市政論文范文
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第1篇
[關鍵詞]中小學；教育均衡；教師輪崗制
義務教育均衡發展和教育公平一直是我們追求的目標，但由于受歷史、政策、經濟等因素的影響，我國中小學教育在區域、城鄉、學校之間存在非均衡發展問題。中小學教育絕大部分處于義務教育階段，義務教育非均衡發展最直接的后果是侵害了一部分學生平等接受義務教育的權利，這顯然違背了我國義務教育法基本指導思想，不利于教育公平的實現。教師輪崗制(又稱教師交流制或教師輪換制)正是一些地方教育行政部門為了遏制“擇校熱”，促進中小學教育均衡發展所采取的一項新舉措。它是指為了促進教師成長和教育均衡，縣級及以上教育行政部門有計劃地組織其所屬行政區域內的教師，在不同學校間進行定期或不定期交流任教的制度。應該說，教師輪崗制的實施在平衡教師資源、促進教育均衡等方面取得了部分預期效果，但是，其在實施過程中也不可避免地出現了一些亟待解決的問題。
一、中小學教師輪崗制實施中存在的主要問題
教師輪崗制非國人創舉，日本、韓國等國早已實施此制度數十年。但是，由于我們對這個“舶來品”的研究還不夠深入，再加上教育非均衡問題的歷史性以及我國國情的復雜性，我國教師輪崗制的實施狀況的確有些不盡如人意。中小學教師輪崗制在實施過程中出現的問題主要表現為以下兩方面。
(一)政策未得到有效執行
一項教育政策要得到有效執行，需要政策執行者具有較高的素養，能深刻領悟教育政策精神，切實擔負起執行該項教育政策的責任。但在實際當中，政策執行者往往是利益關系人，當一項教育政策對其自身利益造成威脅時，這種內在的沖突往往使政策執行者阻礙政策的執行，從而影響政策的執行效果。如：在對某市教師輪崗政策實施情況進行調查中，我們發現一些優質學校的校長沒有將真正的骨干教師交流出去，他們總是千方百計地將“挑大梁”的班主任或者學科教師留下，而將教學水平一般或者富余的學科教師交流出去。另外，一些被選派的輪崗教師也并非真心想幫助薄弱學校發展，而僅僅借機將這一政策當作撈取金錢的手段；還有一些被選派的輪崗教師根本不達標、也不對口，這也迫使薄弱學校不得不在接收輪崗教師上持一種“謹慎歡迎”的態度。
(二)輪崗教師存在后顧之憂
教育的生態環境是以教育為中心，對教育的產生、存在和發展起制約和調控作用的多元的環境體系。穩定、良好的教育生態環境有利于教師充分發揮自己的教學水平，一旦這種教育生態環境惡化，就會對教師的心理、工作等帶來影響，最終會影響教師教學水平的發揮。教師輪崗政策實施后，與之相連的輪崗教師的福利待遇問題、職稱評聘問題、教師歸屬感問題等卻沒有配套的法律予以保障或沒有得到快速而有效的解決，致使教師的教育生態環境惡化，部分教師由此產生憂慮和抵觸心理，這就在一定程度上影響了教師工作的主動性和積極性，這顯然違背了教師輪崗制的初衷。
二、中小學教師輪崗制實施中存在問題的原因分析
中小學教師輪崗制未得到有效執行以及輪崗教師存在的后顧之憂是眾多因素綜合作用的必然結果。
(一)政策目標超出政策能力限度
教育政策的能力限度是指教育政策力所能及的范圍和解決教育問題所能達到的程度。教育政策能力存在著限度，能否認識和把握教育政策的能力限度對教育政策的制訂與選擇、教育政策的執行以及政策的結果都有著十分重要的影響。中小學教師輪崗制的最終目標是想通過教師輪崗政策來解決中小學教育非均衡發展問題。但是，正如前面所談到的，我國中小學教育出現的非均衡發展狀況是由多種因素長期作用的結果。改革開放初期，為了盡快扭轉“”造成的專門人才青黃不接的局面，在教育投資有限的情況下，我國實施“重點學校”“精英型教育”等政策，經過20多年的“馬太效應”式發展，最終造成了我國中小學教育的非均衡現狀。可見，我國中小學教育非均衡發展的結果并不完全是由師資質量造成的。因此，想僅僅依靠教師輪崗這個單一政策來遏制“擇校熱”、實現教育均衡發展，顯然是不夠的，這遠遠超出教師輪崗政策的能力限度。因此，要想最終實現我國中小學教育的均衡發展，除了教師輪崗政策之外，還需要佐之以其他政策及保障措施。
(二)政策相關者利益沖突
一項教育政策之所以沒能得到有效執行，很大一部分原因是由于該項教育政策利益相關者維護各自利益所致。教育行政部門、校長、教師基于不同的利益考慮，他們的看法和做法是不相同的。教育行政部門站在全局的角度來布局，校長則站在自己學校利益的角度來采取應對措施，教師則會考慮自己各方面福利待遇的得失。各自的利益交織在一起，使得情況變得復雜，進而導致教育政策執行過程中的政策失真現象，最終導致該項教育政策不能被有效執行。另外，政策執行者與政策制訂者之間的利益沖突往往是政策得不到有效執行最為重要的根源。政策執行者通常身兼執行者和目標群體雙重角色，他們經常處于整體利益和局部利益，國家利益、集體利益和個人利益的矛盾中。當某項政策給執行者帶來利益上的損失，或使其面臨更大的困難時，缺乏崗位責任意識或這種意識不強的執行者，為盡可能維護局部的乃至個體的自身利益，就會采取各種對策和行動，而使政策不能被有效執行。
(三)政策實施缺乏人文關懷
針對這樣一項涉及眾多人更的改革，政策實施者應該堅持以人為本的精神，深入細致地做好思想動員工作；積極營造氛圍，引導廣大教師更新觀念，自覺自愿地參與輪崗；要注重輪崗的意義和效果，特別要注意方式方法，體現人文關懷。但是，我們在調查中發現，有些政策實施者在實際工作中對輪崗教師缺乏基本的人文關懷，如：有些地方采用抓鬮的方法來決定輪崗教師，抓到的教師必須去，缺乏對教師實際困難的考慮。這就使得輪崗的教師心灰意冷，即使勉強到了新單位，也談不上什么工作熱情，最終影響其教學水平的發揮。這樣的輪崗很難達到政策的預期效果，同時也對政策的執行帶來不少阻力。轉(四)教育行政部門督查、糾偏不足
任何一項教育政策在實施過程中總會遇到一些阻力，使該項教育政策偏離原來方向執行。一個科學、完善的教育政策體系必然要有教育政策的監督、檢查和糾偏機制。當一項教育政策沒有得到正確、有效執行時，相關人員能及時發現問題，采取對策，進行糾偏，使其按照預定方向執行，最終實現政策目標。然而，我國一些地方的教師輪崗政策卻缺少這樣的監查糾偏機制。我們在調查時發現，有些地方的教育行政部門在實施教師輪崗制時，對于政策實施中出現的問題，沒有一套及時、有效的反饋糾偏機制，因而造成部分教師抵觸情緒較為強烈，影響政策的執行效果。例如：有些教師反映，自己已經完成了輪崗，可是職稱評定時卻并沒有體現原來說的優先考慮；還有些教師反映，輪崗政策的確是實施了，可是原先承諾的與之相關的交通費補貼、生活費補貼卻遲遲不能予以解決；等等。
三、解決問題的對策
通過以上分析，我們認為，教師輪崗政策在實施過程中需要加強以下幾方面的建設，才能保證其取得預期效果，保證目標的實現。
(一)加強專家調研和論證工作，完善政策體系
專家調研和論證是教育政策制訂的前提性工作，對教育政策的制訂、實施和政策目標的實現具有重要意義。因此，要想提高教師輪崗政策的實效性，就需要組建一支研究教師輪崗政策的專家隊伍，深入學校、深入基層，搞清問題形成的來龍去脈，并進行論證分析，最終形成一系列有價值、能夠指導教育改革發展的調研成果，使問題得到有效解決。其實，解決我國中小學教育非均衡發展問題的根本在于區域、城鄉、校際之間教育資源的均衡化。要想從根本上解決我國中小學教育的非均衡發展問題，必須有一套完善的政策體系和一系列法律法規作保障。而中小學教育要均衡主要是政府的責任，政府要在政策上思考定位。因此，推行教師輪崗制的地方政府應從完善政策體系出發，制訂一系列與教師輪崗政策相配套的政策措施，如財政投資、資金管理辦法以及法律保障等政策措施。
(二)構建利益沖突消解機制，照顧各政策相關者利益
政策相關者為維護各自的既得利益不受損害，往往采取各種手段規避不利于自身的政策，因而有必要構建利益沖突消解機制來補償政策相關者的利益損失。利益沖突消解機制就是使得矛盾化解的各項措施。例如，針對重點學校的教師不愿去薄弱學校的實際情況，可以采取以下措施：第一，優質學校教師到薄弱學校任教給予其物質上的獎勵；第二，在職稱評定時，可以降低其評選條件；第三，到薄弱學校輪崗的教師在推先評優、培養選拔等方面在同等條件下給予優先考慮；第四，按照薄弱學校的交通、醫療等條件將其劃分為不同的級別，然后按其級別提供特殊津貼，當這些輪崗教師重新調回重點學校時，特殊津貼自動取消發放。
(三)暢通溝通渠道，注重以人為本
在教師輪崗政策實施過程中，政策執行者應該切實考慮每位輪崗教師的實際生活困難，暢通溝通渠道。比如，可以建立教師輪崗信箱，使教師的意愿能夠及時上達，將問題化解在搖籃里。另外，在政策的具體實施中，執行者應該秉持以人為本的理念，避免采用非人性化的方式來應付上級領導交給的輪崗任務，避免教師將消極情緒帶到課堂上。在這方面我們可以借鑒日本的做法，日本的教師輪崗制除規定哪些教師必須輪崗外，對不應輪崗教師也作了相應的規定，如任教不滿3年的教師、57歲以上未滿60歲的教師、妊娠或休產假期間的教師等。
(四)建立健全政策督查與糾偏機制
健全的政策督查、糾偏機制是教育政策得到有效實施的保障環節，也是防止教育政策失真的重要手段。一項教育政策在實施過程中，由于認識上的偏差，往往會出現政策執行者錯誤解讀現象；如果教育政策執行者與制訂者之間存在利益沖突，那么教育政策的執行就會出現偏離政策目標的趨勢。因此，對于教育行政部門而言，加強教育政策的監督、檢查，對出現的問題及時加以糾正，保證民意上傳渠道的暢通，是保證教師輪崗制有效實施的重要環節之一。
(五)統一法律規定，改革教師人事制度
第2篇
關鍵詞：比較優勢理論；競爭優勢理論；關系
正確認識是進行科學實踐的前提。若不能正確地把握不同理論問的區別和聯系，在應用理論指導實踐時就可能做出錯誤的判斷。本文擬就比較優勢理論與競爭優勢理論的關系作一探討，以澄清某些認識誤區，使相關實踐活動獲得正確的導向。
一、比較優勢理論及其發展
比較優勢的思想發端于亞當·斯密。亞當·斯密在其代表作《國富論》第四篇第二章中提到不同國家生產商品的固有的或后天獲取的“自然優勢”(naturaladvantages)和交換的合理性。--之后，李嘉圖將亞當·斯密的絕對比較優勢思想發展為相對比較優勢思想，并將這種思想理論化和應用于國際貿易研究，初步形成了比較優勢理論的框架。按照李嘉圖的觀點，比較優勢，即不同國家生產同一種產品的機會成本差異，該差異源自各國產品的勞動生產率差異，勞動生產率不同的國家根據相對優勢進行生產和交換，雙方均可獲利。
從現代經濟學的角度看，李嘉圖的比較優勢理論存在諸多局限性。其中最令人不滿的有兩點：一是李嘉圖的比較優勢理論僅涉及勞動力一種生產要素；二是該理論難以解釋多種要素存在情形下的比較優勢來源。對李嘉圖理論的不滿導致了貿易理論的進一步發展。倍受關注的是赫克歇爾一俄林的“要素份額理論”。該理論構造了一個包含“兩個國家、兩種商品、兩種生產要素”的模型。該模型從要素稟賦結構差異及其所導致的要素相對價格的國際差異的角度探尋國際貿易發生的原因，得出了一個國家應出口哪些密集使用本國富有要素的產品，進口哪些密集使用本國稀缺要素的產品的結論。并指出，通過國際自由貿易可以使生產要素得到有效配置，通過商品和生產要素的國際移動可使“要素價格均等化”，并影響產業布局。
在赫克歇爾—俄林理論之后，貿易理論進一步發展的動力主要來自數據收集和處理技術的進展，及由此而產生的對貿易理論進行實證檢驗的可能性。里昂惕夫發現，美國進口資本密集產品與出口勞動密集產品的狀況，與美國資本充裕而勞動稀缺的現實不符。這就是所謂的“里昂惕夫難題”。該難題的提出，使人們對赫克歇爾—俄林理論的普適性產生了懷疑。為了對現實作出新的解釋，一些研究者引入人力資本、土地等生產要素對赫克歇爾—俄林理論進行改進，在更廣泛的基礎上揭示不同國家要素稟賦結構的差異。還有一些研究者試圖通過放棄赫克歇爾—俄林理論的部分重要假設來構建“新貿易理論”。“新貿易理論”從以下兩個方向發展了比較優勢理論。
發展方向之一，放棄赫克歇爾—俄林理論關于規模收益不變的假定，研究規模收益遞增對國際貿易的影響。指出一國的企業或者行業可能僅僅由于歷史或偶然的原因較早地進入某個產業，從而可以較早地擴大生產的規模，并利用規模經濟形成產品在國際市場上的成本優勢。
發展方向之二，放棄赫克歇爾—俄林關于貿易參與國在獲得生產技術方面具有相同可能性的假定，研究不同國家的企業或產業獲得不同水平或內容的技術的可能性對國際貿易的影響。技術可獲得性差異理論，既可以用來解釋發達國家之間的貿易，也可以用來解釋發達國家與發展中國家之間的貿易。就發達國家而言，即便兩個發達國家在開發技術方面具有相同的能力，由于隨機性因素的影響，開發出來的具體技術也是存在差異的，且不同國家還可能專業化地開發不同產品或生產技術，因而，兩個國家的技術能力相同并不意味著最終產品相同，具有相同技術能力的國家仍然存在貿易的可能性。就發達國家與發展中國家而言，其研究結果是導致著名的產品或技術“生命周期”理論的產生。該理論認為，新的技術和產品一般是在發達國家首先開發成功的。當產品和技術趨向成熟并進入標準化階段時，產品的生產則轉移到發展中國家進行。與產品和技術的這種生命周期相適應，首先是發達國家向發展中國家輸出新產品，其后則是發展中國家向發達國家輸出成熟的標準化的產品。至于為什么新的技術和產品總是首先在發達國家開發成功，研究者則一般從國家人均收入水平的角度予以解釋，認為，只有富裕國家才有可能支付得起昂貴且具有高失敗概率的研究和發展費用。按照產品生命周期理論的觀點，處于創新期的產品為知識技術密集型產品；處于發展期的產品為技術資本密集型產品；處于成熟期的產品為資本與熟練勞動密集型產品；處于衰退期的產品為一般勞動密集型產品。隨著產品生命周期的變化，產品的產地也從技術創新的國家向其他國家轉移，由此決定了國際貿易的走向。研究者們還得出了以下結論：收入水平相近的國家，最有可能具有相似的消費者偏好與市場需求特征，當一國的廠商計劃進行跨國經營時，他們最有可能進行開發的市場首先應當是與本國收入水平相當的市場，從這個角度講，收入水平相當的國家間的貿易量應當是比較大的。
貿易理論的上述新進展與國際貿易發展的要求是相適應的。按照赫克歇爾一俄林理論，國際貿易應當主要在要素稟賦結構相差較大的國家間進行。然而，20世紀中期以來的國際貿易的發展狀況卻是要素稟賦結構相似的國家(地區)間的貿易——主要是發達國家間的貿易占有國際貿易的主要份額。新貿易理論為國際貿易的這種新的發展動向提供了解釋。二、波特的競爭優勢理論
競爭優勢理論的系統構筑者是邁克爾·波特。波特于1980年、1985年和1990年相繼出版了其著名的競爭3部曲：《競爭戰略》(CompetitiveStrategy)、《競爭優勢》(CompetitiveAdvantage)和《國家競爭優勢》(TheCompetitiveAdvantage0fNations)。三部著作一脈相承，自成體系，成為現代管理學界的權威論著。《競爭戰略》，運用作用于一個產業的5種競爭力模型。確定了分析產業及其對手的理論框架，提出了獲取競爭優勢的成本領先戰略(OverallCostLeadership)、差異化戰略(Differentiation)和目標集中戰略(Focus)。《競爭優勢》采用價值鏈分析方法，論述了企業如何獲取競爭優勢的方法和途徑。《國家競爭優勢》，利用所構建的“鉆石體系”模型，探討了國家、州(省)與其他地理區域如何取得持久競爭力的問題。波特認為自己所提出的競爭優勢理論與比較優勢理論的區別在于：后者集中在宏觀經濟政策(政府預算赤字、貨幣政策、市場開放或民營化)或勞動力、自然資源、資本等生產要素方面；前者則突出強調主要根植于商業環境的地點競爭力，認為勞工、資本和自然資源并不能決定繁榮，因為取得這些資源并非難事，競爭力來自企業以當地的資源生產出更具價值的商品和服務的生產力，生產力的提高則離不開國家和區域的競爭環境。他所構筑的“鉆石體系”模型，從“生產要素條件”、“需求條件”、“戰略與競爭背景”、“相關產業和支援產業”等4個方面探索了競爭力的來源、變化及其對政府與企業的意義。
三、比較優勢理論與競爭優勢理論關系辨析
目前，有關比較優勢理論和競爭優勢理論關系的認識存在兩種極端的觀點。一種觀點認為比較優勢理論和競爭優勢理論不相容，只能擇其一。另一種觀點認為，比較優勢理論和競爭優勢理論不存在本質的區別，只是采用了不同稱謂。筆者認為，上述觀點均有片面性，比較優勢理論與競爭優勢理論分別隸屬于經濟學與管理學兩大學科，二者既相對獨立，也相互聯系。
1、兩種理論相對獨立波特明確指出，其研究的領域是管理學而不是經濟學，給自己的定位是管理學家而不是經濟學家。經濟學和管理學的本質區別在于，經濟學致力于解釋經濟現象，揭示經濟規律，是一門認識世界的學科；管理學致力于提供實現預期經濟目的的途徑和方法，是一門改造世界的學科。雖然經濟學和管理學呈現出交織發展的特點，但仍存在較為清晰的邊界。
第一，理論基點不同。比較優勢理論的基點是交換和貿易，競爭優勢理論的基點是競爭。盡管比較優勢理論的產生和發展先于競爭優勢理論，但二者在邏輯上并不存在嚴格的前后相繼的關系。波特雖然提及比較優勢理論在探討競爭力問題中的應用，但并未基于比較優勢理論建立競爭優勢理論，而是另辟蹊徑，對比較優勢理論所未涉及到的植根于商業環境的地點競爭力進行了系統研究。
第二，作用目標不同。作為國際貿易理論基礎的比較優勢理論是從歷史的、客觀的角度，對已經發生的國際貿易及相關的經濟現象做出解釋、分析和判斷，為預測國際貿易發展趨勢，選擇合理的國際貿易模式提供科學依據。作為戰略管理理論基礎的競爭優勢理論，則是從價值創造的角度，致力于為經濟行為主體做出合乎價值取向的決策、設計提供有效的工具和方法。作用目標不同，理論體系框架及其應用范圍也必然有所不同。
第三，發展路徑不同。作為國際貿易理論基礎的比較優勢理論的發展，經歷了從“絕對比較優勢”到“相對比較優勢”、從“外生變量”到“內生變量”、從“靜態研究”到“動態研究”的歷程。作為戰略管理理論基礎的競爭優勢理論的發展，則經歷了從企業微觀層面向產業中觀層面乃至國家宏觀層面的歷程。
第3篇
行政管理和行政執法貫穿于城市管理的全過程,是城市管理的兩個重要方面,兩者的目標一致,就是要把城市管理好。因此,管理與執法都必須以同志“三個代表”重要思想為指導,以一切有利于城市社會經濟的快速持久發展,有利于為人民群眾創造良好的工作和生活環境為目標,通過互相協作、互相配合并切實發揮各自的作用,確保城市的健康發展,使杭州真正成為居住的天堂、旅游的天堂、求知的天堂、創業的天堂。
研究城市管理領域的行政管理與執法,首先要明確兩者的內涵與關系。行政管理是城市管理的基礎和核心,對城市的發展起主導和支配作用。在市場經濟條件下,行政管理的主要內容是:制定有關社會經濟發展的法律、法規、政府規章、政策措施、行業標準;依據法律、法規、政策措施等進行各類社會經濟行為的行政許可審批、核準、備案;培育市場、規范市場,把好市場準入關并加強監管;為各類經濟主體提供服務。因此,行政管理是根據各行業的特性,為保證城市正常運轉,使法人和自然人在一定的范疇中合法經營、安全消費、正常活動,這種管理活動是城市發展過程中深層的、內在的要求。
行政執法的主要內容是:以行政管理法律、法規、政府規章和政策措施、國家有關行業標準及行政管理部門的行政審批結果等為依據,通過對社會各經濟主體的社會實踐活動行為的檢查,發現違法、違章行為并進行糾正和處罰,以最大限度地減少社會經濟活動中損害國家和他人利益的違法現象。對違法事件的發現以主動巡查、受理舉報和與管理部門聯合檢查為主要途徑。因此,行政執法所表現的通常是通過對城市表層的、顯見的違法行為進行及時有效的制止、糾正和處罰,使其符合管理部門對城市管理設定的標準,保證城市的正常運轉。
根據行政管理與行政執法的不同性質,我們認為兩者雖然都是城市管理的重要方面,但之間存在著明顯的區別,即:行政管理和行政執法在城市管理中所處的環節不同,行政管理是前置管理,行政執法是行政管理的后置手段,應服從、服務于行政管理。行政管理和行政執法在城市管理中所針對的層次不同;行政管理是城市管理深層次的內在的要求,行政執法是表層的外象的要求。行政管理和行政執法在城市管理中的要求不同,行政執法講究執法的證據、執法的程序和行政處罰的合理性,行政管理為使執法定性、裁量準確,在管理中應盡量明確詳細。
值得指出的是,我市目前實行的行政管理與執法相分離的體制,其行政執法的形式是指相對集中部分城市管理行政處罰權。在我國城市管理領域擁有行政處罰權的部門有公安、工商、稅務、市政、市容、規劃、綠化、環保等,這些部門對公民、法人及其它組織的違法行為實施行政處罰,對維護行政管理及正常的社會秩序起到了積極作用。但由于行政處罰實施過于分散,存在不少弊端。相對集中行政處罰權可以減少一些弊端。為此,我市經國務院批準,相對集中了公安、工商、規劃、衛生、環保、市政公用、市容環衛等7個方面的部分行政處罰權,以解決行政機關因職能交叉而出現的多頭處罰現象,從而加強城市管理。相對集中行政處罰權并不是集中所有行政管理權,更不是集中法律法規對某些行政管理領域明確規定的特定處罰權。
加深對行政管理與行政執法的理論認識,有助于我們避免在推行新的城市管理體制時的一些模糊認識。我市的行政管理與行政執法分離實踐已有半年,在我們的實踐中無論是一些領導還是許多管理于執法人員,不同程度地還存在著一些不正確的認識,突出的表現在以下方面。
一是以為行政處罰權集中后行政執法可以代替行政管理。這顯然違反集中行政處罰權的初衷。市政府169號令明確規定,城市管理行政執法部門行使市政公用、市容環境衛生管理等七個方面的行政處罰權。這表明行政執法僅僅是行使行政處罰權,是不能代替行政管理的。二是認為集中行政處罰權僅僅是行使處罰的手續。使行政執法部門變成了處理違法案件的“法院”和判官。這里主要涉及的是行政管理應管到什么程度,行政執法從哪個環節開始的問題等。行政管理應管到什么程度,行政執法從哪個環節開始這其實是一個難以界定的工作。行政執法與行政管理在實際工作中必定有交叉。三是以為有了行政執法隊伍就可以解決城市管理中存在的所有問題。對行政執法抱有過高的期望,忽視城市管理的主導因素,致使管理部門不管什么都把所有城市管理中出現的問題統統推給行政執法部門。
城市管理涉及的部門很多,管理的面也很廣。因此正確認識行政管理和行政執法中存在的問題,明確界定管理和執法的職責和關系,能夠促進行政管理和行政執法各部門之間分工協作,有計劃的開展工作,促進城市管理水平的提高。
二、建立健全行政管理與行政執法的銜接協調機制
我市實施集中行政處罰權試點工作時間不長,從實際效果看有積極的一面,也存在不少問題。要切實提高城市管理水平,確保城市管理體制改革成功,最重要的措施就是要建立健全行政管理與行政執法之間的有效銜接機制,解決存在的問題。從市政市容管理的角度看,除了前述的認識問題外,當前市政市容行政管理與行政執法中存在以下問題。
1·管理與執法之間聯系溝通不夠,相互尊重配合不夠
管理部門有些行政審批的信息不能及時、準確、全面地傳遞到執法部門。執法部門進行行政處罰、要求相對人補辦手續交納賠償金的信息也不能及時、準確、全面地反饋到管理部門。存在“以罰代批”和“該罰不罰”現象。如違法占道、挖掘,違法運輸建筑渣土,執法部門實施了處罰后,未告知當事人到市政市容管理部門補辦審批手續,也未將處罰情況及時反饋給市政設施管理部門,造成執法和管理脫節;管理部門發現違法行為應移交執法部門處罰的而不移送,以補收費用來了結此事等。
此外,在管理與執法人員之間還存在著不相互協作配合的情緒,有的部門對對方反映的情況敷衍了事,隨意應付,甚至不尊重。
2·行政執法內容不全面,多側重于面上的突擊,存在空白點
根據市政府的有關規定,目前行政執法尚有不少地方沒有介入。特別是不能及時消除非面上的違法現象,在燃氣、供排水、公交等公用事業管理上的行政執法基本處于空白,一定程度上削弱了行政管理的力度。
3·執法人員專業素質不夠,難以深入查處違法行為
對于一些專業性、技術性、安全性較強的違法案件,由于執法人員素質不高,業務不熟,一方面難以查處,另一方面還會造成行政管理部門,損害行政相對人的合法權益。因缺少管理部門的參與和監督,在自由裁量權限范圍內確定處罰額度,執法人員具有較大的隨意性,容易造成執法合法不合理,甚至造成執法不嚴、不公、隨意執法。
4·技術手段落后造成執法不力
對一些技術性較強的違法案件,需要借助一定的專業技術資料和設備,執法部門缺少必要的鑒定手段,造成執法困難。如對新建、改建、擴建的工程項目是否按規定建設、配套節約用水設施,因涉及的技術標準、技術規范、設備工藝的掌握較難,執法機構難以鑒定;再如各類地下管線結構與分布比較復雜,執法部門難以全面掌握,這就對地下管線上的違章確認增加了難度。
5·缺乏行政管理與行政執法部門之間的相互監督制約機制
執法部門的以罰代管、管理部門發現違法事件不移交處罰,致使該補辦審批手續的不補辦,該受到處罰的不處罰的現象比較嚴重。對造成這些現象的人員尚沒有較為嚴密的監督和嚴格的制約機制。
上述問題的出現,其原因是多方面的。客觀上行政執法與行政管理相分離的時間不長,許多執法人員的業務知識、執法經驗尚不足,主觀上管理與執法分離后,存在著部門之間的推諉現象。但最主要的還是相互聯系與銜接不夠。因此做好管理與執法的協調和銜接,不僅有利于綜合執法工作的順利開展,也有利于管理的進一步深化和完善。
開展集中行政處罰權試點后,我們在行政管理與行政執法的銜接和協調上做了一些初步的探索,但應該說還遠遠不夠。為此,今后在進一步密切管理與執法的工作上應做好以下方面的工作。
1·加強城市管理與執法的綜合協調
隨著形勢的發展,觀念的深化,各類新問題、新矛盾不斷涌現,特別是關系到老百姓生活和城市發展的熱點難點問題,由一家或兩家職能部門來解決常常顯得“力不從心”。管理與執法分離后更需要有一個權威的綜合協調機構。為此,我市已成立城市管理協調小組。這個工作機構應盡快開展工作,重點做好下列工作:研究部署全市性的城市建設和管理工作,制定中長期城市管理規劃和階段性工作重點,強化宏觀控制和協調職能;對涉及城市發展、建設和管理中出現的重大問題、熱點難點問題或全局性問題提出研究課題,并組織調研;對涉及政府多個主管部門的,意見難以統一的重大問題進行專題協調,一般性問題進行會議協調;對協調會議作出的決定和會議紀要的落實情況進行督查和通報;對管理部門、執法部門在工作中出現瀆職行為進行監督和檢查。
2·加強執法隊伍建設,劃定執法界限,形成廉潔、規范、高效的行政執法新體制
雖說管理與執法的工作存在交叉,有的工作難以分清相互的職責。但從各自的性質要求入手,兩者還是有明顯的程序性分工。對這些分工應盡可能詳盡的劃分職責范圍,防止出現新的執法交叉或真空現象。但是職責劃分界定總是無止境的,關鍵是管理和執法雙方要相互諒解、相互支持,從工作的角度出發,我們認為應該寧可交叉覆蓋,也不能留有空白。
3·正確使用行政處罰程序,確保民主、公開、有效的執法
實施集中行政處罰權,除了遵循行政處罰的基本程序外,還要正確適用決定程序,體現民主、公開、參與精神。要嚴格按執法程序執行,促進廉政建設,正確處理行政處罰程序違法現象。
4·建立行政管理部門與行政執法部門之間的信息交流和配合協作制度
信息對稱和配合協作是加強城市管理的重要條件,目前許多管理和執法跟不上要求,很大程度上是由于信息不對稱和未能有效及時配合協作造成的,因此要特別重視信息交流和配合協作制度的建立。(1)利用杭州市投資項目集中辦事中心或信息網絡技術建立管理部門與執法部門的信息傳輸渠道。(2)建立聯系單制度和抄告制度。
行政管理部門與行政執法部門在行使行政管理和行政執法過程中,對需要對方配合銜接或告知對方的,在規定期限內以書面形式函告對方,并在規定期限內反饋結果。(3)建立熱線電話。行政管理或行業管理部門在現場管理或執法時,如遇急需取證或鑒定的,可通過熱線電話通知對方。當場處理后做好現場記錄。(4)建立例會制度。行政管理和行政執法部門要通過例會及時解決管理與執法的不協調因素。
5·有計劃地實行聯合執法,建立巡查互補機制
在日常管理中,行政管理部門與行政執法部門應有計劃地實行聯合執法,建立巡查互補機制。執法部門以面上為主,管理部門以地下管線、設施結構及設施使用為重點,揚長補短,充分發揮各自的優勢。特別是對疑難案件和技術性、隱蔽性專業性強的行業必須實行經常性的聯合執法,以便管理更加有效。
6·正確處理好行政管理部門、行政執法部門、行業管理部門、市政市容設施產權單位四者之間的關系
市政市容設施產權單位要加強自己設施的保護,定期巡查,發現違法案件及時向行業管理部門、行政管理部門或行政執法部門舉報。行政管理部門與行政執法部門之間應實行“點對點”聯絡。正常情況下,行業管理部門接到舉報或在巡查中發現違法案件,應先以書面形式告知行政管理部門,由行政管理部門以書面形式函告行政執法部門進行行政處罰,如遇特殊情況,可直接要求行政執法部門處理。
三、加強和改進市政市容行政管理,積極適應城市管理體制的變化
行政管理與行政執法相分離,使行政管理部門有了更多的力量投入到加強管理中去。特別是市政市容管理部門,在我市的集中行政處罰權中占85%的處罰內容,其工作量更為巨大。因此,市政市容管理部門應根據我市“構筑大都市,建設新天堂”的要求,進一步做好市政市容的建設和管理工作。
1·加快建立和完善城市市政市容管理法規體系,加強法規宣傳和貫徹工作
針對城市管理發展的新趨勢,加強城市市政市容管理法規體系的研究。近年來,先后頒布了《杭州市城市燃氣管理條例》、《杭州市城市供水管理條例》、《杭州市城市公共客運管理條例》、《杭州市城市市容和環境衛生管理條例》、《杭州市城市排水管理辦法》等市政公用、市容環衛法規、規章,基本上建立起了較為完善的市政公用法規體系。隨著城市管理要求的提高,現有法規。規章的一些內容已不適應新的要求,需要加以修改,并要不斷加強宣傳,使廣大市民能夠了解有關法規內容和要求,明白什么該做,什么不該做,自覺規范自己的行為。
2·加大行業管理力度,強化事后的長效管理
改革市政市容管理體制,根據市政府賦予機構改革后新組建的市政市容管理局的工作職責,按行業設置行政管理處室,加強對市政市容行業的行政審批、管理力度,規范行政行為。同時對局外行業管理機構實施改革,成立市政設施、公用事業、市容環衛三個監管中心,強化行業管理力度,強化審批后的長效管理。同時,要進一步修訂各項管理標準,使管理有據可依,規范管理工作;實行定期復查和不定期抽查相結合的辦法;加快培育市政公用、市容環衛市場并做好規范工作。
3·加強市政公用、市容環衛設施巡查管理力度
配備一定的專業巡查人員。針對一些認定技術要求高,需要借助一定的專業技術資料或設備,行政執法部門難以認定的事項,行政管理部門應加大巡查力度,配備專業巡查人員,并通過專業業務培訓提高管理水平。同時加大硬件投入,提高取證能力和可信度。另外,應充分發揮市政公用設施產權單位作用,產權單位應實行定期巡查制度,及時將巡查中發現的違法案件,如地下管線安全隔離間距內違章修建建(構)筑物、盜用城市公共供水等及時向行政執法部門舉報。管理部門和產權單位巡查工作應以隱蔽性、專業性和結構性為重點,以地下管線、橋梁(包括高架道路、立交橋)、泵站及閘門等為主。
4·建立和完善內外監督、舉報機制,加強監督力度
要采用外部監督和內部監督相結合的辦法。外部監督上要增強管理工作的透明度,自覺接受新聞媒體和社會公眾的監督,并定期召開監督員座談會,征求對管理工作的意見,對群眾舉報的不當審批須及時糾正。內部監督上要明確專門機構,完善監督制度,嚴格遵照執行。對于行政管理部門及其工作人員在審批過程中未依法行政,有故意或重大過夫的,應嚴格按照有關規定追究責任。同時,公開舉報電話,建立健全社會監督網絡,聘請義務監督員,對違法案件進行舉報,加大處罰力度,提高違法成本,使當事人覺得罰不如批,從而自覺辦理審批手續。
5·繼續實行行政執法責任制,加強考核
全面理清與本部門行政執法活動有關的法律、法規、規章以及其他規范性文件,弄清執法依據,明確職責、權限,按照法定職責和權限,提出本部門的年度工作目標,制定依法行政目標責任制,做到執法工作程序化,執法文書規范化,錯案和執法過錯責任追究制度化,保障行政執法活動合法、高效、規范。要加強對行政管理人員的資格培訓,素質教育和必要的考試,使行政管理人員特別是各級領導干部,了解和掌握本部門,本崗位貫徹實施的法律、法規和規章,熟知自己的法定職責、權限和責任。要加強對法律、法規、規章執行情況的檢查,要進一步完善行政執法監督檢查制度,建立健全行政機關內部監督機制,清除亂審批、亂管理現象,提高依法行政管理的正確率,減少和防止違法行政行為的發生。
只要行政管理部門和行政執法部門始終以同志“三個代表”的思想為指導,認真貫徹“二為服務”的方針,在各項工作中相互支持、密切配合,及時溝通,就一定能把杭城建設得更美好,管理得更有序,使杭州真正成為人間的“天堂”。
