政府行政管理論文范文

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第1篇

關鍵詞：行政壟斷解構制度建構

2006年4月6日，廣州云峰酒業生產的小糊涂仙酒通過湖北省漢川市紅頭文件的“紅色營銷”事件被曝光，由此引發了一系列的爭議和聲討，在各種聲音未了之時，本文僅從經濟法的視角對該事件進行分析。

事件經過：2006年3月17日，也就是全國“兩會”閉幕第二天，湖北省漢川市政府辦公室下發“[2006]11號”文件，要求市直機關和各鄉鎮農場在公務接待中使用小糊涂仙系列酒，并給各單位附加總計200萬元的任務。

2006年4月6日，此事被媒體曝光，當天文件廢止。

2006年4月7日，湖北省漢川市紀委、市監察局聯合下發《關于嚴禁黨員干部公款大吃大喝的通知》，要求全市“嚴格公務接待紀律”，“倡導公務接待中使用地產酒、地產煙，促進地方經濟發展”。[1]

美國學者曼昆就經濟的現實性將壟斷劃分為三種類型：市場壟斷、自然壟斷和行政壟斷。市場壟斷是在市場自由競爭下,少數公司利用其資本、技術或管理上的優勢所取得的一種市場勢力,并且憑借這種勢力實現超常經濟利潤的可能。自然壟斷主要指在生產技術上所存在的生產劣加性,使在一個市場上由一家企業生產所有的產出具有最大的生產效率,這在表面上呈現出完全壟斷的特征。[2]壟斷扭曲了正常的市場價格和競爭關系,排斥完全競爭的市場類型和結構。從某個企業的角度看，壟斷會使其賺取超額利潤，但從全社會的立場來看，它會以低效率為代價，浪費社會資源和自然資源。[3]壟斷是市場經濟的天敵，也是市場經濟失靈的一種表現，但市場經濟本身的缺陷又使得市場失靈不可避免，在市場失靈的情況下政府干預經濟成為必要，經濟法也由此產生。但同作為市場中的一員，政府自身利益的存在又使得政府在面對利益的誘導下也可能失去有限的理性，不正當地運用行政管理權對市場進行干預，政府失靈同樣有存在的空間。本次“小糊涂仙酒”的紅色營銷之舉，在經濟法的維度下就是政府失靈的一種表現。

一、政府指定公務用酒行為違反了《反不正當競爭法》的規定，政府所為屬于行政壟斷。

行政壟斷是由于行政權力的保護形成的壟斷，清楚的界定行政壟斷的概念及其構成要件是判斷一行為是否是行政壟斷的前提。學界對于行政壟斷的概念有著不同的理解。有的學者認為行政壟斷是“對政府憑借公共權力來排除或限制競爭的一種表述”（下劃線為筆者加，下同）；另有學者認為行政壟斷是一種濫用行政權力的非法行為，是“因政府支持而妨礙企業自由的非法壟斷”；還有學者認為行政壟斷是“憑籍政府行政機關或其授權的單位所擁有的行政權力，濫施行政行為，而使某些企業得以實現壟斷和限制競爭的一種狀態和行為”。[4]行政壟斷究竟是一種狀態還是一種行政，又或者二者兼而有之。筆者認為從行政壟斷的構成要件來界定其涵義更為妥當。

（1）主體要件。根據《反不正當競爭法》第七條規定，“政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限定他人購買其指定的經營者的商品，限制其他經營者正當的經營活動。政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限制外地商品進入本地市場，或者本地商品流向外地市場。”由此可見，行政壟斷的主體當是政府及其所屬部門。需要說明的是，由于我國的公用事業單位擁有一定的行政管理權（如電力局、水務局、供電局等），同時還存在著行政性公司（如移動通訊公司等），此類擁有企事業單位根據法律的授權以及行政機關的委托擁有一定的行政管理權，在其行使行政管理權的過程中有可能形成的壟斷局面，此種壟斷與其作為市場經濟主體形成的經濟壟斷有著本質的不同。故對于目前法律規定作為行政壟斷主體的政府及其所屬部門宜做廣義理解，這些企事業單位也應納入行政壟斷的主體范圍。

（2）主觀要件。行政壟斷主體利用行政管理權干預市場競爭是否必須出于故意是主觀要件所討論的問題。前文中有學者認為行政壟斷是一種狀態，通過分析此觀點來看行政壟斷是

否需要主觀上的故意，根據該學者的觀點，既使行政壟斷主體主觀上沒有壟斷的故意，只要事實上形成了壟斷的狀態，也構成行政壟斷。從經濟學的角度來看，壟斷是市場經濟規律作用的必然結果，壟斷狀態是市場經濟中不可避免的一種競爭狀態；再從社會學的角度來看，基于國計民生的特殊需要，一國的某些公用企業在市場中實際處于也必須處于壟斷的地位，此種壟斷為維護公共利益所必需；而從法學層面上來看，壟斷則是作為一種具有違法性和危害性的行為，客觀上違背市場經濟規律，對市場競爭造成損害。如果認為只要存在壟斷的狀態，既使不是出于破壞市場競爭的目的也歸屬行政壟斷一列，則會使市場經濟中正常的競爭行為所形成的經濟壟斷以及為公共利益的壟斷與行政壟斷無法區分。因此行政壟斷中主體只能是出于限制競爭的目的，故意利用行政管理權干預市場經濟以獲取壟斷利潤。

（3）客體要件，即行政壟斷侵犯的是何種社會關系。行政壟斷從法律層面上說是一種違法行為，侵害的是市場的公平競爭秩序，即為國家法律所保護的社會主義市場競爭關系。

（4）客觀要件。行政壟斷主體使用何種手段或以何種形式對市場競爭進行限制，即行政壟斷的客觀表現。筆者認為，行政壟斷主體所運用的干預市場競爭的手段具有多樣性，只要這種行為客觀上導致了限制競爭的后果，都可視為行政壟斷的客觀要件。如通過頒布在一定范圍內具有普遍約束力的文件等抽象行政行為，或者以行政監督、管理為由進行處罰以限制競爭等的具體行政行為，造成了壟斷的后果，均為行政壟斷主體所實施的壟斷行為。

通過對構成要件的分析，筆者將行政壟斷理解為：擁有行政管理權力的主體以限制市場競爭為目的實施的運用行政管理權作用的行為，該行為導致或可能導致限制市場競爭、破壞市場競爭秩序的后果。

根據上述構成要件及概念，結合本案中湖北省漢川市政府部門頒布指定飲用“小糊涂仙酒”的紅頭文件，行政壟斷成為這一政府行為的不二定性。

2006年3月17日，湖北省漢川市政府辦公室頒發文件，這一抽象行政行為的目的在于將該市公務接待用酒的品種限定為一種——“小糊涂仙酒”，并下達了飲用指標。該行政行為使其他白酒類品種在政府公務接待市場中失去了競爭機會，該市公務接待用酒市場由廣州云峰酒業一家壟斷。2006年4月7日，漢川市紀委、市監察局聯合下發《關于嚴禁黨員干部公款大吃大喝的通知》，“倡導公務接待中使用地產酒、地產煙，促進地方經濟發展”。該《通知》又是限制競爭行為的行政壟斷行為，使得公務接待用酒由“小糊涂仙”變成了地產酒。漢川市政府部門以下發文件的形式的行政壟斷其動機何在，或是出于地方財政利益和

本地企業經濟利益考慮，或是出于部門利益、領導的個人利益的考慮，我們無法在此作出判斷，而一旦按其文件實施所造成的行政壟斷的后果卻是可預見的。市場經濟之中應由商品的質量、價格等因素來考量商品的競爭力，由此才能形成市場經濟的良性互動與公平競爭。

二、行政壟斷是一種違法行為，漢川市政府的指定飲酒行為屬違法的行政行為。

行政壟斷具有違法性，此點根據目前我國唯一規定行政壟斷的法律——《反不正當競爭法》的規定即可得出。緣何法律有此規定，溯其立法本意，分析如下：

（一）行政壟斷破壞市場競爭秩序，限制或排除競爭。

市場經濟的生命在于競爭，市場經濟是由價值規律、供求規律和競爭規律共同起作用的經濟形式。社會主義市場經濟作為市場經濟的一種形態，本質上也是一種競爭經濟，為了維護競爭的有序和有效，必須建立自由平等的競爭秩序。[5]行政壟斷運用行政管理權使得壟斷受益人不受市場規律的約束而獲得壟斷利益，以行政手段的強制取代資源的市場配置，人為地設置市場壁壘，妨害貨流暢通和物盡其用，在一定范圍內否定競爭、取消市場，與市場規律相悖。

（二）行政壟斷侵害了消費者的合法權益，使其喪失選擇權、平等交易權等合法權益。

在市場經濟條件下，由于市場經濟規律作用的結果，消費者擁有對產品的知情權、選擇權和平等交易權，行政壟斷則通過人為地控制產品的生產和供給，形成有利于自身或某一特定市場主體的“賣方市場”，消費者的購買行為被限定在指定之列，喪失了自由選擇產品的權利，個人消費自由隨著行政壟斷的作用被剝奪。

（三）行政壟斷易滋生腐敗，行政壟斷主體依其行政管理權而進行權力“尋租”。

行政壟斷主體手中擁有的行政管理權正是市場經濟主體所缺乏的，而擁有行政管理權的行政壟斷主體自身的利益需要又使其對于利益的誘惑往往難以抗拒。如果行政壟斷主體將其手中的行政管理權作為謀取自身利益的籌碼，市場主體以金錢或其他利益為代價與行政管理權進行交換而獲得所需的優勢地位，則雙方一拍即合，腐敗出現，限制競爭狀態相隨而至。

（四）行政壟斷導致企業低效率，阻礙企業的發展。

從表象上來看，行政壟斷的結果是某市場主體獲得了壟斷利潤，排除了其他競爭對手，而且只要壟斷繼續存在，其即能繼續享有這一壟斷利益。正因為如此，因此獲得壟斷地位的市場主體無意于質量的提升和保證，而愿意將更多的精力放在如何使擁有行政管理權的行政

壟斷主體將這一壟斷狀態繼續持續。由于壟斷企業缺乏市場競爭條件的外部競爭壓力，從而滋生一種惰性，缺少創新機制和競爭精神的企業在市場中最終會喪失競爭力，一旦行政壟斷不存在，在市場經濟規律作用之下其所面臨的將會是被淘汰的結局。如果行政壟斷在一個國家內普遍存在，那么該國也會最終喪失在國際市場上的競爭力。

湖北省漢川市政府指定和倡導引用酒的品種，或許我們能猜測其為了部門利益以及地方利益的需要，但這一行為客觀上使消費者喪失了選擇權、阻礙了企業的發展、破壞了市場競爭秩序并讓人合理懷疑到權力的尋租，影響政府的形象和公信力。

三、反行政壟斷的對策建議。

鑒于行政壟斷的危害性，各國對于行政壟斷都采取的是限制或禁止的態度[6].我國有著幾十年計劃經濟的傳統和幾千年封建集權制度歷史，行政壟斷對于我國目前經濟發展的危害更為深遠，因此反壟斷特別是行政壟斷已成為我國發展市場經濟的必然選擇。

理性地看待行政壟斷，會發現實踐中有其存在的土壤。根據經濟學上的“諾斯悖論”[7]，行政壟斷來源于國家相互矛盾的雙重性質：國家的社會性，該屬性使國家必須確立確定的產權，明晰的產權使社會的產出最大化；國家的階級性，這一性質使得國家（實踐中表現為代表國家的政府）出于自身的利益需要確立一套保證統治者利益收入最大化的基本規則。悖論由此產生，反映了國家與社會關系的基本矛盾。存在雖非合理，但必有其根基，所以對于反行政壟斷的制度建構無論從哪一個方面著手都會顯得力不從心，行政壟斷需要多個領域、多個部門、多重維度的規制，對此筆者擬從立法、司法、行政的三重維度對反行政壟斷的現狀作出回應。

（一）立法方面，制定專門立法并與其他法律法規中有關反行政壟斷的規定相結合構成我國反行政壟斷的法律體系。

我國現行關于反行政壟斷的立法很不完善，歸納起來存在三個問題：1、法律層面的規定籠統，缺乏可操作性。我國現行關于行政壟斷的法律規定僅為《反不正當競爭法》中第7條與第30條，即“政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限定他人購買其指定的經營者的商品，限制其他經營者正當的經營活動。政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限制外地商品進入本地市場，或者本地商品流向外地市場。”“政府及其所屬部門違反本法第七條規定……由上級機關責令其改正；情節嚴重的，由同級或上級機關對直接責任人員給予行政處分。”，而且規定中只規定了行政機關實施的行政壟斷，對于法律授權或經行政機關委托的享有行政管理權的單位實施的行政壟斷沒有涉及；2、絕大部分反壟斷的規定均由國務院及其部委的法規作出，而這些部門本身就有可能是行政壟斷的主體，自定規則約束自身，權威性不夠、公信力不強。行政壟斷大部分都由行政壟斷主體利用掌握的行政管理權所為，對此的規制如以行政法規為主要依據會使得對于行政壟斷的規制的效力層次不夠，規制效果不佳，現今我國的行政壟斷呈上升之勢也在一定程度上說明了這點；3、無論是法律還是法規，對于行政壟斷行為均存在制裁不力、救濟途徑欠缺的問題。如《反不正當競爭法》中第30條規定的處罰措施，僅由行政機關的上級機關責令改正，情節嚴重的才給予直接責任人員行政處分。但實際情況是上級行政機關往往能從下級行政機關的行政壟斷中獲得間接的收益，上下級之間有共同的利益，如此監管實難奏效。

通過對我國反行政壟斷立法現狀的分析，筆者建議在將來制定的《反壟斷法》中設專章規定行政壟斷問題，禁止行政壟斷行為。內容包括：1）以列舉與概括相結合的方式對行政壟斷的表現形式作出規定；2）規定獨立的、專門的反行政壟斷機構，賦予其對行政壟斷的監督管理和行政處罰權等職權；3）在法律責任方面，應明確行政壟斷主體所應負的行政責任以及行政損害賠償，涉及到其他法律法規規定的，按其他法律法規規定的責任處理；4）改變行政終局的方式，提供司法救濟途徑，不設行政前置程序，由受害人選擇救濟方式，以更好地維護行政壟斷受害方的合法權益。

該專門立法對于反行政壟斷的規定大都是原則性的，對于具體的、細節性的規定則由其他法律法規作出，二者結合構成我國反行政壟斷完整的法律體系。

（二）行政方面，設立專門的反行政壟斷機構以執行法律法規的規定，監管行政壟斷行為。

鑒于擁有行政管理權的行政壟斷主體與其上級機關有著共同的利益，由下對下監管的效果不佳，因此根據《反壟斷法》中反行政壟斷一章中的規定設立專門的、獨立的反行政壟斷機構，由該機構對行政壟斷行為進行專門的監管較為適宜。該機構可命名為“反行政壟斷委員會”[8]（下稱“委員會”），委員會的委員從委員會所屬地方的行政、司法、學校等機構擇優抽出具有該專業知識的人員組成。固定委員占一定比例，其他均由以上所列單位抽調人員監時擔任，每個行政壟斷案件由3至5位委員（其中一人是固定委員，并擔任組長）組成小組進行裁判，該小組隨該案行政程序結束而解散，從而保證其裁判的公正性。該機構其不同于現存的行政壟斷監督機構（行政壟斷主體的上級機關），不依附于行政壟斷主體，沒有行政壟斷影射利益，擁有法定職權，具有獨立性、專門性，又以非行政程序前置和司法審查制度對該機構行使法定職權進行監督，規制其擁有的監督行政壟斷職權，與司法審查程序相比又具有主動性，一旦市場中出現行政壟斷的現象，該委員會主動介入調查，經查確屬行政壟斷行為的，有權作出處罰決定。

（三）司法方面，設立司法審查機制作為反行政壟斷的最終救濟途徑。

公正與獨立是法院與生俱來的天性，因此司法審查機制具有其他解決措施所不具備的特有優勢：1、公正獨立性。法院具有獨立的地位，與其所裁決的爭議沒有利害關系，遠離世俗紛爭的獨立身分對于源于部門和地方利益強化的行政壟斷來說是最為合適的規制機關，對于一行為是否構成行政壟斷的判斷最具信服力。2、專業性。我國雖不像法、德等國設立專門的行政法院來處理行政案件，但我國法院系統內均設有行政庭，其所具有的法律方面（特別是行政法方面的專業水準）相對于其他機構來說是最強的，故而由其對行政壟斷進行規制最具專業性，也可使我國反行政壟斷的法律水準逐漸提升。3、公信力。法院對于社會來說是正義的最后一道防線，法院在社會民眾心中更是主張正義的最后一塊凈土。由法院作出的裁決在社會生活中易為人們所接受，公信力相對于其他機構來說更強，而且法律規定法院的裁決具有終局性，從立法上賦予法院判定的最終確定力。行政壟斷的當事方對于“反壟斷委員會”的決定不服，或者行政壟斷受害方不經“反壟斷委員會”裁判徑直向法院，要求維護自身的合法權益。

另外，筆者認為法律應賦予行政壟斷受害方請求賠償權。因為對于行政壟斷行為如果僅僅由法院或委員會判定違法，禁止該行為繼續，而對于受害方因此所受損失不加理會，這對于保護受害方的權益來說是不充分的，對于行政壟斷的實施者來說威懾力也不夠。如果受害方有證據證明由于行政壟斷行為而遭受了損失，在委員會認定行為的行政壟斷性質后即可向法院或徑直向法院時提出賠償要求。對于利用規章以下具有普遍約束力的違法的決定命令來實施的行政壟斷行為也應納入賠償范圍。對此的法律依據可通過修改《國家賠償法》來規定。

當然，從目前我國的司法實然現狀來看，我國法院系統的獨立性、專業性與應然要求尚有一定差距，但這是社會發展的趨勢，是現代法律制度的發展方向，是歷史的必然，因此在制度構建上必須將司法審查機制納入其中。

以上所述均從他律的角度對行政壟斷進行規制，從自度的角度來看，擁有行政管理權的主體自身進行約束十分必要。通過對相關知識的學習、不利后果的認訓以及自我制定約束機制，將行政壟斷消滅于未成形之中，此為反行政壟斷的最高境界，也是他律的最終追求目標。

有法可依，制定《反壟斷法》專章規定行政壟斷；執法必嚴、違法必究，“反壟斷委員會”作為反行政壟斷的專門機構，主動出擊監督并消除市場中的行政壟斷現象；法院作為有終局裁決權的機構，其所進行的司法審查對于行政壟斷當事方來說是最后的救濟手段。沒有提起行政訴訟的反壟斷委員會裁決、對于反壟斷委員會裁決不服訴至法院以及直接訴至法院的行政壟斷案件的生效裁決，裁決的內容即是對個案行政壟斷的最終評價，受害方并有權依此認定請求賠償。如此反行政壟斷的制度建構對于規制行政壟斷當為應然之選。

政府處在市場之中，自身利益的存在難免會使其面對誘惑時失去理性，本案中湖北省漢川市政府在市場經濟大潮之中就被潮水沖散了理智，以紅頭文件的形式指定飲用公務酒種類，隨后又以文件的形式“倡導”消費地產煙酒。或許該市政府辦公室不知這一行政是一種行政壟斷行為，具有違法性，但該行為對于市場經濟帶來的負面影響卻不因其不知而不發生，因此作為一種事后救濟的手段必須對該市政府的行政壟斷行為作出制裁，對其行政處罰，同時對其他主體也有引導和警示作用。但目前我國反行政壟斷制度缺失的現狀使得這種制裁有著“無米之炊”的尷尬，缺乏可行性措施，無依據亦無部門對其進行規制，廢止文件、停止行為已是較好的解決結果，更多的是根本不去理會。正因為現狀如此，本案中漢川市政府才會在廢止前一文件之后又出臺了“倡導”飲用地產酒的通知。

本文正立意于解決此等尷尬局面，希望通過以上對行政壟斷的解構以及對反行政壟斷的制度建構，使行政壟斷實施者獲得“皮洛斯的勝利”[9]，從而最大限度地消除這一違背市場規律的異象。按照筆者之建構，漢川市反行政壟斷委員會對該行政壟斷行為進行查處，并作出處罰；該行政壟斷受害方，即其他競爭者也可向法院，要求確認該政府行政違法并賠償損失，絕非目前的“廢止”了事。

參考文獻：

「1李世英。市場進入壁壘、進入管制與中國產業的行政壟斷。「J。《財經科學》2005，（2）：111-112.

「2呂曉萍。對我國行政壟斷現狀的分析。「J。《當代經濟研究》2002（3）。

「3鄭鵬程。論行政壟斷的概念與特征。「J。《山西師范大學學報》（社會科學版）2000（3）。

「4陳志成。行政壟斷的多維解讀。「J。《中國行政管理》2002（3）。

「5韓晶，藍慶新。行政壟斷的新制度經濟學分析。「J。《管理百科》2002（6）：46.

注釋：[1]引自http：\\重慶青年報-新聞中心-200萬小糊涂仙“灌醉”糊涂官。htm.2006-04-1821：33

[2]李世英《市場進入壁壘、進入管制與中國產業的行政壟斷》,《財經科學》2005年第2期,第111-112頁

[3]呂曉萍，《對我國行政壟斷現狀的分析》，《當代經濟研究》2002年第3期

[4]文中引用的學者觀點均來自于鄭鵬程《論行政壟斷的概念與特征》一文，《山西師范大學學報》（社會科學版，2000年7月，第27卷第3期

[5]陳志成，《行政壟斷的多維解讀》，《中國行政管理》2002年第3期

[6]發達國家的行政壟斷具有與我國不同的特點，其政府對競爭行為的限制的態度和政策很大程度上取決于社會經濟形勢和經濟發展的需要，并且發達國家并未有過純計劃經濟時代，其政府對經濟干預的唯一目標只是為維護和發揮市場競爭機制的作用，所以對于行政壟斷是限是禁不一而論。

[7]“諾斯悖論”是以諾斯為代表的制度創新理論的基本命題之一,描述的是國家與社會經濟相互聯系、相互矛盾的關系形態,即國家的存在是經濟增長的關鍵,然而國家又是人為經濟衰退的根源。引自韓晶、藍慶新《行政壟斷的新制度經濟學分析》，《管理百科》2002年第6期第46頁

第2篇

零缺陷管理的基本要素有5個：公開，目標，界定缺陷，測量缺陷，獎勵。所謂公開，即每個職工都要用書面或口頭形式公開做出自己對致力于無缺陷工作的承諾。所謂目標，即公司為每項工作和個人確定現實的可操作的工作目標。在界定缺陷時，考慮到每個公司情況以及每項定貨要求不同，對缺陷的理解也是多種多樣的。如西屋公司界定的缺陷有12個：

(1)沒有按照計劃工作；(2)在送貨之前重復性工作；(3)從事了本來完全可以減少費用的工作；(4)低于用戶或公司質量標準的工作；(5)高于用戶已經確定為合理實用的質量標準的工作；(6)沒有完成規定的具體任務；(7)沒有事先具體計劃、指導工人實行這些具體計劃，并且沒有事先采取必要的糾錯行動；(8)沒有有效管理成本；(9)從事了雖然能被接受但以某種方式導致其他高成本或延誤送貨結果的工作；(10)設立比實際報價要高的預計成本項目；(11)對預計成本項目的忽略；(12)沒有滿足預算要求。

測量缺陷也有各種方式。有的通過目標完成情況來確定缺陷數量。西屋公司的無缺陷測量公式為：績效＝100－有缺陷項目數／無缺陷項目數×100。如果有缺陷項目數等于無缺陷項目數，績效值為零；如果有缺陷項目數多于或小于無缺陷項目數，績效值就為負或為正。

全面質量管理(totalqualitycontrol,TQC)來自日本企業管理實踐，20世紀80年代大力引入我國。日本企業結合科學管理和零缺陷管理的理論，提出過程質量控制的理念，即將產品的質量缺陷消滅在產品的制造過程中，這樣最終產品必然是符合質量要求的。為了做到這點，生產過程的每個環節都是一個質量控制點，每個環節的操作員工都是質量控制人員。為了保障每個質量控制點不出廢品，每個質量控制點都設立了嚴格的質量控制標準和客觀檢測手段。按照這種控制要求操作，最終生產出來的產品不用檢測都是合格產品。

個別工商組織推行的零缺陷管理或全面質量管理在經濟全球化過程中已經顯得不夠通用和規范，適應全球經濟一體化進程的需要，1988年由國際標準組織推行的ISO9000系列的質量認證體系，融合零缺陷管理和全面質量管理的管理理念，成為保障質量管理更加規范的國際化標準。ISO9000實施的是已經具有的制造業和服務業質量國家標準，它適用于整個生產過程，而不是某一具體產品。該體系認證在市場上標志著質量，國際購買者往往會堅持要求其固定供應商獲得這種認證。ISO9000質量體系認證有嚴格的程序及考核要求，按照系列分為ISO9001、ISO9002、ISO9003和ISO9004等，依照不同行業設立，但制定質量管理手冊、程序文件和作業指導書等三個通用文件是其核心。其中ISO9001標準的用途是：當合同要求進行設計，并對產品性能要求有原則規定或有待制定，只有當供貨方充分證實了其設計、開發、安裝和服務的能力時，才能相信產品符合規定的要求，應要求供貨方按ISO9001提供質量保障。該質量體系得到國際社會的普遍承認與尊重。因而，只要企業通過考核達到ISO9000質量體系并嚴格按照這一體系的要求去做，其產品質量就是可靠的，其服務就是值得信賴的。

ISO9000質量體系認證代表著規范化管理的方向，迅速從工商業領域推廣到其他領域。在用企業精神、市場原則改革政府組織的新公共管理理念影響下，規范化管理的思想以及成功經驗也開始推廣到公共管理領域，國外許多公共機構如醫院、學校、非營利組織和政府組織也開始推行規范化管理。在我國，2000年9月深圳市國稅局蛇口分局通過了ISO9001稅收質量管理體系認證，以后河北省地稅局也開始學習深圳的經驗，在基層機構進行ISO9001體系試點建設。

綜合起來，規范化管理的特點就是程序性管理、標準化管理、質量控制，其根本目的是提高管理效率。

二、政府組織規范化管理的含義

應當說，在政府組織內部推行規范化管理還是一件新鮮事物。盡管在實踐中已經取得一些好的經驗，但是理論上的探討還不夠充分，因此有必要對政府組織推行規范化管理的含義及其相關理論問題進行深入討論。

規范化管理是對政府行為的一種約束或自律。政府作為一種社會組織的顯著特質，誠如美國學者斯蒂格利茨所說：“第一，政府是一種對全體社會成員具有普遍性的組織；第二，政府擁有其他經濟組織所不具備的強制力。”這兩個特性，決定了政府行動必須受到約束。約束的形式多種多樣，法律和社會輿論是對政府的外在約束，或政府他律，而規范化管理則是政府的自身約束，或政府自律。推行政府規范化管理能夠有助于消除政府失靈。

20世紀90年代，西方國家開始將工商組織的質量管理理念引入公共機構，政府作為公共服務的提供方，按照工商管理的原則和理念，向社會公眾作為公共服務的需求方提供高質量的服務，政府規范化管理應運而生。在80年代，我國曾經在政府管理中大力推行過目標管理(managementbyobjective,MBO)。實踐證明，目標管理比起規范化管理有許多不足。由于目標管理強調終極結果，容易導致政府行為短期化弊端，而規范化管理強調的是過程結果，能夠促使政府持續不斷地改進管理質量與效率，因此規范化管理更符合政府組織的特性。

政府規范化管理就是按程序辦事。所謂規范化，就是政府按照事先的規定行動，這種規定實際上就是程序。簡言之，政府按程序辦事，就是規范化管理。政府組織本身就是依照程序建立和運行的，但是由于法制不健全和信息不對稱，政府組織并沒有完全按照程序辦事，主觀隨意性、長官意志以及以職謀私等現象大量存在，以致出現許多不規范行為，嚴重的還發生犯罪行為。嚴格按照程序辦事，就可以大量減少這種不規范行為和犯罪行為，最終提高政府服務社會公眾的質量與效率。推行政府規范化管理的目的，就是要增強政府的管理效率和提高管理質量。應當將這個目的作為統帥政府規范化管理工作的最終目的，不能為規范而規范，以致走向規范化管理的消極面，搞形式主義。

規范化管理要有制度和考核標準。規范化是一個制度建立和強化考核標準的過程。一般說來，制度建立的依據是法規和慣例。法規比較明確，也容易執行。在建立具體的規章制度過程中，要特別注意不要與現行黨和國家的有關法規條文相沖突。而慣例是一個只可意會、不可言傳的東西，而且從行為結果上看具有利弊雙重性特點。過去在沒有規范化管理要求的時候，實際工作也按照許多工作慣例來運作，并取得成效。因此，政府規范化管理應力求將慣例趨利避害，將好的慣例轉化成制度安排，將不好的慣例通過制度安排革除。有了制度，還需要對制度執行的情況進行考核，為此就需要設立獨立的考核標準以及考核機構。首先，標準應是指標化、量化和可操作的。而且標準起著導向的作用，需要下功夫來設計一套標準體系。ISO9000引入公共組織，就是一種標準體系的建立。除ISO9000以外，還可以根據各個機構的實際情況設立其他標準化體系。其后，對運行情況需要有外在的獨立機構對政府組織進行考核。政府同級組織或上下級組織之間由于形成了一定的利益共同性，比較難以做到考核的客觀性和公正性，考核容易流于形式。目前在這方面的工作尚未真正制度化，任重而道遠。

三、政府組織規范化管理的難點及解決

全面推行政府組織的規范化管理也有一定難度，這與政府組織的自身特性和承擔功能有關。政府是非生產性組織，非營利組織，因此在理解政府管理質量、管理效率方面與工商組織有許多不同，這直接影響政府規范化管理考核標準的設立。政府的行為績效應當不同于工商組織績效，不能以政府機構取得的收益當作考核標準，或政府基層組織不能只是以完成上級交辦的任務作為考核標準，而應以社會公眾對政府服務的數量及質量的滿意程度作為績效考核標準。進一步說，由于政府面對的社會經濟事務錯綜復雜，瞬息萬變，因此不是所有的政府行為都能夠走程序，實行規范化管理。實事求是地說，政府規范化管理不是萬能的。

推行規范化管理在實踐中會遇到兩個突出的矛盾：第一，政府行為合法與合理悖論問題。要么政府行為合法但不合理，比如事事都要按照程序辦結果導致不合理行為的發生；要么政府行為合理但不合法，比如為了便利服務對象的需求，省去繁瑣的辦事程序，結果違反了國家的有關法規。到底以哪種標尺來規范政府行為，沒有統一意見，要通過實踐來檢驗。一是依據現行法規來規范政府行為，如火車站內廁所收費；以改革精神來合理規范政府行為，如對娛樂、休閑場所服務人員征收個人所得稅。第二，工作講求實際效率和辦事遵從程序形式的矛盾。應當說，一個好的制度安排可以將效率與形式有機結合起來，有效的制度形式有助于管理效率的提高，但是在政府組織規范化管理過程中，由于不可能事事都提前考慮，特殊情況時時出現，需要具體情況靈活處理才能得到合理的結果。因此，刻板地遵循已有的制度規定，也不利于管理效率的提高。進一步說，制度是由人創造的，并由人去遵守。而人是具有創新能力的，在規范化管理中也要給發揮人的主觀能動性留出空間。21世紀的最新管理理念是以人為本，由于這種理念的傳播，使得許多具有創新特性的工商企業開始推行彈性工作制以及創立學習型管理組織。作為側重程序性管理的政府組織，當然不可能照搬這種彈性工作制，必須推行規范化管理。但是政府組織也會遇到如何處理效率與形式的矛盾，為此，需要上級關注來自基層的創新思維與創新做法，及時地將一些不符合慣例或已有規定的做法納入到制度創新中。不能忘記，規范化管理的終極目的，還是提高政府組織的管理質量和服務效率。

建立政府組織的規范化管理，可以考慮以下做法。

1.建立具有可操作法和可檢驗性的制度。ISO9000是一個可供選擇的制度，但是需要有相關條件的具備和落實。畢竟，按照ISO9000的要求，需要制定比較繁瑣的質量管理手冊、程序文件和作業指導書等三個通用文件，許多政府機構還不具備制定這三類文件的條件。美國學者詹姆斯·Q·威爾遜將政府組織機構分成四種類型：付出和成果二者都能觀察得到的生產型機構；可以觀察到付出但觀察不到成果的程序型機構；可以觀察到成果但觀察不到付出的工藝型機構；付出和成果二者都觀察不到的應付型機構。顯然，只有生產型和程序型的政府組織才具備條件實行規范化管理，對于其他類型的政府組織實施有效管理就需要尋找新的解決方案。一般說來在我國，窗口服務性的政府機構可以參照服務業的ISO9000體系進行規范化管理制度建設，政策制定和調控性的政府機構主要圍繞決策的科學化和民主化建立相應的規范化管理制度。

2.細化制度，責任量化到人。政府組織都多多少少建立了管理制度，但是缺乏實施細則，就使得既有制度不能落實。實際部門的經驗比較看重領導的重視，以及抓落實就是領導重視，組織到位，實際上制度細化和責任量化到人也能起到落實的作用。為了將制度細化和責任量化到人，需要有一套考核政府組織管理績效的指標體系。但目前國內對政府組織的管理績效及相關指標體系的研究還比較粗糙和不具體，今后這應是政府組織理論研究需要突破的難題。

3.盡快建立獨立的政府業績考核機構。對政府組織行為是否規范，從根本上講不能由政府組織自身說了算，而應當由政府提供服務的受益方社會各界來評價。目前我國政府組織規范化管理及其考評主要是來自政府自身的努力，這是適應新的社會經濟環境政府做出的積極努力，值得高度評價。但是從長遠看，對政府行為的規范化約束應當是兩個方面的共同努力：政府自律和社會他律。實現社會他律的一個重要途徑就是建立相對獨立的政府業績考核機構。

4.強化政府信息的透明度。政府規范化管理固然是政府內部的事情，但是由于與服務的對象社會公眾有直接聯系，因此需要將政府規范化管理的相關信息向社會公眾公開，讓社會公眾了解政府相關服務的質量要求和標準，這樣從外部增加了一條對政府規范化管理的督促和檢查渠道。實際上，政府規范化管理的最終受益者是社會公眾，讓這些受益者了解政府規范化管理制定規定，會更加有利于政府行為的規范化。

5.提高政府管理人員的個人修養與管理素質。制度再好，也需要人去執行。因此政府管理人員的個人修養和管理素質對完成規范化管理有重要意義。搞ISO9000，首先需要人人掌握相關規定和知識，通過學習而獲得更多的知識，提高管理的自覺性。

6.加快電子政務的建設。利用計算機網絡技術來推進政府規范化管理，是適應社會經濟發展的潮流的需要。未來我國經濟社會將加快信息化進程，信息化本身就需要有規范化的信息輸入與輸出，同時基于互聯網平臺構建的電子政府可以滿足政府改革的多種目的和要求。因此，把電子政務納入政府組織規范化管理的構成要素是順理成章的事情，應當從這個角度審視政府組織規范化管理工作，對電子政務給予充分的重視，加快建設進程。

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第3篇

伴隨著經濟、技術的發展，各組織間的競爭日趨激烈，在充滿競爭的動態環境中，挑戰與機遇并存，正如Choppin所說：“無論是技術的發展，還是組織形式的變化，21世紀上半葉的真正挑戰將是對動態變化的成功管理。”“許多第三世界國家依靠大量的、未受過良好教育的人來促進經濟的發展，必將導致生活標準的相對降低，任何組織試圖利用未受教育的勞動力，采用降低工資的經濟方式參與競爭，都注定是要失敗的。”各國政府為在激烈的競爭中生存，并不斷追求卓越，保持競爭優勢，首先要營造主動學習的氛圍；其次，要把教育過程作為個人與組織終身學習的過程，對外部變化的調整及適應只有通過不斷地學習來實現。全球化進程的推進與中國入世過渡期的逐漸減少使得我國政府建立學習型組織成為當前的迫切要求。全球化進程的推進使得建立學習型組織勢在必行

20世紀90年代以后，全球化進程明顯加快，已成為當代世界經濟最突出的特征，傳統的行政觀念已無法適應“市場化”時代的變化，政府在行政觀念上要作出適應新的“時代”調整，即由傳統的行政向學習性管理觀念進行轉變。政府在面對“全球性”市場時所應作出的調整，應是用管理中的學習理念來改造傳統的行政理念。重要的是依據政府活動環境的變化不斷調整政府的行為，提高政府的運行效率。簡言之，就是政府官員要實現從“官僚理念”向“學習理念”、“經營理念”、“責任理念”的轉變，即改變原來那種只強調政策的執行而忽視大量資源投入后所產生的實際結果的狀況。如今，在世界各國政府對市場經濟產生認同的情況下，對建立學習型政府的必要性也形成了一種廣泛共識。“全球性市場”時代要求對官僚體制的政府在結構上作出重大改革，以適應社會的動態發展變化。社會生活節奏的緩慢是官僚體制得以生存和發展的基本條件之一。在這種條件下官僚政府利用其層次系統的權威和功能使大規模的復雜任務得以有效完成。但進入80年代后期以后，全球信息、知識以無與倫比的速度擴展開來，社會生活的需求也日益多樣化，而傳統的官僚政府體制嚴格的層次架構使之無法對社會的動態變化作出靈活的快速反應。官僚政府體制的滯呆性主要體現在兩個方面：一是決策的時宜性差。這是因為官僚體制的政府在對大量信息進行處理的流程經常出現阻塞，從而使決策層不能作出及時決策，影響了對各種社會問題的及時處理。二是官僚體制的政府在提供社會服務方面不能實現資源的優化配置。由于資源使用的決策權與資源使用的執行權呈現分離狀況，因此就出現了有資源配置決策權的卻不了解社會需求的動態變化，而決策的執行者雖了解社會的動態需求變化卻又沒有資源配置的決策權。出于解決上述兩方面的問題，增強政府對社會需求變化的敏感度，對官僚體制政府進行改革、建立學習型政府的必要性顯得日益突出。中國加入WTO后要求建立學習型政府組織

中國入世，首先是政府入世，是公務員的觀念、素質和能力要入世。入世對我國最大的挑戰，是對政府職能、行政體制和管理方式的挑戰。我國入世后，中央政府和地方政府將主要承擔三大職責：第一，我國政府必須保證WTO規則在全國范圍內的統一實施。第二，我國政府必須保證管理經濟行為的公開、透明。第三，我國政府必須保證公民、法人和其他組織對其實施的管理經濟的行為有向法院提起司法審查的權利。為了保證我國政府入世后能全面履行上述三大職責和相關承諾，我們必須轉變政府職能和觀念，改革行政體制和方法，推進依法行政，建設法治政府，建立學習型政府。首先，要建立有限權力政府，從而在權力的源頭上最大限度地控制行政權的惟我獨尊，切斷行政權的無處不在，限制行政權的無所不管，轉化行政權的無所不能。其次，要建立遵循正當程序政府，具體表現為必須遵循以下三個原則：平等原則、公開原則和公正原則。再次，要建立責任政府。責任是法律的生命，政府責任是法律責任的主導方面。沒有政府責任，行政權的運行就沒有制約，公民權的行使就沒有保障，違法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正推進。我國入世以后在發展市場經濟的過程中，必須實現公民從義務本位向權利本位、政府從權力本位向責任本位的深刻轉變，保證政府始終對人民負責，對人民制定的法律負責，建立社會主義的新型責任政府。最后，要真正認識到建立學習型政府是實現以上目標的根本途徑。建立學習型政府組織的基本要素

在學習組織中，組織學習的內容不僅包括而且遠遠超過學校教育的內容，在建立學習組織的過程中，應注重如下基本要素。

1、結構化的培訓過程：結構化的學習在發展初期是非常重要的，應該同工作緊密結合起來，培訓應該與改進小組的工作要求相一致，在這里，教育和文化的作用是非常重要的，它將有利于組織對動態變化做出快速響應。

2、結構化的信息過程：事實上，用結構化的方式傳授知識和技能，必須在掌握外部變化信息和內部變化信息的基礎之上進行，這也是開發組織策略所必需的。3、過程管理：只有把學到的知識應用于實踐之中，才能體現出知識的價值，過程管理的實踐遠遠超過任何培訓，引入具有交叉功能的過程管理的內容是十分必要的，如若不具有關于過程的全面知識，改進組織是不可能的。

4、改進小組：團隊是連續改進和連續學習的核心，由此引起的比、學、趕、幫、超的學習熱情將是組織實現最終目標的關鍵，因此，改進小組是教育過程中的基本要素。在結構化的連續學習過程中，改進小組不再是非正式組織，而是必要的管理工具，有效的改進總離不開改進小組的貢獻和支持。