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我國發展證券投資基金行業具有重要的現實意義。首先證券投資基金為中小投資者拓寬了投資渠道。其次，發展證券投資基金有利于優化金融結構，促進經濟增長。第三，發展證券投資基金還有助于證券市場的穩定及其健康發展。最后，發展證券投資基金能夠完善金融體系和社會保障體系。
一、我國證券投資基金的發展現狀
（一）我國公募基金的發展現狀
截至2015年12月底，我國境內共有基金管理公司101家，其中中外合資公司45家，內資公司56家；取得公募基金管理資格的證券公司或證券公司資管子公司共10家，保險資管公司1家。發行公募基金共2722只，比上年增加54.40%，資產凈值合計83971.83億元，比上年增長85.15%。其中，封閉式基金164只，凈值規模1947.72億元，開放式基金2558只，凈值規模82024.11億元。在開放式基金中，股票基金587只，凈值規模5988.13億元；混合基金1184只，凈值規模17948.31億元；貨幣基金220只，凈值規模44371.59億元；債券基金466只，凈值規模5895.92億元；QDII基金101只，凈值規模662.53億元。
在我國，開放式基金因其靈活的投資方式受到市場追捧，在證券投資基金中占據了主體地位，2015年發行的證券投資基金中，開發式基金占比達到92.71%，封閉式基金僅占7.29%。
我國開放式基金主要包括股票基金、混合基金、貨幣基金、債券基金和QDII基金。2015年，除股票基金外，其他四類基金數量均呈現增長趨勢。其中，混合基金因其中等風險和較高收益的優勢，份額大幅增加（46.29%），更為投資者所青睞；而受2015年下半年股票市場的不穩定因素影響，股票基金份額自6月份開始下滑（22.95%）；貨幣基金（8.60%）、債券基金（18.22%）和QDII基金（3.95%）份額則小幅增加，如圖2所示。
2014年12月底，我國公募基金規模為4.5億元，2015年伴隨著我國證券投資基金發行數量的快速增加，基金份額迅速擴增，公募基金資產凈值大幅增漲，達到8.4萬億元，增幅86.7%，充分體現了證券投資基金行業良好的發展態勢。
（二）我國私募基金的發展現狀
截至2015年12月底，基金業協會已登記私募基金管理人25005家。已備案私募基金共24054只，認繳規模5.07萬億元，實繳規模4.05萬億元。
相比公募基金，我國私募基金隨著創新創業浪潮的到來，規模迅速擴大，加之中小企融資訴求急需得到滿足，私募基金發展勢不可擋。
二、我國證券投資基金發展中存在的問題
近年來我國證券投資基金業發展迅速，促進了金融產品的創新，推動了金融市場的發展，但發展過程中資本市場環境、基金內部治理結構及監管等方面存在一定的問題：
首先，我國的證券市場環境對我國的證券投資基金發展有一定的影響。第一，上市公司贏利水平有限，信息披露不明確，制約證券投資基金理性投資。我國證券市場規模過小，上市公司質量不高，是我國證券市場存在的突出問題。第二，市場缺乏做空機制，證券投資基金市場難以規避風險。證券市場做空機制，有利于投資者主動規避風險和市場流通性增加，也利于證券市場的平穩發行，降低市場風險，利于證券市場監管的間接化、彈性化及科學化。做空機制給市場提供了一個風險對沖工具，有助于投資者回避市場風險，所以一個健康的證券市場需要做空機制實現穩定。第三，證券市場金融產品稀少，證券投資基金選擇有限。證券投資基金是一種利益共享、風險共擔的集合投資方式，所以逐步代替了個人投資。目前我國的證券市場發展還不成熟，證券投資基金選擇的金融產品有限，致使證券投資基金投資空間減少。基金管理人就難以對基金產品進行組合投資，很難達到風險對沖的目的，難以規避風險。
其次，我國的證券投資基金本身也存在一定的問題。第一，證券投資基金持有人與基金管理人信息不對稱導致的道德風險。證券投資基金持有人與基金管理人是委托關系，基金管理人應本著基金份額持有人利益優先原則為持有人服務，但由于持有人期望資產增值最大化，而管理人期望效用最大化，二者的目標函數不太一樣，基金管理人可能會利用基金財產為自己謀利，或為公司謀利而損害基金份額持有人的利益等。第二，基金托管人的獨立性受限?；鹜泄苋擞煞ǘǖ纳虡I銀行或其他金融機構擔任，由中國證監會和中國銀監會核準。《證券投資基金法》規定，基金管理人和基金托管人不得為同一機構，且基金托管人對基金管理人依據交易程序已經生效的投資指令違反法律、行政法規及基金合同約定等，應馬上通知基金管理人，并及時向證監會報告。但基金管理人對基金托管人的聘任有一定的決定權，致使基金托管人對管理人的監督有效性不強。第三，基金公司內部缺乏有效激勵制度。第四，基金持有人大會虛設。我國《證券投資基金法》規定，基金份額持有人大會由基金管理人召集?；鸱蓊~持有人對基金管理人的基金運作和管理無權干涉，只能通過基金份額持有人大會的召開才能行使職權。但基金份額持有人缺乏召開大會的實際操作能力，不能發揮大會實質性的作用，造成基金持有人大會虛設。第五，基金公司故意誤導投資者，進行虛假宣傳。
然后，基金外部監管體系不完善，相關的法律法規不健全。基金監管內容應具有全面性、監管對象具有廣泛性、監管時間具有持續性、監管主體及其權限具有法定性、監管活動具有強制性等特征，我國的基金監管需要一系列的法律法規做支撐。我國基金業發展不如國外基金業發展成熟，相關的法律法規也不夠健全，并未形成一套完整的規范的法規體系。
最后，證券投資基金行業高端人才匱乏，且流動頻繁。我國的基金業發展迅速，基金市場人才需求量大，致使基金管理人員的頻繁流動，不利于基金業績發展，對基金業的穩定發展造成不利影響。
對于目前國內盛行的私募基金，其也相繼暴露出一些問題。一是私募基金變相公募，向不特定對象公開推介，變相降低投資者門檻等；二是管理示范違規運作，部分私募將自有財產與基金財產混同，部分私募基金管理人還存在操縱市場等問題；三是登記備案信息失真，部分私募機構長期失聯，逃避監管；四是跑路事件時有發生，最突出的問題表現在非法集資的風險。
三、我國證券投資基金發展的對策建議
為了促進我國證券投資基金業穩定健康發展，需要從以下方面進行：
（一）改善證券市場環境，使基金產品多元化發展
提高公司上市市場條件，提升上市公司質量，推動市場做空機制的建設，利于規避市場風險。同時加大產品創新，推動基金產品多元化發展。
（二）加強基金管理公司內部控制
加強內部控制制度應本著合法合規、全面審慎、適時的原則，規范基金管理公司內部控制大綱，健全基本管理制度，完善部門業務規章制度，規范基金信息披露工作，防止利益輸送，保障基金份額持有人的利益。加強合規管理機構設置，強化約束激勵機制。
（三）完善基金監管體系，健全相關的法律、規章制度
隨著證券市場的逐步放開，必然加強相應的監管工作。對基金管理人、基金托管人及相關的基金從業人員的監管勢必要加大力度。加強對基金活動的監管，規范監管機構和自律組織的監管職責及監管措施，加快建立以《證券投資基金法》為核心的規范性文件及完整的法規制度。同時加強基金行業自律，穩步推進基金監管體系建設，積極健康發展基金業。
（四）加強人才培養和引進，建立基金人才市場，穩固證券投資基金基礎
加大人才的培養和引進，規范基金管理人的市場準入條件，建立規范有序的基金人才市場，為基金業提供優質的人才。同時，提高基金從業人員的職業素質、服務水平、治理能力也是至關重要的，有助于基金業穩定健康的發展。
針對私募基金暴露出的問題，建議采取以下措施進行解決。一是盡快推動私募基金條例，增加對各類私募基金的監管手段和措施；二是盡快修訂并私募辦法，明確監管邊界；三是制定出臺私募基金信息統計的風險監測體系；四是加強對私募基金的事中事后監管；五是督促基金業協會完善相關自律規則；六是配合地方政府開展非法集資的風險排查；七是嚴格投資者適當性管理要求。
“基金”已是當下最時髦的金融名詞之一。各類“基金”不僅僅是一種金融投資和獲取利益的工具，其觸角更是深入到社會經濟生活的各個方面。近年來，我國各級政府也開始介入基金市場，借助基金模式搭建政府融資平臺，推動金融創新和產業創新的融合，促進產業結構升級、區域經濟發展，實現保持經濟健康持續快速發展的特定經濟和行政目的?；鹗袌霾粩喟l展壯大，但是基金運營管理的風險仍值得特別關注和研究。因此，本文結合私募股權投資基金組織形式的優劣分析，探討政府投資設立私募股權投資基金應關注的法律問題及建議。
私募股權投資基金的組織形式及優劣分析
在現行法律框架下，我國私募股權投資基金的組織形式主要有四種：公司制、信托制、契約制和有限合伙制。從法律規定與實踐運作經驗角度分析，四種組織形式的優勢和不足具體如下：
(一)公司制。即按照《公司法》組建投資公司，投資者購買公司股份成為股東，由股東大會選出董事會與監事會，再由董事會委任某一投資管理公司或由董事會自己直接來管理基金資產。該類基金的優點：一是具備較完整的公司框架、組織結構和規章制度，普遍運營比較規范；二是投資人成為公司股東，私募基金重大事項和投資決策由股東會、董事會決定，投資人的知情權和參與權較大，且受到《公司法》保護，因而投資比較放心。不足之處：一是投資者籌資壓力較大且可能閑置。因按《公司法》規定，投資公司首次繳付的出資不少于注冊資金的20％，其余必須在5年內募足，且在5年內何時募足必須事先在公司章程中予以明確，投資者必須按時籌資。而在無合適項目時募集來的資金可能成為閑置資金。二是存在雙重稅賦問題。公司制基金股東，可能是自然人也可能是法人或其它非法人組織?；鸸具M行權益性投資獲得股息或財產轉讓所得時，基金公司首先要繳納最高25％的企業所得稅。同時這部分所得在股東分紅或股東再轉讓私募股權基金公司股權時，還要再次繳納20％的個人所得稅；如股東是企業，還可能要再次繳納25％的企業所得稅。這就意味著PE基金一項收入至少要由不同主體繳納兩次所得稅。三是基金管理人承擔有限責任，不利于建立激勵與懲罰相結合的激勵制度，不利于調動基金管理人進行項目投資運作的積極性。
(二)信托制。即根據《信托公司集合資金信托計劃管理辦法》規定，自然人、法人或其他經濟組織共同簽訂協議組織一個信托計劃，并成立信托公司管理籌集的資金，信托計劃實際上就是信托制私募基金。信托制私募基金一般由具有特定資質的信托公司專營。同時，信托公司一般不負責基金管理，而是委托專門的基金管理人負責，基金管理人收取管理費和業績提成。該類基金的優點在于信托產品是一種標準的、受到較嚴格監管的金融產品，投資者保護程度相對較高。不足之處：一是信托公司取代原始投資者行使投資者權利，從而徒增一層法律關系與一個中介費用；二是信托產品只能一次性募集，會出現暫時的資金閑置。
(三)契約制。即基金管理人通過與投資者簽訂委托協議，為投資者提供委托理財服務。一般不依照《公司法》成立公司，也不具有獨立法人資格，運營處于一種“暗箱操作”的狀態。該類基金的優點：一是投資決策的效率一般較高。投資者只是希望委托專家理財，一般對基金運營及重要決策通常不具有發言權，受托管理機構集基金資產經營權、所有權和處置權于一身，可自行決策投資產品；二是基金運作一般采取“一事一議”，具有節稅效果。不足之處：投資者只能主要依據發起人事先擬定的契約來約束受托管理機構，基金本身無法建立有效的治理結構。但是契約關系不夠穩定。容易滋生法律糾紛，司法實踐中對保底條款認識不一，可能會被認為是擾亂金融秩序而被認定無效，不利于各方權益的保護。因此，此類基金在實踐中有逐漸萎縮之勢。
(四)有限合伙制。即依據《合伙企業法》規定，成立有限合伙企業私募基金。該類基金的投資者能夠以有限合伙人身份投入資金并承擔有限責任，而不具體負責企業的經營和管理基金管理人則以少量資金介入成為普通合伙人并承擔無限責任，基金管理人具體負責資金的運作與管理，并按照合伙協議的約定收取管理費。該類基金主要有以下優勢：一是避免雙重納稅。合伙企業不具法人地位，不是獨立的納稅單位，因而不需繳納企業所得稅，此待遇自合伙企業成立之日即自動享有。投資者只需按照應分得的投資收益繳納相應的所得稅，二是資金募集靈活方便，可避免資金閑置。按照《合伙企業法》規定，“合伙人應當按照合伙協議約定的出資方式、數額和繳付期限，履行出資義務。”一般不需一次性繳納出資。國外此類基金在運作過程中，經常采用call capital機制，即基金在決定投資項目之后，給投資人一個撥付資金的時限，投資者只要約定的時限內，向基金撥付資金即可。這樣意味著如沒有選好投資項目，可暫行不出資，因而能夠較好地避免資金閑置問題。三是激勵機制比較完善。按照有限合伙基金的利益分配機制，有限合伙人雖然投入99％的資金，但只能分得80％左右的利潤，基金管理人作為普通合伙人雖然只投入1％的資金，但能分得20％左右的利潤。這樣能夠有效激勵普通合伙人努力工作去實現基金增值。而且普通合伙人對合伙債務承擔無限責任，有利于增強基金管理人的責任心，促使基金管理人盡心盡力地管好用好基金。四是投資者權益保護較為妥善。有限合伙協議一般都設定投資決策委員會、定期披露經營信息及投資者隨時查閱會計賬簿權利等內容，決策委員會對基金管理人選擇的投資事項進行審議，多數以上通過方能形成投資決策，避免了投資決策草率和獨斷；基金管理人定期披露基金投資運營的相關信息，能夠減少信息不對稱問題，從而強化了有限合伙人對普通合伙人的監督，更加有利于保護投資者權益。因此，在實踐中合伙制被認為是私募股權投資基金的最優選擇。
政府投資設立私募股權投資基金應關注的問題及建議
當前我國大力發展私募股本市場或產業投資基金，各地政府也紛紛參與主導設立了創投引導基金。北京市在電子信息、高技術服務、生物醫藥、
新能源與環保、戰略性新興產業、生產業等領域，探索設立或正籌劃設立“北京服務?新首鋼股權投資基金”、“北京創新?戰略性新興產業創投基金”、“小城鎮建設發展基金”等北京市探索設立或正籌設多支私募股權投資基金，政府投入約13億元，籌集社會投資約110多億元的基金規模，積極扶持相關產業、領域的大發展。當然政府投資設立私募基金一般不在于追求高額利潤，而在于實現特定的經濟和行政目的。但是政府部門作為行政機關，直接介入市場經濟活動，參與社會投資主體的商務談判等，也存在一定的法律風險。因此，從防范和化解政府投資行政風險的角度，政府在運作私募股權投資基金過程中應重點關注以下問題：
(一)基金組織形式的選擇。
目前我國尚無專門規范私募基金設立程序和監管方面的法律法規。2005年11月，國家發改委牽頭十個部委共同頒布了《創業投資企業暫行管理辦法》，對創業投資企業的設立及備案監管進行了具體規定，從事創業投資的企業組織，可以是有限責任公司、股份有限公司或法律規定的其他企業組織形式。2006年新修訂的《合伙企業法》明確規定了有限合伙制度，使得有限合伙企業擁有了合法地位。因此，政府投資設立基金在組織形式，原則上可以選擇公司制、信托制、契約制和有限合伙制中的任何一種，但是從上述對四種組織形式的優勢和不足分析看，建議可以將有限合伙制作為設立股權投資基金的首選模式。
(二)基金投資期與回收期的確定。
基金投資期與回收期的設置是國際上產業投資基金的通行做法。政府設立產業投資股權基金雖然不是為了追求高額利潤，但是也應當設定合理的投資期和回收期。因為投資期固定能夠有助于促使基金管理人及時選擇適合的投資項目、提高投資效率，同時可以限制基金投資者所承擔的出資責任。投資期和回收期是計算基金管理費的基礎，政府要想用少量的財政資金吸引其他社會投資者，應當充分考慮其他投資者的投資回報問題。從國外經驗看，基金管理費的收取基數，在投資期通常是基金投資者認繳的資金總額，在回收期通常是基金投資者實際出資總額。因此，政府設立股權投資基金時，應當考慮是否設置基金的投資期和回收期及具體時限。如以基金存續期10年為例，投資期可設為7年，回收期為3年。
(三)基金收益分配機制的確定。
基金的收益分配既關系到基金投資人的投資安全，又關系到對基金管理人建立激勵和約束機制問題，因此通常是基金(發起人)和基金管理人談判的重點問題之一。按照行業內通行的做法是，基金投資人與基金管理人以8：2的比例享有相關績效分成。對于政府引導設立的股權投資基金來說，因政府為實現推動區域發展、產業發展等特定經濟目的，一般可不注重收回投資，但是可以將有關投資收益作為平衡其他社會投資者和基金管理人的利益的調節器，激勵基金管理人努力實現政府特定的目的。如政府可與基金管理人約定，當基金收益高于預期目標(一般可設定為10％)以上時，政府投資應分得的收益成立政府推動產業發展“資金池”，這些資金既可以持續地跟進對基金后期的滾動投資，也可設定獎勵基金，以此作為定期考核、評估基金績效時對基金管理人的獎勵基數。當基金收益低于預期目標時，政府可不提取投資收益，適當讓渡給其他投資者。
(四)基金退出渠道的選擇。
“退出決定進入”是PE投資行業奉行的最高“法則”。PE投資基金的收益方式或目的就是要實現循環投資，即“投資――管理――退出――再投資”的循環過程，其中退出是實現資本循環流動的關鍵環節，這也是政府投資設立PE投資實現政府資金“以小博大”的主要動因之一。只有建立暢通的退出機制才能為私募基金提供持續的流動性和發展性，更好地實現投資者出資投入基金的目的。因此，在基金作出投資決策前就應當充分考慮退出渠道，甚至在政府引導設立基金之初時就應當根據退出渠道設定合理的基金存續期限。在現行法律框架下，我國私募基金主要有首次公開發行(IPO)、并購、回購和破產清算四種退出方式。在政府設立PE投資基金運作過程中，政府雖然對基金投資決策有一定話語權，但是政府并不是控股的投資者，基金運作的風險對政府來說實際上難以控制，因此，建議政府不必要限定基金的退出渠道，可以同意基金采用任何合法的退出機制，以此激勵基金管理人運用適當的退出渠道來實現相應的投資目的。
(五)建立高效便利的監管機制。
新基金法第90條規定，擔任非公開募集基金的基金管理人，應當按照規定向基金行業協會履行登記手續，報送基本情況。公募的證券投資基金管理人必須在符合一定條件之下，經國務院證券監督管理機構批準方可，并且對基金管理人的董事、監事、高管也有明確的資格要求必須符合新基金法第15條的相關規定。私募證券投資基金的管理人只要向基金協會履行登記手續就可以了，大大放松了對私募證券投資基金的管理人的要求，有利于基金管理人利用自已的優勢發揮私募的作用。新基金法第94條規定，按照基金合同約定，非公開募集基金可以由部分基金份額持有人作為基金管理人負責基金的投資管理活動，并在基金財產不足以清償其債務時對基金財產的債務承擔無限連帶責任。這樣的規定有利于基金份額持有人作為基金管理人的道德風險，有利于其他基金份額持有人權益的保護。
二、托管人的認定
新基金法第89條規定，除基金合同另有約定外，非公開募集基金應當由基金托管人托管。私募證券投資基金的基金托管人是可以在基金合同自由約定的，除此之外，一般都是按照公募證券投資基金托管人的相關認定標準認定的。在公募證券投資基金中為了行使監督權，“基金托管人與基金管理人不得為同一人，不得相互出資，或者持有股份。”而在新基金法中基金合同可以約定托管人的情況下，可能會出現基金托管人與基金管理人為同一人的現象，這樣會出現不利于私募公募證券投資基金投資者的疑問。筆者認為這樣的擔心是多余的，原因在于：新基金法第94條規定在基金合同可以約定，基金管理人在基金財產不足以清償其債務時對基金財產的債務承擔無限連帶責任。由于基金管理人要對基金的債務承擔無限責任，能有效地避免基金管理人的道德風險，因而無須設置單獨的基金托管人，這能有效地降低運營成本。
三、信息披露規則