制度化管理論文范文

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第1篇

目前，以信息系統化為手段的管理會計，在一些大中型知名企業和醫院管理中得到了廣泛應用，且收效甚好，而在基層醫院尚未受到足夠的重視，甚至是流于形式。因此，如何使管理會計能夠在基層醫院規范化、制度化，是全面貫徹落實經營目標、提高基層醫院經營效率和效益的重要舉措之一。本文結合基層醫院財務管理的現狀，就基層醫院管理會計制度化問題作初步的探討，不當之處，請同行斧正。

一、基層醫院加強管理會計的重要意義

（一）有利于醫院經營者科學管理和決策

作為基層醫院，同樣面臨市場經濟的競爭，因此，為避免在市場競爭中被淘汰，醫院管理者迫切需要其會計系統不僅能在事后提供財務核算信息，更需要為醫院未來經營管理提供科學決策的信息。而管理會計就是為了適應經濟組織的經營管理需要而逐步形成和發展起來的。它的主要職能就是提高經營效率和經濟效益，它的方法和手段視不同需要而設計，其模式視不同的經濟性質、規模大小、經營管理方式而異，它最重要的職能是為最優經營決策和最高經營效率提供各種有益的方案和資料。例如，管理會計根據財務會計提供的歷史成本和實際業務量數據，經過特定分析計量，根據成本總額是否隨同業務量的變化而變化這一成本形態，將全部成本劃分為固定成本和變動成本，用以揭示成本同業務量的內在聯系，并建立特定數據模型，為開展成本預測、制定短期經營決策、編制經營預算提供重要而科學的決策依據，從而提高醫院對醫療市場發展變化的信息反饋速度和競爭能力。管理會計還可借助貨幣時間價值理論、凈現值、內含報酬率等專門方法，對醫療儀器設備的購置與更新、外資利用、技術引進等方面的可行性方案進行經濟評價，醫院可據此確定有關投資方案、項目的最佳現金流量，以使各項目未來投資報酬達到最高或收益最大。

（二）有利于管理者準確考核下屬人員業績

基層醫院，盡管規模較小，但是為了實現醫院的規范化管理，改善經營壯況，實現醫院發展目標，必須對醫院整個經營環節進行跟蹤監控，將反映計劃執行過程與決策實施過程的實際數據，同體現醫院經營目標的預算、標準、定額等進行比較、分析、評價與考核。這就要求借助管理會計中的成本會計理論與方法，建立起完備的事前、事中、事后全過程的控制系統，推行科主任領導下的目標責任管理，進行全面的業績考評。管理會計可在醫院內部管理中有效行使其控制職能，充分發揮其對醫院經營全過程和資金、收入、支出、成本、結余及分配各方面進行檢查、分析、考核、評價的作用。例如，利用對目標、計劃的實際執行過程進行計量、比較和考核等反饋手段及時發現偏差，查明原因，并制定改進措施，以便將目標、計劃的完成過程引向正確軌道。通過全面預算管理，標準成本控制，醫療、教學、科研等投資決策方案選擇，可考評各責任中心業績，激勵其搞好本職工作。

（三）有利于完善醫院會計系統

管理會計和財務會計都可以改善醫院的經營管理，對任何醫院而言都是必不可少的。但是其側重點不同，管理會計的功能不是由定期對外公布信息、為外部投資者和審計提供依據的財務會計系統所能代替的，因此，是否建立管理會計是評價醫院內部管理是否完善的重要依據。醫院應用管理會計，能在完成財務會計各項功能的基礎上，核算出衡量經濟效益最大化和社會效益最大化的經濟指標，如固定資產收益率、平均床位周轉率、醫療服務收益率等，為準確判斷醫院效益提供數據。醫院還可借助本、量、利分析，及變動成本計算、盈虧平衡分析、邊際貢獻法開展定量分析，做好成本核算管理，實現對醫院經營活動的科學規劃和嚴格控制，充分合理利用各種技術設備，引進行為科學的激勵理論來調動員工降低成本消耗的積極性和創造性，提高疾病診斷治愈率，不斷增加效益。

二、當前基層醫院財務管理存在的問題

（一）固定資產管理混亂

一是部分資產產權不明，造成賬物不符，賬賬不符；二是較大型儀器設備的購置人為因素較大，缺乏科學的論證和審批手續，沒有按照規定執行，先購后批、購了也不批的現象依然存在，無法實行固定資產的有效管理；三是固定資產的報廢手續不完善和轉讓手續不健全，缺乏法定部門的監督和審核，領導者個人說了算，造成固定資產的流失。

（二）流動資產管理紕漏較多

基層醫院普遍存在藥品采購、入賬、入庫等環節不規范的現象，甚至把財務人員僅僅當成一個賬房先生，直到付款時才通知財務人員，造成赤字經營和負債經營等，領導的意志就是部門的規章，必須照章辦理，因而造成作假賬、壞賬等現象。

（三）缺乏預算的編制和執行管理

在基層醫院，預算的編制是非常隨意的，是應付上級領導檢查的，醫院領導可以隨意更改和調整。執行情況更不理想，哪里需要就往那里貼，這是基層醫院最形象的比喻，資金管理表現出很大的隨意性和盲目性。

（四）會計憑證和賬簿管理不規范

基層醫院會計憑證的填寫和傳遞，會計賬簿的格式、登記、結賬核對不規范，與會計制度的要求存在很大的差距。會計憑證依然存在非計算機填寫現象，憑證摘要書寫簡單不夠規范，簽章不完備，主要表現在：人員調整時交接手續簡單，缺乏必要的監督。

三、加強基層醫院管理會計的途徑

(一)強化基層醫院領導的重視

在基層醫院，領導的個人作用較大，任何一項工作的推行都受到領導個人的影響，因此，基層醫院管理會計制度的建立，關鍵在于強化醫院領導的意識，使醫院領導對管理會計的功能和作用有足夠的認識，使其充分認識到，管理會計是為了適應經濟組織的經營管理需要而逐步形成和發展起來的，其最重要的職能是為最優經營決策和最高經營效率提供各種有益的方案和資料，目的是提高醫院的經營效率與效益。只有這樣，才能為在基層醫院建立管理會計制度奠定堅實的基礎。同時，加強基層醫院管理會計制度化建設的監督檢查，對違反貫徹落實和推廣管理會計制度的責任人要追求其領導的責任，以保證這一制度的落實。建立了完善的管理會計制度，醫院各主管領導就能通過管理會計進行科學的考核和決策；可以通過管理會計完成計量記錄和分類編報經濟信息以及各項經濟核算信息，從事未來前景預測和決策，科學調整醫院經營管理的目標。所以，基層醫院領導必須高度重視醫院內部管理會計制度化的建設。

（二）規范財務制度，完善內部管理會計流程

基層醫院作為獨立的財務核算單位，必須建立完善的財務管理規章制度，完善醫院內部的管理會計流程。主要包括四個方面的內容。

1.完善科室責任制

建立以醫院科室為獨立單元核算的科室責任制度，以有利于提高科室工作的積極性和工作效率，控制醫療成本，改善經營管理，合理增收節支，用最少的勞動、物資消耗，取得較大的社會效益和經濟效益。因此，必須建立科室獨立核算責任制，對科室進行獨立的量、本、利分析，從而實現優質、高效、低耗的管理模式，同時，把各項獎勵和處罰措施同科室核算結果掛鉤，同醫院的全面目標管理責任制結合起來，以形成有效的管理網絡系統，實現整個醫院經濟管理工作的正常運行。

2.實行全面預算

建立全面預算制度，靠預算來規劃醫院今后的奮斗目標，實現支出、收入有序，控制日常經濟活動，準確評定醫院實際工作成績，調動各科室責任人的積極性，以最少的耗費獲取最佳的經營成果。

全面預算的內容包括：①財務預算。即醫院根據發展計劃和任務編制的年度財務收支計劃。包括：業務收支預算、專項收支預算、現金流量預算。業務收支預算中的收入預算分為：醫療收入預算和藥品收入預算。藥品收入要按財政部門和分管部門核定的數額安排，超出核定部分的收入按規定上繳。現金流量預算是醫院在計劃期內實有的、可以支配的貨幣資金的形成、運用及結存情況的預算，以實現資金的合理使用、調度和投資，方便醫院加強債權、債務管理，保證醫院的醫療需求；同時也有利于醫院充分發揮資金的最大效益。②業務預算。醫院業務預算是全院醫療活動的數量說明，包括：門診就診人次及各科室住院病人的構成分布；入院病人數及各科室構成分布；病人平均住院天數；病床使用率等。通過業務預算，掌握醫院現有資源配置的合理程度，便于組織醫療活動和人力、物力資源的合理配置。③責任預算。即將醫院的收支預算落實到各科室的一種責任制預算，以明確各責任中心在計劃期內的目標任務，便于考核各責任中心的業績，調動各責任中心責任人的積極性，這是為保證醫院收支預算的實施和完成而編制的。④決策預算。即醫院在進行專項投資時所編制的，供決策參考的預算，也稱可行性活動方案。其目的是將有限的資金投入到能取得最大經濟效益和最需要的地方。會計

3.實行成本核算制

醫院成本核算的對象是醫療服務成本和藥品經營成本。基層醫院應配備專門的成本核算人員，負責全院成本、醫療成本、各科室成本和醫療項目成本的核算與分析工作。成本核算的方法很多，按核算的內容可分為完全成本核算和變動成本核算；按核算的計量標準不同，可分為實際成本核算和標準成本核算。變動成本核算通常是為了滿足醫院內部管理和經營決策的需要，按照醫院會計準則及要求建立在完全核算基礎之上的。同時，管理者應樹立經營意識，把提高經濟效益的重點放到降低消耗、控制支出、挖掘潛力上來，把成本節約與個人收入掛起鉤來，以調動全員增收節支的積極性，推動醫院經濟管理水平的全面提高。

4.實行責任追究制

財務制度是建立在完備的規章和法規基礎上的一項操作性很強的具體行為，依法辦事、依法操作是每一個財務人員的基本職業道德，違反這個規章制度必將給單位造成巨大損失。因此，必須建立責任追究制度，對違反財務管理制度的人和事必須追查當事人的責任，構成違法的要追究法律責任，只有這樣才能做到財務人員警鐘長鳴，各項規章制度才能較好的貫徹落實。

第2篇

筆者曾撰文指出，轉型期地方政府的制度創新在中國的市場化制度變遷中起著重要的作用，但其本身也存在著難以克服的困境和弊端，如：中央規制下制度創新的空間限制；[1]“公用地災難”與統一市場的阻隔；中央與地方制度博弈目標之間的沖突；創新非均衡下制度變遷水平的區域差異等。本文主要針對地方政府制度創新中存在的問題，探討走出困境的路向選擇。

一、多元產權選擇與微觀主體的動力激勵

產權是新制度經濟學研究的核心問題，完善的產權制度安排是經濟增長的關鍵。但產權制度不會在自然狀態下生成，需要政府的介入。政府憑借其暴力潛能和權威在全社會實現所有權，降低產權界定和轉讓中的交易費用；為產權的運行提供一個公正、安全的制度環境；利用法律和憲法制約利益集團通過重構產權實現財富和收入的再分配，扼制國家權力對產權的干預。[2]（P130～197）我們在考察中國地方政府的制度創新經驗時，可以發現，多元產權選擇是一個成功經驗，如廣東南海市的“五個輪子一起轉”、浙江大力發展鄉鎮企業和個體私營等多元產權企業、廣東順德對企業的多元產權改造等。現在，從國有制、集體所有制、股份制、股份合作制、私營個體所有制、混合制、合伙制、國外獨資和合資等等，都有應有的法律地位。哪種產權制度有利于經濟發展和適合于本地的實際，都應該予以扶持和鼓勵。這也是政府職責的應有之義。

當然，我們這里并不主張給予哪種產權形式以特殊政策，政府的主要任務是履行界定產權和保護產權的職責。對于公有企業，要按照分級管理的原則，明確各級地方政府的產權界限，實現資產管理層次化到產權配置層次化的轉變。對于地方所有的國有大中型企業和不適合改制的企業的資產管理，其管理模式可參考深圳的三級授權經營模式，把國有資產的最終產權與經營權分開，使國有資產的產權人格化，解決所有者虛位、國有資產無人負責的問題。為了真正實現政企分開，可以考慮在地方人大（屬廣義的政府范疇）設立類似于“國資委”那樣的機構，作為國有資產的人格化代表，并減少委托——鏈條，以便降低交易費用和提高監督的有效性。在產權保障方面，除了中央政府應建立起完整的產權法律體系外，地方政府也應有與中央政府配套的產權監管體系，對有關的產權主體進行約束和監督。對于一些小型國有企業和鄉鎮集體企業可以考慮以政府主導的形式對產權進行重組，進行積極的創新和試驗，甚至是“試錯”。在這方面，廣東順德的經驗值得參考，他們對公有企業的改制就是走產權多元化的道路，具體方式有：嫁接外資；劃股出售、公私合營；分拆求活；多種形式租賃、公有民營或民有民營；企業兼并、拍賣；控股、參股；債權股份化或債務等值化改造；企業“先關后改”；公開上市；依法破產。通過改制，使產權具有可分解性（即財產權可以分解為所有權和經營權），可分散性（即企業產權股份化、多元化和社會化）和可讓渡性（即產權可以按照一定的規則進行轉讓、買賣、出售、出租），滿足市場經濟對產權交易的要求，使得在產權市場尚未開放的情況下，實現產權制度創新的突破性進展，從而化解中央政府制度創新的規制約束。

除了對公有產權的界定和保護之外，地方政府還應繼續走增量改革之路，加強對非公有產權的保護。因為，這是目前很多地方最薄弱也是最迫切需要進行制度創新的環節。

產權主要是通過降低交易費用和實現外部性的內在化而實現對經濟的促進作用的。而能夠實現這兩大功能的產權應是那些資產能量化到個人的產權。公有企業在這一方面存在著重大的缺陷，由于資產不量化到個人，其委托—成本大，“內部人控制”使最終所有者難以實現對資產的有效監督，這是造成其經營困難的根本原因。而私有產權因資產的明晰量化和權利義務邊界的確定性而產生極大的激勵，它的私人收益率最接近于社會收益率，由此帶來極高的生產效率。中國的改革實踐，充分證明了這一點。自1980年以來，中國私營經濟產值以平均每年71%的速度增長，到1999年6月，私營企業占國內生產總值的33%（而國有企業產值占工業總產值的比例則從1978年的78%下降到1999年的33%）。目前，私營經濟的貢獻已經接近或超過國營部門，但其所占用的國家資源比重卻微乎其微，而“耗用了2/3最為稀缺的資本資源的國有經濟對國民生產總值的貢獻只占1/3。”[3]中國私營企業用非常有限的資源去高水平甚至是超常發揮其內在的潛力。

然而，我們應該看到，私營經濟的高效率和低成本的增長并沒有伴隨其他制度的相應變遷，它的發展還存在著一些嚴重的制度障礙。從政府方面來看，主要的問題有：（1）產權保護制度欠缺。現有的法律和法規對私營企業合法財產和其他權益的規定比較薄弱，私營企業在與其他經濟主體之間出現糾紛時得不到有效的法律保護，從而使其發展的原動力受到削弱。（2）市場經濟中的公平公正原則沒有真正實現。私營企業在諸如市場準入、銀行信貸、稅費征收和其他社會負擔等方面常常受到不公平的待遇。（3）政府運作的不規范和官員擁有太多的超經濟權力，使私營企業主不得不從“尋利”轉向“尋租”，擾亂正常的市場秩序。從私營企業本身來看，問題主要有產權界區不清、家族化管理、規模小、產業結構的低級化和產品結構雷同等。其中，最主要的問題是產權界區不清，表現在：相當一部分私營企業主家庭成員或家族成員內部自然人之間的產權界區不清；一部分私營企業，盡管其資本的形式確是私人資本，卻在法律形式上戴了一頂“紅帽子”；[4]一些私營企業是在沒有真正的出資人的混沌狀態下生成的，如負債借錢，從而造成天然的產權不清；一些私營企業主以個人的資本籌辦企業，卻以“合作”之類的形式注冊成立公司。產權主體界區不清的危害是多方面的：不利于企業的資本積累；企業法人的獨立性和完整性易于被侵害；影響企業的治理結構和管理權威；造成有關人員之間的權、責、利不明確，而產生“搭便車”的道德投機。[5]（P42～57）

中國地方政府制度創新的路向：產權、制度化和范式選擇

科思將交易費用概念引入經濟分析中，揭示了交易費用與制度形成的內在關系。他認為，企業和市場的邊界是由市場的交易費用和企業內部的交易費用的相互比較來決定的。[6]但中國在向市場的過渡過程中，需要政府對市場的培育和扶持，企業與市場的交易過程多了一個政府的環節，決定了企業的交易費用必須考慮政府這一因素。柯榮住通過實地調研并運用統計模型的方法分析了企業、政府和市場三者之間的交易費用變化，[7]認為企業的交易費用由4部分構成：企業與政府的交易費用；市場與政府的交易費用；企業內部交易費用；企業除負擔第二項費用之外的交易費用。中國私營經濟發展的初期，第一、二項交易費用是最重要的（這與科思的理論有所不同），是中國過渡經濟時期私營經濟發展中具有實質性影響的制度問題。柯榮住進一步分析，寬松的準入政策比寬松的規制政策更有決定性作用。因為，寬松的準入政策會使私營企業更有發展的機會，而且政府也會采取與其相配套的規制政策，從而使私營企業的交易費用不斷降低，提高其發展的動力。本文認為，政府在實行寬松的準入政策和規制政策的同時，還要履行其產權方面的職能和社會職能，減少企業第三項和第四項方面的交易費用，以進一步調動私營企業發展的積極性。

論文中國地方政府制度創新的路向：產權、制度化和范式選擇來自

根據上述的事實，本文認為，地方政府在私營產權激勵方面應在以下幾個方面有所創新：

第一，切實解決私有產權的保護問題。我國的個體私營經濟從改革初期的“邊際的、填補空缺”的角色發展到現在的社會主義經濟的“重要組成部分”，已經獲得了國家的正式法律地位，可以說進入了國家的政治經濟體系范疇，政府理應作出相應的制度安排實施保護。目前，在國家的物權法還尚未出臺的情況下，地方政府可以結合本地的實際以地方立法的形式，建立保護私有產權的制度，滿足社會日益增長的這一制度需求，實現地方性制度均衡，以消除私營經濟發展的心理顧慮。

第二，為私營經濟創造一個公平開放的制度環境，減少私營企業的交易費用。這里既包括降低私營企業的市場準入費用，也包括在土地使用、信貸稅收等方面的平等機會。但首先是要給予私營企業與其他經濟形式相同的市場準入條件，因為，市場準入條件的放松會帶來連續的制度響應，促使地方政府規范市場，降低規制費用，以及做好產權界定降低企業內部交易費用等工作。

第三，厘定產權邊界。私人產權界區不清本質上是私人企業主自身的問題。我們講保護私有產權，首先要尊重私有企業主自主選擇的權利。“因為私營資本最清楚重新界定產權對企業發展究竟有效無效，最清楚重新界定產權所需要支付的代價究竟有多高。”[5]（P58）但當私人資本意識到界定產權的成本遠遠小于繼續維持產權含混所蒙受的效率損失時，就會要求進行制度創新，要求政府出面界定產權。這時，地方政府就應協助做好企業的資產評估工作，界定產權主體及邊界，保證產權主體權利義務的落實。當然，在解決私人資本產權不清的問題上最為重要的是要給予其市場直接融資的制度條件。在這方面，目前我國還存在嚴重的制度短缺。市場融資有兩個主要渠道，一是公開上市發行股票，二是通過銀行借貸。而政策對私營資本上市有諸多限制，銀行貸款也有非常苛刻的條件。這雖然是中央政府制度創新空間的范疇，但地方政府完全可以利用自己的組織優勢去推動這些領域的制度變革。

第四，加強意識形態宣傳，消除社會對私有產權的歧視。意識形態的最基本功能就是通過強化人們對產權和其他制度的認同而減少統治階級的統治費用。但意識形態這種非正式制度安排由于源于“傳統根性和歷史積淀”，[8]比正式制度安排更具有持久性和滯后性。雖然從法律上中國早已確立了私營經濟在國家經濟生活中的合法地位，但人們思想中的“公有”意識仍根深蒂固，它仍然在很多情況下影響著制度的制定和實施。因此，地方政府應強化對私營經濟在中國經濟中重要地位的宣傳，并給予其應有的政治待遇，逐漸消除人們對私營經濟的歧視，使私營經濟的發展有一個寬松的社會環境。

第五，除了上述產權、制度環境和意識形態方面的創新以外，地方政府還應建立符合市場運作規范的政府行政制度秩序、發展要素市場、引導私營企業的產業結構向高級化轉變、引導它們建立現代企業制度和提供信息服務以減少交易費用和經營風險等。

二、以制度化約束規范中央與地方之間的制度創新關系

一些后發國家尤其是東亞國家的歷史經驗表明，不發達國家在向市場制度變遷過程中，中央政府的有效協調具有十分重要的作用。中央政府高度的組織動員能力、權威主義的政治傳統和作用機制以及強調集體價值為核心的傳統文化，是東亞國家現代化的重要原因，也是中國可以借鑒的富有價值的制度遺產。西方市場化和現代化的變遷過程是在比較有利的國際國內環境下一步步演變而來的，而現在的不發達國家既面臨著國內要求快速發展的社會壓力，又面臨著國際上日益增強的經濟政治壓力；既要保持不斷變革的勢頭，又要保持社會的穩定和統一，因此，強有力的中央政府的主導作用是應對這種復雜局面的重要保證。

中國地方政府制度創新的路向：產權、制度化和范式選擇

從過去一個世紀西方的發展規律來看，市場制度的發展和市場功能的擴大，并不是伴隨著政府功能的縮小，相反，政府功能尤其是政府的經濟功能在不斷強化。在政府體系內，出現了兩個集權化運動：一是地方政府向中央政府集權，二是議會權力向政府行政首腦的轉移。一個成熟的市場體系的有效運作，需要有一個有效的政府尤其是有效的中央政府，以保證市場的有序競爭。政府在市場運行中的功能是綜合性和整體性的，主要表現在：[9]（1）有效的市場運作，需要有一個統一的、開放的和規范的市場秩序，以使原材料、商品、人才、勞動力、資金等資源要素能夠自由和有序流動，降低交易費用。但是，市場又是一種分散的力量，它在運行中很容易與地方性的力量結合，不斷地弱化社會的凝聚力。地方政府的“經濟人”性質使其出臺一些地方保護主義的制度安排，從而阻隔市場的統一，影響要素的自由有序流動，最終導致市場功能和交易活動的萎縮。因此，只有具有高度權威的中央政府運用其組織力量才能塑造統一的市場秩序。（2）中央政府的宏觀調控是建立和健全市場經濟體制的重要組成部分。統一、科學、結構合理的制度體系是成熟的市場體系的必然要求，而統一的制度體系的安排和貫徹，只有在統一的政府權力體系中才能實現。（3）市場的運行需要公共產品和社會保障。一些公共產品投資大、見效慢，并具有壟斷性，特別是關系到全局性的公共產品，如基礎設施，它們是市場運行所必需的，需要政府的統一規劃和大量投入。

可見，在調整中央與地方制度創新的關系時，一定的中央集權是需要的。但是，中國這樣一個大國，各地的資源稟賦千差萬別，需要多級的分層調控，需要多層的制度創新，不然，就會扼抑特色性制度潛能的發揮，扼抑人們對制度的合理預期和創新動力，地方市場的活力也就難以顯現。而沒有繁榮的地方市場就沒有繁榮的全國市場。為此，必須找到一條既有利于中央適度集權，又有利于調動地方積極性的兩全之策。這個兩全之策就是遵循市場的原則，以市場作為規制中央與地方制度創新關系的坐標：一是無論中央的制度創新還是地方的制度創新，都不要超越政府與市場的邊界。即凡是市場能調節的就由市場調節，市場失靈的地方有的就需要政府進行制度創新。二是以市場的原則劃分中央和地方的創新空間，既要有利于全國統一市場的有序運轉，又要有利于地方市場的繁榮，發揮地方政府創新的積極性。

根據上述原則，中央的制度創新空間應是：制訂國民經濟發展的中長期規劃，并以相應的制度安排，如通過財政政策、貸幣金融政策、產業政策等引導產業結構的合理化和高級化；建立社會總需求和總供給的管理機制，保持總供求關系的動態平衡；對收入分配關系進行宏觀調控，建立既保證效率又兼顧公平的收入分配與調節制度；維護國有資產的所有者權益，促進國有資產的保值增值；建立和健全市場規則，打破地區、部門對市場的侵害和封鎖，培育全國統一的市場體系，保護市場的公平競爭；組織和提供公共產品（全國性的）；協調工農、城鄉、地區關系，實現制度的均衡發展。地方政府的制度創新空間包括：根據中央政府的發展規劃，制定本地區的發展規劃，并作出與此規劃和中央宏觀目標相協調的地方制度安排；制定地方財政和區域性收入分配制度，引導和調節本地區的市場供求關系；培育地方性市場體系，推動區域市場與全國統一市場的開放和對接，為本地區社會經濟生活的規范運行創造良好的市場環境；管理地方國有資產，保證其完整、保值和增值；在國家產業政策的框架內調整本地區的產業結構，實現區域內資源的高效配置；組織和提供本地區的公共產品。

中央與地方制度創新空間界線的落實，除了以法律化的機制約束兩者之間的制度博弈關系外，還要建立中央對地方的有效監督機制：一是中央對地方的政治約束，這集中體現在中央對地方的人事控制權方面。二是采取切實可行的有效措施，鏟除地方保護主義。解決這一問題需要中央與地方的相互配合和協調，從法律、行政和經濟等多方面進行綜合治理。為了加大治理、預防和懲罰力度，可以把這一工作列入最高權力機關的工作日程，對其進行專項治理；中央和地方的紀檢、法律監督部門應將這問題列為執法監督的一項專門內容；中央對地方的績效評估中，應改變過于強調經濟發展指標的做法，引導地方政府放棄片面追求經濟速度的發展思路。三是中央對地方的經濟約束。要通過建立財政補助制度和財政監督制度等一系列經濟制度，形成一種中央對地方的硬性制約和推動機制，達到調控地方制度目標的目的。西方各國中央政府建立的對地方政府的“財政制約和推動機制”值得我們借鑒。它以中央政府控制大部分財政收入為基礎（中央財政收入總額約占國民總收入的60%以上），中央政府通過將收入的一部分以財政補助的形式撥給地方，達到引導地方政府實施中央制度安排和宏觀協調社會發展的目的。在亞洲的日本和韓國，財權主要集中于中央，然后中央政府通過撥款和補助等轉移支付手段，達到調整地區間財力差異，促進區域經濟均衡發展的目的。在日本，中央政府為貫徹自己的政策意圖特設了國庫支出金，采取直接撥款的方式，將一部分資金撥給地方使用，這部分資金在地方財政收入中的比重高達20%。[10]因此，通過轉移支付，增強地方政府的制度變革能力，是一個可行的辦法。目前，我國在中央與地方分稅制下，中央通過轉移支付返還地方的稅收比率以及地方獲得中央補貼占上交中央稅收的比率，都要有規范的制度約束，保證中央對地方轉移支付的穩定性和公平性，防止轉移支付總量被擠占及轉移支付的隨意性。同時，要根據中國的國情，確定轉移支付的比重，即應以不損害發達地區的經濟增長潛力為前提，否則就會造成與“效率優先”原則相悖的保護落后、挫傷先進的結果。我們在解決地區之間的差距問題上，不能簡單地采取“劫富濟貧”方法。要承認，一定的不平衡總是存在的。在某種意義上，不平衡還有利于增加不同地區之間的競爭壓力，促使各地更好地挖潛，實施制度創新，使資源配置達到更優狀態。落后地區的發展，主要應建立在對自身資源優勢的充分認識的基礎上，進行切合實際的制度創新，摸索一條適合自身實際的發展道路，這才是一個治本的辦法。

中國地方政府制度創新的路向：產權、制度化和范式選擇

三、退出市場職能領域，實現制度創新的范式轉換

政府在市場經濟中應扮演什么角色，不同的理論流派有不同的側重。以亞當·斯密為代表的古典經濟自由主義到現代經濟自由主義從“政府失敗”出發，主張無需國家干預的市場，由“看不見的手”發揮調節作用；克服市場缺陷的出路是明晰產權而不是國家干預；市場失靈的根本原因在于政府而不是市場自身。而從15世紀末的重商主義到凱恩斯理論以及制度經濟學派，則從“市場失靈”出發，強調國家干預的作用。布勞恩和杰克遜認為，市場失靈的原因是存在公共物品與外部效應、存在不完全競爭（在自然壟斷的領域內存在降低成本提高利潤的現象）、存在信息的不完全、存在不確定性。[11]因此，需要政府的干預去彌補市場的不足。

根據新制度經濟學的理論，市場本身就是一套社會制度，市場中的交易包括契約性的協議和產權的讓渡，還包括構造、組織交換活動并使其合法化的機制。簡言之，市場就是組織化、制度化的交換，它本身便包含著政治體系的力量與影響，深深地嵌入廣泛的政治與社會結構之中。“無形的手”背后有著有形的社會結構在調節以私利為目的的個人及其行動。在一個健全的市場體系中，需要有產權和交易活動能得到合法認可和有效保護的制度環境，這要靠政府的力量才能做到。所以，不存在絕對不受政府及其制度約束的市場“真空”，所謂的“市場失靈”其實在較大程度上是“制度失靈”的外顯。[12]（P348）

但是，政府的作用只能限于彌補市場的不足，而不是取市場而代之：一是維持秩序職能，即有效保護產權和提供市場交易的基本博弈規則；二是解決市場本身無法克服的外部性問題，提供社會所必需的公共產品。地方政府作為地方利益的維護者和地方公共秩序的建設者，在處理政府與市場的關系上，要以制度創新去彌補市場的缺陷，實現市場化的制度均衡，既防止制度供給的過剩，也要防止制度供給的不足。

然而，我們在考察轉型期中國地方政府的制度創新時可以發現，地方政府經常直接參與本地企業的經營活動，代行了市場的職能。這種創新有其客觀必然性，因為在市場機制不健全的情況下，難以誘發微觀主體的制度創新，或者即使微觀主體有創新的需求和動機，在中央制度進入壁壘的約束下也難以實現創新的愿望，從而使地方政府充當了制度創新的主角，彌補了市場和企業的不足，但其弊端也伴隨而生。一是造成了政企不分，增加了企業交易過程的環節和費用，也使企業難以獨立地走上市場。前面提到的“公用地災難”、中央與地方制度博弈目標的沖突等弊端，根源就在于地方政府代行了市場的職能。因為，與企業綁在一起后，地方政府就難免會從本位主義出發，在其權力范圍內施行有利于本地企業的制度安排，從而與其他地區和中央的制度變遷目標發生沖突，應驗了“諾思悖論”：成也政府，敗也政府。一方面，地方政府過多地干預市場，出現了制度供給過剩；另一方面，在公共產品的問題上卻出現了制度供給不足。要走出這一困境，就要實現制度創新范式的轉換：從代替市場到退出市場，即凡是市場能調節的領域交由市場去調節，由市場主體根據需求自主實施制度創新，政府則主要作為市場秩序的維護者而發揮作用。

政府退出市場職能領域后，在產權多元化的基礎上，微觀主體的誘致性制度創新才能萌生和繁榮，最終達到由政府主導的供給型制度變遷方式向需求誘致型制度變遷方式的轉變。只有實現了這一轉變，一個國家的制度變遷才會走上良性循環的軌道，持續性的制度均衡才有可能出現。因為，在一個自主和平等的環境中，微觀主體能夠及時感知和捕捉到獲利的機會，并在自愿和一致的基礎上，通過排除外部性和搭便車等問題，最終完成制度創新。這種創新，更有利于轉化為人們的自覺行為，“集體行動控制個體行動”，[13]達到制度創新的預期效果。

為實現制度創新范式的轉換，地方政府主要應在以下幾個方面有所創新：

第一，收縮公有經濟的市場戰線。公有企業的產權缺陷使其極易陷入資產無人負責的境地，改革的基本思路應該是：今后在一般競爭性行業里，不再搞公有企業。對原有一般競爭性行業中的公有企業要改造成非公有企業，包括改造成混合所有制企業。這是解決地方保護主義問題的一個根本辦法。由于地方所屬企業能夠增加與銷售收入掛鉤的上繳費用，能夠提供員工飯碗保障地區就業和社會穩定，所以地方政府總是傾向于外延式的經濟擴張，導致嚴重的重復建設問題，并且還會想方設法維持企業甚至是長期虧損企業的生存。只有斬斷了地方政府與企業的資產隸屬關系，才能從根本上解決無效擴張的現象。道理很簡單，沒有哪一個私人資產所有者會允許企業的無效擴張的。

第二，明確政府職能的合理邊界。有關政府職能的邊界問題，總的來說，它應限于市場失靈和維護秩序領域。類似于企業投資和經營等微觀領域的事務，應交由市場去調節。但在實際管理活動中，受利益的驅動，地方政府往往會自覺或不自覺地走入市場職能領域。最近某省政府出面組織，由若干國有資產公司出資組建熊貓集團（控股）有限公司就是一個典型的例子。[14]這種“拉郎配”的政府行為，是地方政府追求規模、熱衷于評比的排序、表現政績的傳統管理方式的延續。它明顯超越了政府職能的合理邊界，也遭到了部分企業的反對。張維迎說：“哪一個國家，哪一個地方，政府在處理企業問題上花得精力越多，企業在處理與政府關系上花得精力越多，這個國家就越落后。”[15]（P210）

中國地方政府制度創新的路向：產權、制度化和范式選擇

第三，放松管制。管制即按照某種規則行事之意，目的是要使市場競爭處于一種公平的狀態，避免社會利益的損失。張維迎認為，西方管制的基本理念是怎么去維護市場的公平競爭和有效運轉。他們普遍同意，自由簽約是最重要的，只要交易雙方的協議不形成對第三方的損害，管制就沒有必要；只有市場運轉會形成對他人利益的損害，而這種損害又無法通過當事人之間解決時，才需要政府管制。而我們過去的計劃經濟從一開始就立足于取消市場和消滅市場。[15]（P99～111）由于政府官員在實施管制時有自己的效用函數和信息的不完全等原因，使政府管制經常失效，因此，我們現在的問題是要放松管制，而不是加強管制。目前，放松管制的重點是對傳統的行政審批制度進行改革。傳統的行政審批制度是計劃經濟的產物，是政府直接干預和控制企業的主要手段，由此產生了諸如阻礙資源有效配置、行政效率低下、尋租和腐敗滋生和蔓延等弊端。因此，改革的重點是減少審批的事項和明確政府審批的范圍，衡量的尺度是：一是市場尺度，即凡是市場能調節的，政府就不要設立審批去干預。二是經濟尺度，這主要從成本—效益方面考察審批的收益與成本是否對稱。三是技術的尺度，即從技術能力方面看行政審批能不能把審批的事務管住，審批管不管用。

TheWayofInstitutionalInnovationbyLocalGovernmentinChina：theChoiceof

PropertyRight，InstitutionalizationandParadigm

CHENTian-xiang

(CenterForPublicAdministrationofSunYat-senUniversity，Guangzhou510275，China)

Abstract：Thispaperconsidersthatthreemethodsshouldbechosentosolvethedifficultiesofinstitutionalinnovationbylocalgovernment：Firstly，thelocalGovernmentshoulddoitsdutyofpropertyright，promotediversifiedpropertyrightbyinstitutionalinnovation,andprotectprivatepropertyrighttosolvetheproblemofencourageofindividuals．Secondly，standardizingtherelationofinstitutionalinnovationbetweencentralgovernmentandlocalgovernmentbyinstitutionalization．Thirdly，thelocalgovernmentshouldquitthemarkettorealizeatransferofparadigmofinstitutionalinnovation,includingtheshrinkofthemarketlineofpublic-ownedeconomy,clarifytherationalboundaryofthefunctionofgovernment,looseningregulationetc．

Keywords:localgovernmentinChina；institutionalinnovation；propertyright；institutionalization；paradigm

參考文獻

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[3]陳鐵源．私營經濟降低改革成本[J]．中華工商時報（京），2000年10月24日第1版．

[4]陳天祥．中國地方政府制度創新的角色及方式[J]．中山大學學報（社科版），2002（3）．

[5]劉偉著．中國私營資本[M]．北京：中國經濟出版社，2000．

第3篇

摘要：本文認為，要使地方政府走出制度創新的困境，應著重從三個方面入手，即：地方政府應履行自己的產權職能，以制度創新促進產權的多元化，并通過產權保護，解決微觀主體的動力激勵問題；以制度化約束規范中央與地方的制度創新關系；退出市場職能領域，實現制度創新的范式轉換，如收縮公有經濟的市場戰線、明確政府職能的合理邊界和放松管制等。

筆者曾撰文指出，轉型期地方政府的制度創新在中國的市場化制度變遷中起著重要的作用，但其本身也存在著難以克服的困境和弊端，如：中央規制下制度創新的空間限制；[1]“公用地災難”與統一市場的阻隔；中央與地方制度博弈目標之間的沖突；創新非均衡下制度變遷水平的區域差異等。本文主要針對地方政府制度創新中存在的問題，探討走出困境的路向選擇。

一、多元產權選擇與微觀主體的動力激勵

產權是新制度經濟學研究的核心問題，完善的產權制度安排是經濟增長的關鍵。但產權制度不會在自然狀態下生成，需要政府的介入。政府憑借其暴力潛能和權威在全社會實現所有權，降低產權界定和轉讓中的交易費用；為產權的運行提供一個公正、安全的制度環境；利用法律和憲法制約利益集團通過重構產權實現財富和收入的再分配，扼制國家權力對產權的干預。[2]（P130～197）我們在考察中國地方政府的制度創新經驗時，可以發現，多元產權選擇是一個成功經驗，如廣東南海市的“五個輪子一起轉”、浙江大力發展鄉鎮企業和個體私營等多元產權企業、廣東順德對企業的多元產權改造等。現在，從國有制、集體所有制、股份制、股份合作制、私營個體所有制、混合制、合伙制、國外獨資和合資等等，都有應有的法律地位。哪種產權制度有利于經濟發展和適合于本地的實際，都應該予以扶持和鼓勵。這也是政府職責的應有之義。

當然，我們這里并不主張給予哪種產權形式以特殊政策，政府的主要任務是履行界定產權和保護產權的職責。對于公有企業，要按照分級管理的原則，明確各級地方政府的產權界限，實現資產管理層次化到產權配置層次化的轉變。對于地方所有的國有大中型企業和不適合改制的企業的資產管理，其管理模式可參考深圳的三級授權經營模式，把國有資產的最終產權與經營權分開，使國有資產的產權人格化，解決所有者虛位、國有資產無人負責的問題。為了真正實現政企分開，可以考慮在地方人大（屬廣義的政府范疇）設立類似于“國資委”那樣的機構，作為國有資產的人格化代表，并減少委托——鏈條，以便降低交易費用和提高監督的有效性。在產權保障方面，除了中央政府應建立起完整的產權法律體系外，地方政府也應有與中央政府配套的產權監管體系，對有關的產權主體進行約束和監督。對于一些小型國有企業和鄉鎮集體企業可以考慮以政府主導的形式對產權進行重組，進行積極的創新和試驗，甚至是“試錯”。在這方面，廣東順德的經驗值得參考，他們對公有企業的改制就是走產權多元化的道路，具體方式有：嫁接外資；劃股出售、公私合營；分拆求活；多種形式租賃、公有民營或民有民營；企業兼并、拍賣；控股、參股；債權股份化或債務等值化改造；企業“先關后改”；公開上市；依法破產。通過改制，使產權具有可分解性（即財產權可以分解為所有權和經營權），可分散性（即企業產權股份化、多元化和社會化）和可讓渡性（即產權可以按照一定的規則進行轉讓、買賣、出售、出租），滿足市場經濟對產權交易的要求，使得在產權市場尚未開放的情況下，實現產權制度創新的突破性進展，從而化解中央政府制度創新的規制約束。

除了對公有產權的界定和保護之外，地方政府還應繼續走增量改革之路，加強對非公有產權的保護。因為，這是目前很多地方最薄弱也是最迫切需要進行制度創新的環節。

產權主要是通過降低交易費用和實現外部性的內在化而實現對經濟的促進作用的。而能夠實現這兩大功能的產權應是那些資產能量化到個人的產權。公有企業在這一方面存在著重大的缺陷，由于資產不量化到個人，其委托—成本大，“內部人控制”使最終所有者難以實現對資產的有效監督，這是造成其經營困難的根本原因。而私有產權因資產的明晰量化和權利義務邊界的確定性而產生極大的激勵，它的私人收益率最接近于社會收益率，由此帶來極高的生產效率。中國的改革實踐，充分證明了這一點。自1980年以來，中國私營經濟產值以平均每年71%的速度增長，到1999年6月，私營企業占國內生產總值的33%（而國有企業產值占工業總產值的比例則從1978年的78%下降到1999年的33%）。目前，私營經濟的貢獻已經接近或超過國營部門，但其所占用的國家資源比重卻微乎其微，而“耗用了2/3最為稀缺的資本資源的國有經濟對國民生產總值的貢獻只占1/3。”[3]中國私營企業用非常有限的資源去高水平甚至是超常發揮其內在的潛力。

然而，我們應該看到，私營經濟的高效率和低成本的增長并沒有伴隨其他制度的相應變遷，它的發展還存在著一些嚴重的制度障礙。從政府方面來看，主要的問題有：（1）產權保護制度欠缺。現有的法律和法規對私營企業合法財產和其他權益的規定比較薄弱，私營企業在與其他經濟主體之間出現糾紛時得不到有效的法律保護，從而使其發展的原動力受到削弱。（2）市場經濟中的公平公正原則沒有真正實現。私營企業在諸如市場準入、銀行信貸、稅費征收和其他社會負擔等方面常常受到不公平的待遇。（3）政府運作的不規范和官員擁有太多的超經濟權力，使私營企業主不得不從“尋利”轉向“尋租”，擾亂正常的市場秩序。從私營企業本身來看，問題主要有產權界區不清、家族化管理、規模小、產業結構的低級化和產品結構雷同等。其中，最主要的問題是產權界區不清，表現在：相當一部分私營企業主家庭成員或家族成員內部自然人之間的產權界區不清；一部分私營企業，盡管其資本的形式確是私人資本，卻在法律形式上戴了一頂“紅帽子”；[4]一些私營企業是在沒有真正的出資人的混沌狀態下生成的，如負債借錢，從而造成天然的產權不清；一些私營企業主以個人的資本籌辦企業，卻以“合作”之類的形式注冊成立公司。產權主體界區不清的危害是多方面的：不利于企業的資本積累；企業法人的獨立性和完整性易于被侵害；影響企業的治理結構和管理權威；造成有關人員之間的權、責、利不明確，而產生“搭便車”的道德投機。[5]（P42～57）

科思將交易費用概念引入經濟分析中，揭示了交易費用與制度形成的內在關系。他認為，企業和市場的邊界是由市場的交易費用和企業內部的交易費用的相互比較來決定的。[6]但中國在向市場的過渡過程中，需要政府對市場的培育和扶持，企業與市場的交易過程多了一個政府的環節，決定了企業的交易費用必須考慮政府這一因素。柯榮住通過實地調研并運用統計模型的方法分析了企業、政府和市場三者之間的交易費用變化，[7]認為企業的交易費用由4部分構成：企業與政府的交易費用；市場與政府的交易費用；企業內部交易費用；企業除負擔第二項費用之外的交易費用。中國私營經濟發展的初期，第一、二項交易費用是最重要的（這與科思的理論有所不同），是中國過渡經濟時期私營經濟發展中具有實質性影響的制度問題。柯榮住進一步分析，寬松的準入政策比寬松的規制政策更有決定性作用。因為，寬松的準入政策會使私營企業更有發展的機會，而且政府也會采取與其相配套的規制政策，從而使私營企業的交易費用不斷降低，提高其發展的動力。本文認為，政府在實行寬松的準入政策和規制政策的同時，還要履行其產權方面的職能和社會職能，減少企業第三項和第四項方面的交易費用，以進一步調動私營企業發展的積極性。

根據上述的事實，本文認為，地方政府在私營產權激勵方面應在以下幾個方面有所創新：

第一，切實解決私有產權的保護問題。我國的個體私營經濟從改革初期的“邊際的、填補空缺”的角色發展到現在的社會主義經濟的“重要組成部分”，已經獲得了國家的正式法律地位，可以說進入了國家的政治經濟體系范疇，政府理應作出相應的制度安排實施保護。目前，在國家的物權法還尚未出臺的情況下，地方政府可以結合本地的實際以地方立法的形式，建立保護私有產權的制度，滿足社會日益增長的這一制度需求，實現地方性制度均衡，以消除私營經濟發展的心理顧慮。

第二，為私營經濟創造一個公平開放的制度環境，減少私營企業的交易費用。這里既包括降低私營企業的市場準入費用，也包括在土地使用、信貸稅收等方面的平等機會。但首先是要給予私營企業與其他經濟形式相同的市場準入條件，因為，市場準入條件的放松會帶來連續的制度響應，促使地方政府規范市場，降低規制費用，以及做好產權界定降低企業內部交易費用等工作。

第三，厘定產權邊界。私人產權界區不清本質上是私人企業主自身的問題。我們講保護私有產權，首先要尊重私有企業主自主選擇的權利。“因為私營資本最清楚重新界定產權對企業發展究竟有效無效，最清楚重新界定產權所需要支付的代價究竟有多高。”[5]（P58）但當私人資本意識到界定產權的成本遠遠小于繼續維持產權含混所蒙受的效率損失時，就會要求進行制度創新，要求政府出面界定產權。這時，地方政府就應協助做好企業的資產評估工作，界定產權主體及邊界，保證產權主體權利義務的落實。當然，在解決私人資本產權不清的問題上最為重要的是要給予其市場直接融資的制度條件。在這方面，目前我國還存在嚴重的制度短缺。市場融資有兩個主要渠道，一是公開上市發行股票，二是通過銀行借貸。而政策對私營資本上市有諸多限制，銀行貸款也有非常苛刻的條件。這雖然是中央政府制度創新空間的范疇，但地方政府完全可以利用自己的組織優勢去推動這些領域的制度變革。

第四，加強意識形態宣傳，消除社會對私有產權的歧視。意識形態的最基本功能就是通過強化人們對產權和其他制度的認同而減少統治階級的統治費用。但意識形態這種非正式制度安排由于源于“傳統根性和歷史積淀”，[8]比正式制度安排更具有持久性和滯后性。雖然從法律上中國早已確立了私營經濟在國家經濟生活中的合法地位，但人們思想中的“公有”意識仍根深蒂固，它仍然在很多情況下影響著制度的制定和實施。因此，地方政府應強化對私營經濟在中國經濟中重要地位的宣傳，并給予其應有的政治待遇，逐漸消除人們對私營經濟的歧視，使私營經濟的發展有一個寬松的社會環境。

第五，除了上述產權、制度環境和意識形態方面的創新以外，地方政府還應建立符合市場運作規范的政府行政制度秩序、發展要素市場、引導私營企業的產業結構向高級化轉變、引導它們建立現代企業制度和提供信息服務以減少交易費用和經營風險等。

二、以制度化約束規范中央與地方之間的制度創新關系

一些后發國家尤其是東亞國家的歷史經驗表明，不發達國家在向市場制度變遷過程中，中央政府的有效協調具有十分重要的作用。中央政府高度的組織動員能力、權威主義的政治傳統和作用機制以及強調集體價值為核心的傳統文化，是東亞國家現代化的重要原因，也是中國可以借鑒的富有價值的制度遺產。西方市場化和現代化的變遷過程是在比較有利的國際國內環境下一步步演變而來的，而現在的不發達國家既面臨著國內要求快速發展的社會壓力，又面臨著國際上日益增強的經濟政治壓力；既要保持不斷變革的勢頭，又要保持社會的穩定和統一，因此，強有力的中央政府的主導作用是應對這種復雜局面的重要保證。

從過去一個世紀西方的發展規律來看，市場制度的發展和市場功能的擴大，并不是伴隨著政府功能的縮小，相反，政府功能尤其是政府的經濟功能在不斷強化。在政府體系內，出現了兩個集權化運動：一是地方政府向中央政府集權，二是議會權力向政府行政首腦的轉移。一個成熟的市場體系的有效運作，需要有一個有效的政府尤其是有效的中央政府，以保證市場的有序競爭。政府在市場運行中的功能是綜合性和整體性的，主要表現在：[9]（1）有效的市場運作，需要有一個統一的、開放的和規范的市場秩序，以使原材料、商品、人才、勞動力、資金等資源要素能夠自由和有序流動，降低交易費用。但是，市場又是一種分散的力量，它在運行中很容易與地方性的力量結合，不斷地弱化社會的凝聚力。地方政府的“經濟人”性質使其出臺一些地方保護主義的制度安排，從而阻隔市場的統一，影響要素的自由有序流動，最終導致市場功能和交易活動的萎縮。因此，只有具有高度權威的中央政府運用其組織力量才能塑造統一的市場秩序。（2）中央政府的宏觀調控是建立和健全市場經濟體制的重要組成部分。統一、科學、結構合理的制度體系是成熟的市場體系的必然要求，而統一的制度體系的安排和貫徹，只有在統一的政府權力體系中才能實現。（3）市場的運行需要公共產品和社會保障。一些公共產品投資大、見效慢，并具有壟斷性，特別是關系到全局性的公共產品，如基礎設施，它們是市場運行所必需的，需要政府的統一規劃和大量投入。

可見，在調整中央與地方制度創新的關系時，一定的中央集權是需要的。但是，中國這樣一個大國，各地的資源稟賦千差萬別，需要多級的分層調控，需要多層的制度創新，不然，就會扼抑特色性制度潛能的發揮，扼抑人們對制度的合理預期和創新動力，地方市場的活力也就難以顯現。而沒有繁榮的地方市場就沒有繁榮的全國市場。為此，必須找到一條既有利于中央適度集權，又有利于調動地方積極性的兩全之策。這個兩全之策就是遵循市場的原則，以市場作為規制中央與地方制度創新關系的坐標：一是無論中央的制度創新還是地方的制度創新，都不要超越政府與市場的邊界。即凡是市場能調節的就由市場調節，市場失靈的地方有的就需要政府進行制度創新。二是以市場的原則劃分中央和地方的創新空間，既要有利于全國統一市場的有序運轉，又要有利于地方市場的繁榮，發揮地方政府創新的積極性。

根據上述原則，中央的制度創新空間應是：制訂國民經濟發展的中長期規劃，并以相應的制度安排，如通過財政政策、貸幣金融政策、產業政策等引導產業結構的合理化和高級化；建立社會總需求和總供給的管理機制，保持總供求關系的動態平衡；對收入分配關系進行宏觀調控，建立既保證效率又兼顧公平的收入分配與調節制度；維護國有資產的所有者權益，促進國有資產的保值增值；建立和健全市場規則，打破地區、部門對市場的侵害和封鎖，培育全國統一的市場體系，保護市場的公平競爭；組織和提供公共產品（全國性的）；協調工農、城鄉、地區關系，實現制度的均衡發展。地方政府的制度創新空間包括：根據中央政府的發展規劃，制定本地區的發展規劃，并作出與此規劃和中央宏觀目標相協調的地方制度安排；制定地方財政和區域性收入分配制度，引導和調節本地區的市場供求關系；培育地方性市場體系，推動區域市場與全國統一市場的開放和對接，為本地區社會經濟生活的規范運行創造良好的市場環境；管理地方國有資產，保證其完整、保值和增值；在國家產業政策的框架內調整本地區的產業結構，實現區域內資源的高效配置；組織和提供本地區的公共產品。

中央與地方制度創新空間界線的落實，除了以法律化的機制約束兩者之間的制度博弈關系外，還要建立中央對地方的有效監督機制：一是中央對地方的政治約束，這集中體現在中央對地方的人事控制權方面。二是采取切實可行的有效措施，鏟除地方保護主義。解決這一問題需要中央與地方的相互配合和協調，從法律、行政和經濟等多方面進行綜合治理。為了加大治理、預防和懲罰力度，可以把這一工作列入最高權力機關的工作日程，對其進行專項治理；中央和地方的紀檢、法律監督部門應將這問題列為執法監督的一項專門內容；中央對地方的績效評估中，應改變過于強調經濟發展指標的做法，引導地方政府放棄片面追求經濟速度的發展思路。三是中央對地方的經濟約束。要通過建立財政補助制度和財政監督制度等一系列經濟制度，形成一種中央對地方的硬性制約和推動機制，達到調控地方制度目標的目的。西方各國中央政府建立的對地方政府的“財政制約和推動機制”值得我們借鑒。它以中央政府控制大部分財政收入為基礎（中央財政收入總額約占國民總收入的60%以上），中央政府通過將收入的一部分以財政補助的形式撥給地方，達到引導地方政府實施中央制度安排和宏觀協調社會發展的目的。在亞洲的日本和韓國，財權主要集中于中央，然后中央政府通過撥款和補助等轉移支付手段，達到調整地區間財力差異，促進區域經濟均衡發展的目的。在日本，中央政府為貫徹自己的政策意圖特設了國庫支出金，采取直接撥款的方式，將一部分資金撥給地方使用，這部分資金在地方財政收入中的比重高達20%。[10]因此，通過轉移支付，增強地方政府的制度變革能力，是一個可行的辦法。目前，我國在中央與地方分稅制下，中央通過轉移支付返還地方的稅收比率以及地方獲得中央補貼占上交中央稅收的比率，都要有規范的制度約束，保證中央對地方轉移支付的穩定性和公平性，防止轉移支付總量被擠占及轉移支付的隨意性。同時，要根據中國的國情，確定轉移支付的比重，即應以不損害發達地區的經濟增長潛力為前提，否則就會造成與“效率優先”原則相悖的保護落后、挫傷先進的結果。我們在解決地區之間的差距問題上，不能簡單地采取“劫富濟貧”方法。要承認，一定的不平衡總是存在的。在某種意義上，不平衡還有利于增加不同地區之間的競爭壓力，促使各地更好地挖潛，實施制度創新，使資源配置達到更優狀態。落后地區的發展，主要應建立在對自身資源優勢的充分認識的基礎上，進行切合實際的制度創新，摸索一條適合自身實際的發展道路，這才是一個治本的辦法。

三、退出市場職能領域，實現制度創新的范式轉換

政府在市場經濟中應扮演什么角色，不同的理論流派有不同的側重。以亞當·斯密為代表的古典經濟自由主義到現代經濟自由主義從“政府失敗”出發，主張無需國家干預的市場，由“看不見的手”發揮調節作用；克服市場缺陷的出路是明晰產權而不是國家干預；市場失靈的根本原因在于政府而不是市場自身。而從15世紀末的重商主義到凱恩斯理論以及制度經濟學派，則從“市場失靈”出發，強調國家干預的作用。布勞恩和杰克遜認為，市場失靈的原因是存在公共物品與外部效應、存在不完全競爭（在自然壟斷的領域內存在降低成本提高利潤的現象）、存在信息的不完全、存在不確定性。[11]因此，需要政府的干預去彌補市場的不足。

根據新制度經濟學的理論，市場本身就是一套社會制度，市場中的交易包括契約性的協議和產權的讓渡，還包括構造、組織交換活動并使其合法化的機制。簡言之，市場就是組織化、制度化的交換，它本身便包含著政治體系的力量與影響，深深地嵌入廣泛的政治與社會結構之中。“無形的手”背后有著有形的社會結構在調節以私利為目的的個人及其行動。在一個健全的市場體系中，需要有產權和交易活動能得到合法認可和有效保護的制度環境，這要靠政府的力量才能做到。所以，不存在絕對不受政府及其制度約束的市場“真空”，所謂的“市場失靈”其實在較大程度上是“制度失靈”的外顯。[12]（P348）

但是，政府的作用只能限于彌補市場的不足，而不是取市場而代之：一是維持秩序職能，即有效保護產權和提供市場交易的基本博弈規則；二是解決市場本身無法克服的外部性問題，提供社會所必需的公共產品。地方政府作為地方利益的維護者和地方公共秩序的建設者，在處理政府與市場的關系上，要以制度創新去彌補市場的缺陷，實現市場化的制度均衡，既防止制度供給的過剩，也要防止制度供給的不足。

然而，我們在考察轉型期中國地方政府的制度創新時可以發現，地方政府經常直接參與本地企業的經營活動，代行了市場的職能。這種創新有其客觀必然性，因為在市場機制不健全的情況下，難以誘發微觀主體的制度創新，或者即使微觀主體有創新的需求和動機，在中央制度進入壁壘的約束下也難以實現創新的愿望，從而使地方政府充當了制度創新的主角，彌補了市場和企業的不足，但其弊端也伴隨而生。一是造成了政企不分，增加了企業交易過程的環節和費用，也使企業難以獨立地走上市場。前面提到的“公用地災難”、中央與地方制度博弈目標的沖突等弊端，根源就在于地方政府代行了市場的職能。因為，與企業綁在一起后，地方政府就難免會從本位主義出發，在其權力范圍內施行有利于本地企業的制度安排，從而與其他地區和中央的制度變遷目標發生沖突，應驗了“諾思悖論”：成也政府，敗也政府。一方面，地方政府過多地干預市場，出現了制度供給過剩；另一方面，在公共產品的問題上卻出現了制度供給不足。要走出這一困境，就要實現制度創新范式的轉換：從代替市場到退出市場，即凡是市場能調節的領域交由市場去調節，由市場主體根據需求自主實施制度創新，政府則主要作為市場秩序的維護者而發揮作用。

政府退出市場職能領域后，在產權多元化的基礎上，微觀主體的誘致性制度創新才能萌生和繁榮，最終達到由政府主導的供給型制度變遷方式向需求誘致型制度變遷方式的轉變。只有實現了這一轉變，一個國家的制度變遷才會走上良性循環的軌道，持續性的制度均衡才有可能出現。因為，在一個自主和平等的環境中，微觀主體能夠及時感知和捕捉到獲利的機會，并在自愿和一致的基礎上，通過排除外部性和搭便車等問題，最終完成制度創新。這種創新，更有利于轉化為人們的自覺行為，“集體行動控制個體行動”，[13]達到制度創新的預期效果。

為實現制度創新范式的轉換，地方政府主要應在以下幾個方面有所創新：

第一，收縮公有經濟的市場戰線。公有企業的產權缺陷使其極易陷入資產無人負責的境地，改革的基本思路應該是：今后在一般競爭性行業里，不再搞公有企業。對原有一般競爭性行業中的公有企業要改造成非公有企業，包括改造成混合所有制企業。這是解決地方保護主義問題的一個根本辦法。由于地方所屬企業能夠增加與銷售收入掛鉤的上繳費用，能夠提供員工飯碗保障地區就業和社會穩定，所以地方政府總是傾向于外延式的經濟擴張，導致嚴重的重復建設問題，并且還會想方設法維持企業甚至是長期虧損企業的生存。只有斬斷了地方政府與企業的資產隸屬關系，才能從根本上解決無效擴張的現象。道理很簡單，沒有哪一個私人資產所有者會允許企業的無效擴張的。

第二，明確政府職能的合理邊界。有關政府職能的邊界問題，總的來說，它應限于市場失靈和維護秩序領域。類似于企業投資和經營等微觀領域的事務，應交由市場去調節。但在實際管理活動中，受利益的驅動，地方政府往往會自覺或不自覺地走入市場職能領域。最近某省政府出面組織，由若干國有資產公司出資組建熊貓集團（控股）有限公司就是一個典型的例子。[14]這種“拉郎配”的政府行為，是地方政府追求規模、熱衷于評比的排序、表現政績的傳統管理方式的延續。它明顯超越了政府職能的合理邊界，也遭到了部分企業的反對。張維迎說：“哪一個國家，哪一個地方，政府在處理企業問題上花得精力越多，企業在處理與政府關系上花得精力越多，這個國家就越落后。”[15]（P210）

第三，放松管制。管制即按照某種規則行事之意，目的是要使市場競爭處于一種公平的狀態，避免社會利益的損失。張維迎認為，西方管制的基本理念是怎么去維護市場的公平競爭和有效運轉。他們普遍同意，自由簽約是最重要的，只要交易雙方的協議不形成對第三方的損害，管制就沒有必要；只有市場運轉會形成對他人利益的損害，而這種損害又無法通過當事人之間解決時，才需要政府管制。而我們過去的計劃經濟從一開始就立足于取消市場和消滅市場。[15]（P99～111）由于政府官員在實施管制時有自己的效用函數和信息的不完全等原因，使政府管制經常失效，因此，我們現在的問題是要放松管制，而不是加強管制。目前，放松管制的重點是對傳統的行政審批制度進行改革。傳統的行政審批制度是計劃經濟的產物，是政府直接干預和控制企業的主要手段，由此產生了諸如阻礙資源有效配置、行政效率低下、尋租和腐敗滋生和蔓延等弊端。因此，改革的重點是減少審批的事項和明確政府審批的范圍，衡量的尺度是：一是市場尺度，即凡是市場能調節的，政府就不要設立審批去干預。二是經濟尺度，這主要從成本—效益方面考察審批的收益與成本是否對稱。三是技術的尺度，即從技術能力方面看行政審批能不能把審批的事務管住，審批管不管用。

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