銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司對1個企業及其關聯企業的授信余額，不得超過其資本的25％，但是經中國人民銀行批準的除外。”“獨資銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司的固定資產不得超過其所有者權益的40％。”“獨資銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司資本中的人民幣份額與其風險資產中的人民幣份額的比例不得低于8％。外國銀行分行營運資金加準備金等之和中的人民幣份額與其風險資產中的人民幣份額的比例不得低于8％。對前兩款規定的比例，中國人民銀行應當按照有關規定逐步調整。”“外資金融機構應當確保其資產的流動性。流動性資產余額與流動性負債余額的比例不得低于25％。”“外資金融機構從中國境內吸收的外匯存款不得超過其境內外匯總資產的70％。對前款規定的比例，中國人民銀行應當按照有關規定逐步調整。”[3]
（二）我國對外資銀行監管法律制度上存在的問題
在監管法律法規方面，雖然我國于2002年頒布了《中華人民共和國外資金融機構管理條例》，并同時廢止了1985年頒布的《中華人民共和國經濟特區外資銀行、中外合資銀行管理條例》和1994年頒布的《中華人民共和國外資金融機構管理條例》，并且自1995年以來，我國相繼頒布了《中國銀行業監督管理法》、《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、以及相關的法規和規章。2004年我國又對《商業銀行法》等進行了修改和完善，使外資銀行管理法規向前邁出了一大步。盡管如此，仔細研究這些條文，我們會發現這些法律條文中仍然存在著許多的問題。
1、各法律條文之間缺乏必要的銜接
首先，《中國人民銀行法》對外資銀行的監管并未做出特別的法律規定，使外資銀行的專門立法在《中國人民銀行法》和《中國銀行業監督管理法》中缺乏必要的基本法依據。縱觀整篇《中國人民銀行法》以及于2003年12月28日最新出臺的《中國銀行業監督管理法》法律中都沒有對外資銀行的監管作出特別的規定。而事實上，由于外資銀行性質的特殊性，我國目前尚不可能對外資銀行實行完全對等的國民待遇原則，這就要求我們對外資銀行的監管應當做得更細更深入。
其次，在2004年2月1日起實施的修訂后的《商業銀行法》第八十八條中明確規定，外資商業銀行、中外合資商業銀行、外國商業銀行分行適用本法規定，法律法規另有規定的適用其規定。而《中華人民共和國外資金融機構管理條例》對《商業銀行法》上述規定沒有相關的條文銜接，二者的相互關系不夠明確。
2、監管的職能劃分沖突
目前，我國的金融監管機構中中國人民銀行是按照幣種的標準來確定職能部門的。中國人民銀行的銀行司主管國內銀行的人民幣業務，而外資金融機構管理司負責外資金融機構在我國境內的業務。從外資金融機構管理司行使職能的情況看，存在著兩方面的問題：一是與銀行司的協調監管問題。隨著我國外匯管制的逐漸放松，人民幣經常項目下的可自由兌換，外資金融機構本幣業務也要進行監管，這一監管如何與銀行司本幣業務監管相協調，對所有銀行的本幣業務進行全面綜合監管已成為迫切需要解決的問題；二是目前我國外資金融機構管理司對外資金融機構的監管是總行和分行兩級監管，而總行和分行對外資銀行監管的權限無明確法律規定，造成二者職責不明，在行使監管權限時彈性過大，不利于提高監管效率，也容易出現監管空白或監管沖突。
3、監管內容和手段落后
在監管內容和手段上，我國目前仍處于合規性監管階段，謹慎性監管規定不足。對外資銀行的檢查主要是事后合規性檢查，缺乏預防性的事前、事中檢查，風險監管處于起步階段。對外資銀行定期稽查與評價制度尚未有效建立，監管措施體系不完備，事前預防、事中管理措施需要改進，事后救濟的存款保險制度及緊急援助制度亟待建立。在監管手段上仍以行政監管為主。目前國際上通行的監管方法有一個定量評級的要求，如美國監管機構依據銀行的資本適應力、資產狀況、管理水平、盈利能力以及流動性確立了CAMEL[4]標準；為了加強風險管理和內部控制的監管，美國還制定了包括風險管理，營業控制、符合法規要求和資產質量四個方面的ROCA[5]標準，體現了國際金融業監管的新趨勢。對于這些國際上先進的定性分析和定量考核的監管辦法，我國目前還沒有在實踐中引進和運用，導致監管水平低，無力制約外資銀行可能存在的大量違規操作行為。
由于我國《商業銀行法》和《外資金融機構管理條例》對外資銀行監督管理的規定過分原則和簡單，缺乏可操作性，加之目前我國監管執法人員素質和水平不夠，使外資銀行的監管出現了重審批、輕監督管理的現象。某些外資銀行出現了通過多存少貸的方式，把在國內的外資資金調往國外套匯套利，利用各種手段轉移利潤、逃避稅收以及利用不正當手段招攬業務等問題。這些都極大地損害了存款人的利益和我國金融秩序的穩定，加大了金融風險。
二、完善外資銀行市場準入規定與許可制度
市場準入監管是各國對外資銀行實施金融監管的第一步，對外資銀行采取何種監管政策是各國對外資銀行進入本國金融市場及對其進行監管的態度和政策的出發點。由于各外資銀行的組織結構與布局、發展數量與質量、資本經營的能力與水平等都不盡相同，因此把好市場準入關可以使東道國將那些資本經營能力較低、可能危害本國金融業穩定的外資銀行拒之門外，而將符合東道國引進目的、運行穩健的外資銀行引入國內，真正起到促進國民經濟健康、平穩發展的作用。外資銀行的進入，對于我國這樣一個金融業尚不發達的國家而言，既給我們帶來了先進的管理經驗和技術，加速了我國國內商業銀行市場化的改革，推動了我國金融市場的國際化進程，同時也給我國金融監管帶來了巨大的挑戰。如果外資銀行引進不當或監管乏力，將不可避免的會對國內經濟造成沖擊。外資銀行的市場準入監管，作為監管的第一道關卡，也就顯得尤為重要了。市場準入監管的目的就在于：其一，未雨綢繆，防患未然。將那些素質較差，有可能出現問題并損害存款人利益、金融業秩序穩定的外資銀行拒之門外；其二，高瞻遠矚，合理規劃。使外資銀行的布局符合經濟發展的需要，同時維持適當的數量為公平競爭創造良好環境，避免出現過度集中，壟斷經營或者極度分散、無序競爭的不利局面。[5]
（一）我國對外資銀行市場準入規定之分析
目前，我國金融業的開放原則可以總結為“限制與優惠”相結合。一方面，我國禁止外資銀行開辦人民幣業務[7]，外資銀行的固定資產不得超過其實收資本加儲備金之和的40%；外資銀行從我國境內吸收的存款不得超過總資產的40%；另一方面，允許外資銀行可以不同于國內銀行的資金籌集辦法，可以自行從國外市場籌集低利率資金在國內市場運作，并且在稅收方面，也對外資銀行十分優惠。這種原則在我國金融開放初期，曾經起到一些作用。但是隨著國內、國際經濟金融形勢的發展，這一使得外資銀行享受著超國民待遇的優惠政策也越來越顯現出其不合理之處。在財政稅收上，外資銀行所得稅率均為33%，設在經濟特區的外資銀行與合資銀行適用15%的所得稅稅率。營業稅率均為8%，但在經濟特區和上海浦東地區設立的外資銀行可享受的所得稅率為15%。[8]1997年國務院頒布《關于調整金融保險業稅收政策有關問題的通知》，才開始規定中資銀行與外資銀行都適用33%的所得稅稅率，但是在營業稅的征收問題上，根據國務院《關于調整金融保險業稅收政策有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）之規定，“對經濟特區（包括中國浦東地區和蘇州工業園區，下同）設立的外商投資和外國金融企業，凡來源于特區內的營業收入，繼續執行之注冊登記之日起5年內免征營業稅的優惠政策，免稅期滿后，按8%的稅率征收。”外資銀行仍然享有8%的優惠稅率。同時，該《通知》的第4條也規定，“1996年12月31日之前在外設立的外商投資和外國金融、保險企業在1998年12月31日之前，營業稅按5%征收。”這種畸中畸輕的稅收政策，使得中資銀行在競爭處于極其不利的地位。在外幣經營業務部分我國對國內銀行在利率、費率、外匯、匯款、開戶和現金管理上，都有諸多限制條件，但外資銀行卻受到極少限制。事實上，聯合國早在1993年的《世界投資報告》中就指出，不贊成使用減免稅收這類優惠措施，這對于各個國家尤其是發展中國家會造成很大的經濟損失。當前一個高度競爭的國際直接投資市場已經形成，以“減稅讓利”作為競爭手段已失去效力。事實證明，作為投資刺激措施對于以占領東道國市場為目標的外資服務型企業投資決策的影響很小，成熟的投資所看中的條件并不是稅收方面的優惠，而是整體的投資環境。健全、法制化的投資環境對外資有更大的吸引力。例如，美國對外商投資企業征收的稅收與本國企業完全一樣，但卻以其健全、透明、法制化的投資環境成為世界上吸引外資最多的國家。另一方面，在人民幣業務經營上，外資銀行又受到了許多限制。如較長時間內只在極少數地區允許外資銀行經營人民幣業務，并且在允許經營人民幣業務的地域，對客戶的限制和經營規模的限制又十分嚴格，這被國外視為歧視政策，影響我國在國際社會的形象，也不利于我國銀行業的進一步開放。
（二）完善對外資銀行的許可制度
1、外資銀行設立數量與國別的監管
由于外資銀行分行、子行、辦事處對東道國的金融秩序產生的影響力是不同的，因此筆者認為應對不同類型的外資銀行數量的設置上予以一定的限制。截止至2003年8月，在華的184家外資銀行中，以分行形式設立的就有161家，占87.5%，顯然我國在引入外資銀行的形式上存在一定的不合理性。[10]如芬蘭、冰島、挪威、瑞典等國完全禁止外國銀行到本國開設分支機構；即使是美國、日本等經濟強國在外資銀行市場準入的問題上，也對分支機構的數量有一定的限制。而在韓國，其規定同一外資銀行分行在該國的數量不得超過兩家；我國的香港地區也規定在香港設立的外資銀行不能開設分行；我國的臺灣地區很長時間以來將外資銀行設立區域限于高雄和臺北，且只限設一家。從1990年底起，外資銀行才可在臺北、高雄、臺中三地設立三家分行。因此我國也應參照其它各國的經驗，對來自不同國家銀行數量以及設立形式做出嚴格限制。同時，對于來自同一國家或地區的外資銀行的數量也應進行一定的限制。從我國目前外資銀行的分布來看，并沒有國別和數量分布限制。這就帶來三個方面的問題：一是我國境內的外資銀行的國別分布趨于集中。二是一家銀行在我國設立的分支機構過多。如渣打銀行和匯豐銀行在我國設立的分行各有8家之多。外資銀行如果過于集中的來自某一國家或地區，一旦這些國家發生了金融危機，將直接影響到我國整個外資銀行業甚至是金融業的穩定。因此對來自同一國家或地區的外資銀行數量加以限制，可以降低被金融風暴牽連的可能性。截止2003年9月，在上海設立的57家營業性外資銀行中，有8家為同城支行。[10]并且從我國引進外資銀行的目的來看，外資銀行的過于集中于某些國家和地區也不利于我國吸收各國的先進管理經驗，進而達到提高我國金融業發展水平的目的。另外，我國在外資銀行的設立上，我國《外資金融機構管理條例》分別在第六條、第七條、第八條作了規定，因此只要符合上述三條的條件，我國就將允許設立外資獨資銀行、外資銀行分行以及合資銀行。這種在外資銀行的設立上，不分經營范圍，也不參照注冊資金的多少一律發給相同的營業執照的做法，也將使許多銀行資產優良度不同，國際信譽度不同的站在同一起跑線上，受同一標準的約束，這既不利于我國對外資銀行的有效管理，同時也使各實力不同的銀行處于事實上的不公平競爭狀態。
2、外資銀行設立地域的監管
在外資銀行的市場準入問題上，許多國家或地區處于保護本國金融業平穩發展的考慮，對外資銀行在本國設立的地域也作了一定的限制。例如，東道國規定外資銀行只能在首都和一些大城市開設，或指定一定的地域范圍供外資銀行進入。如泰國規定，外資銀行只能在曼谷設立分行；印度只允許外資銀行在5個城市設立分行；印度尼西亞則只允許在7個城市設立外資金融機構。因此，我國在外資銀行引進的地域控制上，也應注意外資銀行的引進要與我國金融發展戰略相適應。因此，要本著實事求是，按需引進的原則，對外資銀行的引進數量進行一定的限制，以防過度引進，超出我國經濟發展的承受能力，從而擾亂國內金融市場秩序，給國內金融機構造成極為不利的發展環境。
在外資銀行的設立布局上要做好統一規劃，合理布局。上世紀80年代，在我國有關經濟對外開放的梯度理論中，將我國劃為東部、中部和西部三大地帶。外資銀行的引進，在總體上應體現經濟對外開放的“梯度理論”的內容，對外資銀行的設立布局，按經濟特區——沿海開放城市——內地中心城市推進，而截止2001年3月，在華的181家外資銀行中，上海56家，深圳25家，北京18家，廣州16家，分別占到外資銀行總數的31%，14%，10%和9%。東北地區相對較少，亟待發展的廣大中西部地區更是寥寥無幾。在東南沿海中，作為大特區的海南省也僅有3家外資銀行，遠遠不能滿足發展戰略的需要，分布也不盡合理。目前，我國在西部大開發的戰略中雖然提到要鼓勵外資進入西部地區，但是對于銀行業這一特殊的行業卻沒有做出任何具體的規定和提供政策上的優惠措施。[11]因此，隨著我國西部大開放戰略的深入，我國的金融開放政策也應向中西部傾斜，在引進外資銀行的布局上作出相應地調整，使中西部城市的金融業也能得到發展。目前，我國在西部大開發的戰略中，雖然已經意識到金融對于西部建設的重要性，但是至今仍然缺乏相應的有效政策來扶持西部的外資銀行的引入工作。筆者認為，我國可以通過建立稅收上的優惠政策以及在同等條件下優先審批設立在西部的外資金融機構的做法使我國境內的外資銀行的分布能夠更加合理，進而達到發展中西部城市的金融業的目的。
三、完善對外資銀行的市場業務監管
（一）我國對外資銀行的市場業務監管之分析
業務經營監管是東道國對外資銀行監管的主要方面。而對于外資銀行來說，業務經營的業績好壞，直接關系到外資銀行的生存與否;對于我國來說，對外資銀行業務經營的監管也直接關系到我國金融業的穩定與安全。據中國銀行業監督管理委員會外資銀行事務負責人說，在中國內地有24家外資銀行的不良貸款率超過20%，有7家外資銀行的不良貸款率高達90%。[12]因此，對外資銀行的業務經營做出嚴格限制，是杜絕金融危機發生的重要方面。
根據中國人民銀行的有關規定，外資獨資銀行、外資銀行分行、中外合資銀行可以經營以下部分或全部業務：（1）外匯存款，包括以外幣表示的中國境內、境外同業存款，中國境外非同業存款，中國境內外國人的存款，華僑和香港、澳門、臺灣同胞的存款，外商投資企業存款，外資金融機構對非外商投資企業放款的轉存款，經批準的其它外匯存款；（2）外匯放款；（3）外匯票據貼現；（4）經批準的外匯投資；（5）外匯匯款，主要指境外匯入匯款和境內外商投資企業、外國人、華僑及香港、澳門、臺灣同胞的匯出匯款；（6）外匯擔保；（7）進出口結算，指外資獨資銀行、外國銀行分行和中外合資銀行辦理的外商投資企業的進出口結算和經批準的非外商投資企業的出口結算以及放款項下的進口結算。
以上這些條文雖然對外資銀行在華的業務進行了一個界定，但是很明顯并沒有對各類外資銀行的具體經營范圍進行劃分，也沒有對資信度不同銀行的業務范圍進行分類。前面筆者已經闡述了各外資銀行由于其經營水平不同，其一旦發生金融危機對于東道國金融業所造成的影響也不盡相同，因此我們有必要根據外資銀行經營效益的不同限定不同的經營范圍，建立激勵機制的經營模式，對于經營業績好的外資銀行可以允許其擴大經營范圍，而對于經營業績不良的外資銀行則要縮小其原有的經營范圍。這樣做既可以促進各銀行之間的良性競爭，促使各銀行不斷優化自身的經營情況，又可以減輕我國金融監管部門的負擔，保障我國金融業的安全。
（二）對外資銀行實行分級牌照制度
在實行分級牌照制度方面，新加坡和我國香港地區（見下表）的經驗無疑是最值得借鑒的。新加坡在《銀行業法令》、《金融管理局法令》、和《公司法令》中將外資銀行分為全面性執照銀行和限制性執照銀行。其中，領有全面性執照的外資銀行，既可以為本地居民客戶，也可以為外地居民客戶提供全面性的銀行服務；領有限制性執照的外資銀行則只能開展有限的銀行服務，不得接受儲蓄存款，不得接受非銀行客戶少于25萬新元的定期存款或其它計息存款；領有岸外執照的外資銀行在存款上有嚴格限制，對新加坡非銀行客戶的放款總額不得超過5000萬新元。我國香港地區也把銀行分為持牌銀行、有限持牌銀行和持牌儲蓄銀行三種。它規定，持牌銀行且只有持牌銀行可以全面經營業務，包括吸收各種存款的機構；有限制持牌銀行通常以從事投資銀行業務與資本市場活動為主，這類機構只可以吸收金額在50萬港元以上的大額存款，但存款的期限不限；接受存款公司和有限制持牌銀行均不得開立儲蓄賬戶，也不能在香港經營支票付款與托收業務。這種做法杜絕了那些安全性較低、經營風險較大的銀行涉足各種銀行業務，避免了因經營不善而導致整個金融業的動蕩。目前，我國對于外資銀行并沒有實行分級牌照經營制度，筆者認為，我們完全可以根據新加坡的成功經驗，在引進外資銀行的時候，對外資銀行的經營年限、風險等不同，發給不同的經營牌照。
例如，對于在我國境內經營年限較長，經營業績一貫良好的外資銀行，可以發給全面性經營執照。持有全面經營執照的外資銀行其經營的業務范圍與國內的商業銀行完全一致。對于那些進入我國經營年限較短，或經營業績一般的外資銀行，則可以發給限制性經營執照。持有這類執照的外資銀行經營業務范圍將受到限制。例如，不能經營國內居民儲蓄存款業務和小額定期存款業務。而對于一些經營風險較大的外資銀行，只能發給離岸經營執照，這類銀行只能從事國際結算，外匯存兌及離岸市場業務。
在發給不同經營執照的同時，還應當對牌照的申請做出具體規定。在外資銀行剛進入我國時，只能領取離岸經營執照。在達到規定的經營年限后，才可以根據其信用評級狀況，對符合條件的銀行發給限制性經營執照。外資銀行只有在持限制性經營執照的前提下，才可以申請全面性經營執照。對于那些經營狀況退步，影響經營安全的銀行，應當采取降低營業執照級別的方式，對外資銀行的經營范圍予以重新界定。實行有升降制度的分級牌照制的好處在于無論處于何種等級的銀行，都不會對經營業績和經營風險有絲毫的懈怠，都會在管理和經營上積極地發揮主觀能動性，增強外資銀行的自我約束能力，同時這樣做還可以促進外資銀行之間的競爭，進而為我國的金融業發展服務，將離岸業務和國內業務分離，還有利于防范國際金融風險侵入我國金融業，危及我國金融體系的穩定和安全。
香港銀行三級分類情況
類別持牌銀行有限持牌銀行接受存款公司
注冊資本1.5億港元1億港元2,500萬港元
存款最低期限
及數量無限制任何期限，但不得少50萬億港元不少于3個月及10萬港元
利率受銀行公會限制無限制無限制
實行分級銀行制的好處是既可增強外資銀行的自我約束能力，又可促進外資銀行之間的競爭，從而激發國內金融業的活力。當限制級別的銀行為爭取升格為全面經營執照銀行的時候，會自主地在管理和經營上嚴格要求，并積極為當地經濟發展作貢獻，以爭取升格為全面經營執照的銀行；而本身已是全面經營執照的銀行為了保持其牌照也會毫不松懈。同時，將離岸業務與國內業務分離，還有利于防范國際金融風險的入侵和保持國內金融體系的穩定。實行等級牌照制度后，機構審批的壓力會大為減弱，可多批一些離岸牌照和限制牌照的銀行，以控制外資銀行的市場份額。
（三）建立外資銀行風險評級體系
風險性監管（Risk-basedSupervision）是西方發達國家自70年代以來普遍運用的用以管理銀行金融風險的科學而系統的管理方法。美國著名學者威廉姆斯（C·ArthurWilliamsJr）和漢斯（RichartclM·Heins）在《風險監管與保險》一書中對風險性監管作了如下定義：風險監管是通過對風險的識別、衡量與控制，以最少的成本將風險導致的各種不利后果減少到最低限度的科學管理方法。其主要通過風險識別（riskidentification）、風險衡量（riskevaluation）、風險控制（riskcontrol）和風險決策（riskdecision）四個階段來達到“以盡量小的機會成本保證處于足夠安全的狀態”的目標。國際銀行業面臨的風險是多種多樣的，例如信用風險、國家風險、市場風險、匯率風險、法律風險、利率風險等。評級制度作為衡量外資銀行經營業績的尺度，具有重要的實際價值。綜觀世界金融業監管的發展趨勢，銀行管理已從早期的“三性原則”（收益性、風險性、流動性）發展到現行商業銀行的CAMEL體系、ROCA標準和最新推出的“BOPEC標準”[13]，提出了對銀行控股公司實力和穩健性的總體、綜合評價標準，規定其總資本占總資產的比率不能低于3%。
我國的《中華人民共和國外資金融機構管理條例》初步確立了我國外資銀行風險監管的指針體系，如要求外國銀行分行、中外合資銀行或合資財務公司，外國出資者須達到資本充足率8%的標準；外資金融機構人民幣業務適用資本充足率的要求，即外資金融機構資本或營運資金加準備金等之和中的人民幣份額與其風險資產中的人民幣份額的比例不得低于8%；明確“流動性資產余額與流動性負債余額的比例不得低于25%”的流動性比例要求等。同時，在2004年3月8日中國銀行業監督管理委員會又新頒布了《外資銀行并表監管管理辦法》，這一舉措標志著我國開始向風險監管邁進。然而，與風險監管發達的美、英、日、法等國相比，我國的風險監管體制還顯得極不健全，有待進一步完善。
在其它發達國家，如美國除了在1978年的《國際銀行法》中對外資銀行的風險性監管做出總體性規定，還有1978聯邦儲備局制定的《統一鑒別法》中的“風險評估法”以及1991年的《外資銀行監督改善法》等法規加以補充。法國則在法蘭西銀行之外，另設有銀行法規委員會（TheCommitteeonBankRegulation），專門負責制定監管法規和風險性量化指針。而英國不僅設有專門的監管機構——FSA[14]，還在風險性監管方面出臺專門性法規——“比率和比例風險監管體系（RATEandSCALEframeworks）”。由于我國外資銀行的數量隨著我國加入WTO而將迅猛增長，我國也需要制定出風險監管的總體政策和量化指針，設立專門的類似于英國FSA一樣的監管機構來執行這些法規。
雖然目前我國對外資金融機構也設定了8%的最低資本比率要求，但這主要是針對外資金融機構設立時的審查，缺乏平時經常性地對外資銀行的資本充足率加以監控。此外，對資本充足率的量化指針固然重要，但還需考察銀行的經營管理能力、盈利能力、市場風險等諸多因素，以對銀行經營狀況、資本素質做出總體衡量評價。我國在實踐中至今未引進和運用定量衡量的標準，導致監管水平低，無力制約外資銀行可能存在的違規操作行為，這也間接地提高了我國金融業的風險系數。筆者建議，我國應盡快制定對外資銀行的評級制度。我們可以參照美國的做法，不僅對在華的外資銀行，同時也對外資銀行的母行，外資銀行母國對其海外機構的支持度，監管度等做出評級。我國也引入國際通用的CAMEL和ROCA標準，對所有注冊外資銀行采取CAMEL評級制度，對外資銀行分行則根據ROCA標準評審。在每次檢查后根據評級結果給予外資銀行一個綜合評價，然后分別不同情況確定相應的監管制度和措施。
作為一個發展中的大國，經濟發展要上臺階，必須大量、有效的引進國外的資金和先進的技術及管理經驗。外資銀行的進入，為我們帶來了先進的金融管理技術，促進了競爭，但同時我們也不得不看到外資銀行的進入同樣給我們帶來了巨大的金融風險，對我們的金融監管水平提出了更高的要求。
外資銀行尤其是外資銀行混業經營的業務活動，極有可能影響我國金融政策的貫徹與實施。目前許多外資銀行在其母國以及世界上其他一些國家的分支機構都實行了混業經營，而我國卻仍然限定禁止混業經營。在世界各國都開始修改金融法律法規，推行混業經營的時候，我國的分業經營規定顯然存在一定的不合理性。首先，對于外資銀行而言，一方面我國堅持分業經營對外資銀行的業務經營造成了一定的限制，影響了我們對外資銀行的引進；另一方面外資銀行在混業經營所帶來的巨大利益之前，并不會因為相關法律的束縛而放棄，相反會通過其他方式在金融集團內部實現業務經營范圍的全面共享。其次對于我國的中資機構而言，由于法律禁止混業經營這就會使得中資銀行因為受相關法律的束縛而在與外資銀行的競爭中處于劣勢。再次，在外資銀行增多和業務擴大后，如果管理不善，外資金融機構可能會通過合法或不合法的手段將外匯資金和利潤轉移到境外，這將不利于我國宏觀金融調控措施的實施。
既要通過引進外資銀行來發展我國的金融業，又要避免外資銀行的引進給我國金融業可能帶來的潛在風險和對國內銀行所造成的巨大沖擊。如何處理好這兩者之間的關系其實是一件非常困難的事情。雖然我國正在努力通過實施《巴塞爾協議》的系列內容來實現與國際監管方式相一致的目的，但是從我國目前銀行業的資產負債率以及風險性監管等方面來看，還有一段很長的路要走。本文無論是對市場準入監管、金融監管體制的研究還是對我國金融監管的互補制度建立的探索，都是為解決外資銀行監管中的兩難問題做出的嘗試性探索。不斷提高我國的對外資銀行的監管水平將是我國今后金融業的一項重要的任務，需要我們不斷的努力和探索。
參考文獻：
[1]關于外資銀行，一般有廣義和狹義之分。廣義的外資銀行（bankofforeigncapital）是相對于一國的國內銀行而言的，即站在東道國的立場對在該國境內設立的、由外國資本組建或參與的銀行機構的統稱。主要包括外國銀行分行、外國銀行子公司以及合資銀行等形式。狹義的外資銀行是指某一國家或地區設立的具有的法人資格的外國資本的銀行。參見李仁真主編：《國際金融法》，武漢大學出版社1999年版，第91頁。本文所稱的外資銀行是指廣義的外資銀行，不僅包括外資銀行分行，也包括外資銀行的子行以及中外合資銀行等各種形式。
[2]黃蓉：《金融業：最需改革的行業》，載《東方早報》2004年1月29日第3版。
[3]第二十四條：外國銀行分行的營運資金的30％應當以中國人民銀行指定的生息資產形式存在，包括在中國人民銀行指定的銀行的存款等。第二十五條：獨資銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司的資本充足率不得低于8％。第二十六條：獨資銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司對1個企業及其關聯企業的授信余額，不得超過其資本的25％，但是經中國人民銀行批準的除外。第二十七條：獨資銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司的固定資產不得超過其所有者權益的40％。第二十八條：獨資銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司資本中的人民幣份額與其風險資產中的人民幣份額的比例不得低于8％。外國銀行分行營運資金加準備金等之和中的人民幣份額與其風險資產中的人民幣份額的比例不得低于8％。對前兩款規定的比例，中國人民銀行應當按照有關規定逐步調整。第二十九條：外資金融機構應當確保其資產的流動性。流動性資產余額與流動性負債余額的比例不得低于25％。第三十條：外資金融機構從中國境內吸收的外匯存款不得超過其境內外匯總資產的70％。對前款規定的比例，中國人民銀行應當按照有關規定逐步調整。
[4]美國監管機構根據銀行的資本適應力、資產狀況、管理水平、盈利要求及流動性，確立了CAMEL（風險管理C:capitalRequirement;A:Assetquality;M:Management;E:earnings:Liquid）標準。
[5]聯儲按照著名的ROCA體系對在美經營的外資銀行予以評定。R指風險管理（RiskManagement）,O指業務控制（OperationalControls）,C指法規遵守（Compliance）,A指資產質量（AssertQuality）。
[6]賀小勇：《金融全球化趨勢下金融監管的法律問題》，法律出版社，2002年11月版，第96頁。
[7]僅上海與深圳兩地外資銀行可以從事一定限度內的人民幣業務。
[8]《中華人民共和國企業所得稅暫行條例》第三條：納稅人應納稅額,按應納稅所得額計算,稅率為33%。《外商投資企業和外國企業所得稅法》第五條：外商投資企業的企業所得稅和外國企業就其在中國境內設立的從事生產、經營的機構、場所的所得應納的企業所得稅，按應納稅的所得額計算，稅率為30％地方所得稅，按應納稅的所得額計算，稅率為3％。第七條設在經濟特區的外商投資企業、在經濟特區設立機構、場所從事生產、經營的外國企業和設在經濟技術開發區的生產性外商投資企業，減按15％的稅率征收企業所得稅。設在沿海經濟開放區和經濟特區、經濟技術開發區所在城市的老市區的生產性外商投資企業，減按24％的稅率征收企業所得稅。設在沿海經濟開放區和經濟特區、經濟技術開發區所在城市的老市區或者設在國務院規定的其他地區的外商投資企業，屬于能源、交通、港口、碼頭或者國家鼓勵的其他項目的，可以減按15％的稅率征收企業所得稅，具體辦法由國務院規定。
[9]《外資銀行在華營業性機構達到184家》，載《新聞晨報》2003年8月27日第二版。
[10]衛容之：《上海市銀監局緊張籌建中——申城外資銀行發展呈現六大戰略趨勢》，載《國際金融報》，2003年9月3日第2版。
[11]西部大開發戰略中鼓勵外商投資于西部地區的農業、水利、生態、交通、能源、市政、環保、礦產、旅游等基礎設施建設和資源開發，以及建立技術研究開發中心。擴大西部地區服務貿易領域對外開放，將外商投資于銀行、商業零售企業、外貿企業的試點擴大到直轄市、省會和自治區首府城市。對設在西部地區國家鼓勵類產業的內資企業和外商投資企業，在一定期限內，減按15％的稅率征收企業所得稅。對在西部地區新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視等企業，企業所得稅實行兩年免征、3年減半征收。對在西部地區新辦高新技術企業，經國家有關部門認定后，企業所得稅實行兩年免征、3年減半征收。見：國家發展計劃委員會副主任、國務院西部開發辦公室副主任王春正，代表國務院西部地區開發領導小組辦公室在“2000·中國西部論壇”舉行新聞會上公布的關于西部大開發一系列重要政策措施的要點。
[12]《有7家在華外資銀行的不良貸款率高達90%——銀監會警告外資銀行》，載《新聞晨報》2003年8月27日第2版。
第3篇
論文關鍵詞：證券市場監督管理法律制度
我國證券市場自建立以來，在近20年間獲得了飛速發展，取得了舉世矚目的成績：據中國證監會2009年8月25日的統計數據顯示，截至2009年7月底，我國股票投資者開戶數近1．33億戶，基金投資賬戶超過1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達23．57萬億元，流通市值11．67萬億元，市值位列全球第三位。證券市場作為我國資本市場中的重要組成部分，在實現我國市場經濟持續、健康、快速發展方面發揮著重要作用。但同時，由于監管、上市公司、中介機構等方面的原因，中國證券市場。這些問題的出現使證券市場的健康發展備受困擾，證券市場監管陷人困境之中。因此，完善我國證券市場監管法律制度，加強對證券市場的監管、維護投資者合法權益已經成為當務之急。
一、我國證券市場監管制度存在的問題
(一)監管者存在的問題
1．證監會的作用問題
我國《證券法》第178條規定：“國務院證券監督管理機構依法對證券市場實行監督管理，維護證券市場秩序，保障其合法運行。”從現行體制看，證監會名義上是證券監督管理機關，證監會的監管范圍看似很大：無所不及、無所不能。從上市公司的審批、上市規模的大小、上市公司的家數、上市公司的價格、公司獨立董事培訓及認可標準，到證券中介機構準入、信息披露的方式及地方、信息披露之內容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場有關的事情無不是在其管制范圍內。而實際上，證監會只是國務院組成部門中的附屬機構，其監督管理的權力和效力無法充分發揮。
2．證券業協會自律性監管的獨立性問題
我國《證券法》第174條規定：“證券業協會是證券業的自律組織，是社會團體法人。證券公司應加入證券業協會。證券業協會的權力機構為全體會員組成的會員大會”。同時規定了證券業協會的職責，如擬定自律性管理制度、組織會員業務培訓和業務交流、處分違法違規會員及調解業內各種糾紛等等。這樣簡簡單單的四個條文，并未明確規定證券業協會的獨立的監管權力，致使這些規定不僅形同虛設，并且實施起來效果也不好。無論中國證券業協會還是地方證券業協會大都屬于官辦機構，帶有一定的行政色彩，機構負責人多是由政府機構負責人兼任，證券業協會的自律規章如一些管理規則、上市規則、處罰規則等等都是由證監會制定的，缺乏應有的獨立性，沒有實質的監督管理的權力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準政府機構。這與我國《證券法》的證券業的自律組織是通過其會員的自我約束、相互監督來補充證監會對證券市場的監督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國《證券法》還沒有放手讓證券業協會進行自律監管，也不相信證券業協會能夠進行自律監管。在我國現行監管體制中，證券業協會的自律監管作用依然沒得到重視，證券市場自律管理缺乏應有的法律地位。
3．監管主體的自我監督約束問題
強調證券監管機構的獨立性，主要是考慮到證券市場的高風險、突發性、波及范圍廣等特點，而過于分散的監管權限往往會導致責任的相互推諉和監管效率的低下，最終使抵御風險的能力降低。而從辨證的角度分析，權力又必須受到約束，絕對的權力則意味著腐敗。從經濟學的角度分析，監管者也是經濟人，他們與被監管同樣需要自律性。監管機構希望加大自己的權力而減少自己的責任，監管機構的人員受到薪金、工作條件、聲譽權力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規章還是執行監管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團的工具，而偏離自身的職責和犧牲公眾的利益。從法學理論的角度分析，公共權力不是與生俱來的，它是從人民權利中分離出來，交由公共管理機構享有行使權，用來為人服務；同時由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監督；但權力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務的目標，被掌權者當作謀取私利的工具。因此，在證券市場的監管活動中，由于監管權的存在，監管者有可能，做出損害投資者合法權益的行為，所以必須加強對監管主體的監督約束。
(二)被監管者存在的問題
1．上市公司股權結構和治理機制的問題
由于我國上市公司上市前多由國有企業改制而來，股權過分集中于國有股股東，存在“一股獨大”現象，這種國有股股權比例過高的情況導致政府不敢過于放手讓市場自主調節，而用行政權力過多地干預證券市場的運行，形成所謂的“政策市”。由此出現了“證券的發行制度演變為國有企業的融資制度，同時證券市場的每一次大的波動均與政府政策有關，我國證券市場的功能被強烈扭曲”的現象。證監會的監管活動也往往為各級政府部門所左右。總之，由于股權結構的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監會對證券市場的監管出現問題。
2．證券市場中介機構的治理問題
同上市公司一樣，我國的證券市場中介機構的股權結構、治理機制等也有在著上述的問題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場的中介機構隨著證券市場的發展雖然也成長起來，但在我國證券市場發展尚不成熟、法制尚待健全、相關發展經驗不足的境況下，這些機構的日常管理、規章制度、行為規范等也都存在很多缺陷。有些機構為了牟取私利，違背職業道德，為企業做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無理要求，為其虛假包裝上市大開方便之門。目前很多上市公司與中介機構在上市、配股、資產重組、關聯交易等多個環節聯手勾結，出具虛假審計報告，或以能力有限為由對財務數據的真實性做出有傾向性錯誤的審計結論，誤導了投資者，擾亂證券市場的交易規則和秩序，對我國證券市場監督管理造成沖擊。
3．投資者的問題
我國證券市場的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現在他們缺乏有關投資的知識和經驗，缺乏正確判斷企業管理的好壞、企業盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨立思考和決策的能力。他們沒有樹立正確的風險觀念，在市場價格上漲時盲目樂觀，在市場價格下跌時又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場的風險，又助長了大戶或證券公司操縱市場的行為，從而加大了我國證券市場的監督管理的難度。
(三)監管手段存在的問題
1．證券監管的法律手段存在的問題
我國證券法制建設從20世紀80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規、部門規章、自律規則四個層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實施，使得我國證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場是由上市公司證券經營機構、投資者及其它市場參與者組成，通過證券交易所的有效組織，圍繞上市、發行、交易等環節運行。在這一系列環節中，與之相配套的法律法規應當是應有俱有，但我國目前除《證券法》之外，與之相配套的相關法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽平價法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國不具備統一完整的證券法律體系，導致我國在面臨一些證券市場違法違規行為時無計可施；另一方面，我國現有的證券市場法律法規過于抽象，缺乏具體的操作措施，導致在監管中無法做到“有章可循”。再者，我國現行的證券法律制度中三大法律責任的配制嚴重失衡，過分強調行政責任和刑事責任，而忽視了民事責任，導致投資者的損失在事實上得不到補償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規涉及法律責任的條款有48條，其中有42條直接規定了行政責任，而涉及民事責任的條款只有4條。
2．證券監管的行政手段存在的問題
在我國經濟發展的歷程中，計劃經濟體制的發展模式曾長久的站在我國經濟發展的舞臺上，這種政府干預為主的思想在經濟發展中已根深蒂固，監管者法律意識淡薄，最終導致政府不敢也不想過多放手于證券市場。因此在我國證券市場的監管中，市場的自我調節作用被弱化。
3．證券監管的經濟手段存在的問題
對于證券監管的經濟手段，無論是我國的法律規定還是在實際的操作過程中均有體現，只不過這種經濟的監管手段過于偏重于懲罰措施的監督管理作用而忽視了經濟獎勵的監督管理作用。我國證券監管主要表現為懲罰經濟制裁，而對于三年保持較好的穩定發展成績的上市公司，卻忽視了用經濟獎勵手段鼓勵其守法守規行為。
二、完善我國證券市場監管法律制度
(一)監管者的法律完善
I．證監會地位的法律完善
我國《證券法》首先應重塑中國證監會的權威形象，用法律規定增強其獨立性，明確界定中國證監會獨立的監督管理權。政府應將維護證券市場發展的任務從證監會的工作目標中剝離出去，將證監會獨立出來，作為一個獨立的行政執法委員會。同時我國《證券法》應明確界定證監會在現行法律框架內實施監管權力的獨立范圍，并對地方政府對證監會的不合理的干預行為在法律上做出相應規制。這樣，一方面利于樹立中國證監會的法律權威，增強其監管的獨立性，另一方面也利于監管主體之間合理分工和協調，提高監管效率。
2．證券業自律組織監管權的法律完善
《證券法》對證券業自律組織的簡簡單單的幾條規定并未確立其在證券市場監管中的輔助地位，我國應學習英美等發達國家的監管體制，對證券業自律組織重視起來。應制定一部與《證券法》相配套的《證券業自律組織法》，其中明確界定證券業自律組織在證券市場中的監管權范圍，確定其輔助監管的地位以及獨立的監管權力；在法律上規定政府和證監會對證券業自律組織的有限干預，并嚴格規定干預的程序；在法律上完善證券業自律組織的各項人事任免、自律規則等，使其擺脫政府對其監管權的干預，提高證券業自律組織的管理水平，真正走上規范化發展的道路，以利于我國證券業市場自我調節作用的發揮以及與國際證券市場的接軌。
3．監管者自我監管的法律完善
對證券市場中的監管者必須加強監督約束：我國相關法律要嚴格規定監管的程序，使其法制化，要求監管者依法行政；通過法律法規，我們可以從正面角度利用監管者經濟人的一面，一方面改變我國證監會及其分支機構從事證券監管的管理者的終身雇傭制，建立監管機構同管理者的勞動用工解聘制度，采取懲罰和激勵機制，另一方面落實量化定額的激勵相容的考核制度；在法律上明確建立公開聽證制度的相關內容，使相關利益主體參與其中，對監管者形成約束，增加監管的透明度；還可以通過法律開辟非政府的證券監管機構對監管者業績的評價機制，來作為監管機構人事考核的重要依據。
(二)被監管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對我國上市公司的股權結構、治理機制出現的問題，我們應當以完善上市公司的權力制衡為中心的法人治理結構為目標。一方面在產權明晰的基礎上減少國有股的股份數額，改變國有股“一股獨大”的不合理的股權結構；另一方面制定和完善能夠使獨立董事發揮作用的法律環境，并在其內部建立一種控制權、指揮權與監督權的合理制衡的機制，把充分發揮董事會在公司治理結構中的積極作用作為改革和完善我國公司治理結構的突破口和主攻方向。
2．中介機構治理的法律完善
我國證券市場中的中介機構同上市公司一樣，在面對我國的經濟發展的歷史和國情時也有股權結構、治理機制的問題。除此之外，在其日常管理、規章制度、行為規范、經濟信用等方面也存在很多缺陷。我們應當以優化中介機構的股權結構、完善中介機構的法人治理結構為根本目標，一方面在法津上提高違法者成本，加大對違法違規的中介機構及相關人員的處罰力度：不僅要追究法人責任，還要追究直接責任人、相關責任人的經濟乃至刑事的責任。另一方面在法律上加大對中介機構的信用的管理規定，使中介機構建立起嚴格的信用擔保制度。
3．有關投資者投資的法律完善
我國相關法律應確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問責機制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問題，誰應對此負責，法律應有明確答案。其次，實施長期的風險教育戰略，向投資者進行“股市有風險，投資需謹慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價波動與經濟波動的分析體系，引導投資者理性預期。投資者對未來經濟的預期是決定股價波動的重要因素，投資者應以過去的經濟信念為條件對未來經濟作出預期，從而確定自己的投資策略。
(三)監管手段的法律完善
1．證券監管法律法規體系的完善
我國證券監管的法律法規體系雖然已經日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規、部門規章、自律規則四個層次的法律法規體系，但我國證券監管法律法規體系無論從總體上還是細節部分都存在諸多漏洞和不足。面對21世紀的法治世界，證券監管法律法規在對證券監管中的作用不言而語，我們仍需加強對證券監管法律法規體系的重視與完善。要加快出臺《證券法》的實施細則，以便細化法律條款，增強法律的可操作性，并填補一些《證券法》無法監管的空白；制定與《證券法》相配套的監管證券的上市、發行、交易等環節的相關法律法規，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽評價法》等等；進一步完善法律責任制度，使其在我國證券市場中發揮基礎作用，彌補投資者所遭受的損害，保護投資者利益。
2．證券監管行政手段的法律完善
政府對證券市場的過度干預，與市場經濟發展的基本原理是相違背的，不利于證券市場的健康、快速發展。因此要完善我國證券市場的監管手段，正確處理好證券監管同市場機制的關系，深化市場經濟的觀念，減少政府對市場的干涉。盡量以市場化的監管方式和經濟、法律手段代替過去的政府指令和政策干預，在法律上明確界定行政干預的范圍和程序等內容，使政府嚴格依法監管，并從法律上體現證券監管從“官本位”向“市場本位”轉化的思想。
3．證券監管其他手段的法律完善
證券監管除了法律手段和行政手段外，還有經濟手段、輿論手段等等。對于經濟手段前面也有所提及，證券監管中的每個主體都是經濟人，我們利用其正面的作用，可以發揮經濟手段不可替代的潛能，如對于監管機構的管理者建立違法違規的懲罰機制和監管效率的考核獎勵機制等，促進監管者依法監管，提高監管效率。在法律上對新聞媒體進行授權，除了原則性規定外，更應注重一些實施細則，從而便于輿論監督的操作和法律保護，使輿論監督制度化、規法化、程序化，保障其充分發揮作用。
