征地制度論文范文
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第1篇
我國最早的土地整治工作可以追溯到西周時期的井田制，但現代土地整治工作起步較晚。國內關于土地整治方面的法律法規、理論體系不夠成熟。目前，我國的土地整治管理工作仍然處于不斷探索和完善階段［6］。解放初期的土地整治主要是調整土地權屬、改善土壤肥力狀況、治理南方水土流失、配套農業基礎設施等。直到1998年國土資源部正式成立了土地整理中心，新一輪的土地整治工作才開始。為了協調人地關系、切實保護土地資源，國家先后制定了實現耕地總量動態平衡的總體目標和“占補平衡”的政策，通過實施土地用途管制制度來保證耕地資源的可持續利用。進入21世紀，有關土地開發整理的基礎理論和工程設計模式、方法不斷增多，內容也逐步趨于全面。國家先后制定了《土地開發整理規劃編制規程》《土地開發整理項目規劃設計規范》《土地開發整理項目驗收規程》《關于做好土地開發整理權屬管理工作的若干意見》《土地復墾條例》《土地開發整理項目預算定額標準》等行業標準和技術規范。此外，各地方結合自身情況又制訂了許多制度規范，為開展土地整治工作提供了有力支撐。前期的土地開發整理只重視土地的經濟效益和面積，而忽視了土地的生態效益和質量，后期的土地開發整理逐步重視土地的生態景觀功能和耕地質量，力求實現土地的經濟、社會、生態效益最大化，實現土地資源的可持續利用。2011年，總理提出要力爭在“十二五”期間再建成2667萬hm2旱澇保收的高標準基本農田。對此，國土資源部特頒布《高標準基本農田建設規范(試行)》，進一步規范各地開展高標準基本農田建設活動。2013年11月，國土資源部頒發了《土地整治項目驗收規程》《土地整治工程質量檢驗與評定規程》《土地整治工程施工監理規范》對土地整治的驗收、監理等內容作了進一步規范。我國的土地整治制度建設正在不斷趨于完善。我國臺灣地區把土地整理稱為土地重劃，其主要實施依據源于《農地重劃條例》，它對土地開發整理的方法和步驟都做了詳細的規定。
2貴州省概況
貴州省是喀斯特巖溶地貌典型發育地區，以丘陵山區地貌為主，全省山地面積占61.7%，丘陵面積占30.8%，宜耕平地面積僅占7.5%，是全國唯一一個沒有平原的省份。素有“地無三里平”的貴州由于近年來建設用地侵占耕地面積不斷加大，導致耕地資源奇缺。為此，貴州省近年來開展了大量土地整治項目以擴充耕地資源。通過土地整治為今后規模集約化的農業大生產搭建平臺［7］。至2012年底，貴州省石漠化治理面積逾100萬hm2，森林覆蓋率提升20多個百分點［8］。據貴州省國土資源公報以及土地整治專題資料，2001－2012年，全省建設用地占用耕地總面積6.79萬hm2，累計開展土地整治項目13000多個，通過土地整治增加耕地11.99萬hm2，總體完成了全省的耕地占補平衡任務。在開展整治項目過程中，貴州省結合貴州的實際情況，制定了一系列有關土地整治的管理制度和技術標準，為進一步推動貴州土地整治健康有序發展提供了法律法規保障和技術支撐，確保土地整治工作穩步有序開展。如《貴州省土地開發整理管理規定》《貴州省財政投資土地開發整理項目實施管理暫行辦法》《貴州省土地開發整理工程建設標準》《貴州省土地開發整理項目預算定額》等。從項目選址到最后竣工驗收都有一系列規程制度管理。項目實施實行項目法人制、招投標制、工程監理制、合同制、公告制。從2011年3月1日起，《貴州省土地整治條例》在全省正式施行，貴州省土地整治工作進入法制化、規范化軌道［9］。貴州省制訂的《貴州省土地整治規劃(2011－2015)年》指出貴州省2015年將建成40萬hm2高標準基本農田，對此，貴州省國土資源廳擬出臺相應規范指導省內高標準基本農田建設工作開展。
2.1實行項目法人制度和項目公告制度
土地整治項目承擔單位是項目法人，根據項目級別，一般情況下由鄉鎮人民政府或縣國土資源局承擔，其職責包括項目規劃設計、工程施工、質量監管、資金籌措和使用等全過程的組織和管理。項目施工之前由承擔單位項目公告，接受群眾和社會監督。項目公告內容:項目名稱、位置、建設規模、新增耕地面積、項目總投資、土地權屬情況及負責項目各階段的單位等。
2.2實施項目工程招投標制度以及合同管理制度
所有土地開發整理復墾項目，通過招投標方式確定工程施工單位和建設單位，規劃設計單位和單位一般采用競爭性談判確定。各級國土部門負責制定項目工程施工招投標方案，在報經上級監督部門批準后工程施工招標公告，在公證、紀檢、監察等監督單位的參與下，舉行公開招投標，從而確定項目工程施工單位。項目法人與中標施工單位簽定建設工程施工合同。項目承擔單位、實施單位、施工單位相互之間的責任、權利和義務根據上述規定的原則由雙方以合同方式約定。項目資金按照雙方簽訂的合同規定支付。
2.3實行工程建設監理制度
土地整理監理是指監理方受業主委托，根據土地整理的相關要求確保土地整理專業化的外部監督管理活動［10］。項目法人通過公開招投標確定每一個土地整治項目的工程建設監理單位。通過工程監理能有效地控制土地整理工程建設的工程質量、施工進度和工程投資，能高質量地進行工程建設合同管理及協調土地整理工程建設相關單位的工作關系。
2.4實行項目竣工驗收制度
國土資源廳專門編制《貴州省土地開發整理項目驗收辦法》(試行)，對竣工驗收的各項內容有詳細規定。全省土地開發整理項目實行分級驗收，驗收分技術評定和結果確認2個階段進行。項目竣工后，由項目承擔單位進行自檢。自檢合格后，報請有驗收權的國土資源部門進行驗收。市級項目和省級項目驗收前，縣級國土資源部門要經過初驗，要抽查60%以上的工程量。驗收內容主要包括項目規劃設計執行情況，項目計劃任務完成情況，工程建設質量、資金配套與使用情況、土地使用管理與工程管護措施，土地權屬管理、檔案資料管理。
2.5實行監督檢查制度和資質備案
國土資源部門是土地整治的監督管理部門，對項目施工進度、工程質量、資金使用、廉政建設等情況進行監督檢查，研究解決項目實施中出現的重大問題。任何單位和個人對項目建設工程的質量事故、質量缺陷有權檢舉、控告以及投訴。國土資源廳專門編制《貴州省財政投資土地開發整理項目實施管理暫行辦法》對經費進行管理，省、地、縣各級國土資源部門會同同級財政部門負責本級財政性資金的項目安排及有關經費的使用。在項目實施過程中，國土部門和同級財政部門密切配合，對資金的管理使用進行全程跟蹤監督，加強審計。對于省級土地整治項目，國土資源廳和財政廳也要對項目進行監管。從2012年4月9日起，省國土資源廳對參與土地整治活動的各單位、公司實行備案登記管理。即所有從事土地整治方面工作的單位和規劃人員都要在國土資源廳備案登記。根據貴州省土地學會公布的信息，至2013年底，全省具備土地規劃甲級機構2家，乙級機構89家。根據2012年貴州省國土資源公報，全省具有測量資質單位384家。這為土地整治項目的開展提供了堅實的管理保障和技術保障。
3存在的問題
3.1項目立項隨意，公眾被動參與
土地整治項目選址過于隨意，缺乏科學性，政府主導色彩濃重。政府扭曲土地整理的目的，單純地追求項目規模大，把土地整治看成是地方投資項目或換取建設用地指標的手段，而忽視了該地區土地整理是否有必要性。缺乏對群眾的引導和宣傳，群眾參與的積極性較差［11］。項目選址、立項之前沒有經過公眾參與決定，更多地體現出一種政府強制性投資行為，未體現公眾意愿。雖然在規劃設計時村民簽署了各種意見書，但由于農村村民知識水平低，法律意識薄弱，難以體現真正的民眾意愿。村民只知道這個項目已經確定要開展，需要他們簽字、征求規劃意見，而沒有決定這個項目該不該開展的權利。
3.2資金管理漏洞多
不少土地整理項目變質，從整理土地變成修路。很大比例資金用于與土地整理關系不大的道路建設，資金未用到正題上。尤其是土地平整工程，在計算填挖方量時沒有統一的標準，超限誤差直接影響工程質量和資金使用精確度。在預算時部分費率的選取不符合《土地開發整理項目預算定額》的規定［12］。另外，把鄉鎮政府作為項目承擔單位，這不利于資金監管，不僅存在挪用拖欠的風險，還會造成上級部門監管困難等。
3.3許多管理制度流于形式
土地整治項目通常都是省市一級的投資項目，且涉及耕地占補平衡，影響地區發展。專家評審時受政府的干預強，往往要承受政府方面施加的壓力。尤其是在可研階段審核制度不到位，在評審可行性研究報告時，基本上是全部通過，這不符合實際。在評審規劃設計時，缺乏系統的評價標準，使得規劃設計不合理。例如貴州省貴定縣某土地開發項目所設計的蓄水池全部規劃在田間道生產道邊溝上，布局不合理;一田間道最大坡度超過20%，完全不符合道路設計。設計不合理造成整治資金和土地資源浪費。在項目施工過程中，絕大多數項目都要做變更設計，有的施工單位為避開高難度作業地段(如道路涉及大面積爆破作業)申請變更規劃設計，使得規劃缺乏法律效力。項目管理配套制度建設滯后和懲罰措施缺乏，項目管理制度執行效果不理想。
3.4缺乏后期管理維護制度
項目往往出現重建設輕管理的現象，溝渠堵塞未及時清理影響灌溉，田間道損毀不能及時補修。項目業主一般情況下是項目所在地的鄉鎮政府，政府在取得業主管理費用之后，往往不再重視項目區維護。目前沒有對后期管理責任進行全面系統的安排，也沒有建立相應的獎懲制度，責任模糊化直接影響整理區各工程設施的有效使用年限，導致不經濟現象產生。
3.5土地整治法律效力低
目前我國土地整治缺少一套完整的法律體系來發揮土地整治的法律效力。雖然各省各地區根據當地情況出臺了一些規范、條例，但其法律約束力不強，現實操作中缺乏強制力，對各項目負責單位沒有有效規范力度，效果甚微。尤其缺少生態工程方面的規范和制度，規劃設計中每涉及到生態工程就是種植行道樹、播撒綠肥等寥寥幾字。
4對策建議
4.1建立一套系統的土地整治管理制度
一是制定專門的土地整治法規。高效力的規章制度是高質量執行土地整治活動的前提。我國是法治國家，法制化的土地整治使得規劃、管理等行為更具有法律效力，是土地整治管理的主要依據。二是加強調查研究，及時發現問題并采取應對措施。尤其是要加強項目監理體制、資金審計制度，確保項目的質量以及資金利用的規范合理。建立項目后期管護制度，以保正整治工程的可持續利用和長期效益。
4.2建立項目糾察制度
由國土資源廳定期組織省外專家對省內各土地整治項目進行隨機抽查評價。對項目的可行性研究、規劃設計報告、投資預算、施工質量等進行核查，并建立評價考核體系，對考核不合格的項目，按情節輕重追究相關單位、人員責任，對高質量的整治項目予以表揚。定期組織從業人員進行學習、考核，提高行業人員素質。
4.3建立統一的土地整治項目數據庫
將歷年來開展的土地整治項目統一錄入專門的數據庫中，內容包括項目地址、規模、參與項目的各負責單位以及項目的各相關資料，如可行性研究報告、規劃設計、投資預算書、監理日志、竣工驗收資料等。為以后的數據查詢、責任追究、新項目選址意向等起到高效率管理作用。
4.4完善公眾參與制度
推動土地整治公眾參與的最大動力來自制度的保障和法律的規范，而非政府鼓勵或輿論呼吁［13］。首先政府要保障土地整治項目基本信息及時公開，保證公民的知情權、參與權，接受公民的監督。建立暢通的土地機制，使公民的意見、問題能得到及時的反映。加大宣傳力度，通過媒體、政府宣傳等途徑加深公民對土地整治活動重要性的認知。在全省范圍內成立土地整治公眾監督團體組織，對政府土地整治行為實行監督、提供建議。
5小結
第2篇
一、日本憲法29條3項「正當補償之內容
日本憲法29條3項規定，「私有財產，在有正當補償之下，可供公共所使用。根據此一憲法條文，作為有關以公共為目的所為土地征收之一般法的土地收用法在1995年被制定；該法就損失補償設有相關規定。因公共目的有興辦事業之必要，并基于該必要性而擬征收土地之場合，成為征收對象之土地或建筑物上所存在的所有權或租借權等，將因公共利益而從己身所有土地上被剝奪。原本，在利益為社會全體所共享之場合，本即應當由社會全體平等負擔之；但實際上，某特定人因特定事業而需用土地之場合，卻不得不讓土地所有人負擔該需用土地，而將之充作公共事業之用。此雖然是現實（實際）情況，但是本來應由社會全體分擔的負擔，卻由該土地被征收者個人所承擔者，乃是不平等之負擔；因此為將此不平等負擔轉由社會全體負擔而被承認的制度，即為損失補償制度。因此，日本憲法29條3項所規定的「正當補償，若舉土地征收的案例來說，在對照私有財產權的旨趣及平等原則之同時，因土地征收乃是個別且屬偶發地剝奪土地所有權之故，對其補償必須是完全補償；而如此一想法正是議論學說或判例之出發奌.
二、土地征收法之程序及征收補償等之內容
簡單就土地征收法所規定的程序流程作一介紹，之后再對征收補償等進行說明。1．土地征收法之程序（1）土地征收之當事人土地征收程序之當事人有「為公共利益興辦事業之事業主〈起業者、土收3條〉以及土地所有人或關系人。所謂關系人，是指土地所有人以外之權利人〈土收8條〉。（2）土地征收程序—事業認定及征收裁決—土地收用法所規定之征收程序的流程可以加以圖示化，如圖1所示；而征收程序，可大致區分為①關于事業認定階段以及②關于征收裁決階段。所謂事業認定，是在確認具體的起業者或事業計劃，并判斷是否該當土地征收要件之后，對于起業者賦與征收土地權利之行政行為。而所謂征收裁決，是由征收委員會站在第三人的立場，確定起業者的權利內容，在調整起業者和被征收人間的紛爭同時，并確定權利關系，以尋求實現征收權之行政行為。事業認定是由國土交通大臣或都道府縣知事所作成〈土收17條〉，而②階段之征收裁決則是由設置在都道府縣下的征收委員會為之。又、關于事業認定或征收裁決，因一旦作出認定或裁決后，則該被征收土地之利用或權利將單方地（權力的）被限制并同時被消滅；因此上述兩者均被理解為行政行為，而成為抗告訴訟的對象。此外，關于后面將再討論的土地收用法上所定補償金額之計算時奌，現存有「事業認定公告時以及「征收裁決時此兩對立見解。（3）裁決裁決程序是透過起業者之申請而開始的，基本上于征收委員會作出裁決后程序終了。裁決可區分為駁回裁決〈土收47條〉以及征收裁決；而征收裁決是由權利取得裁決和交付裁決所構成〈土收47條之2〉。是以權利取得裁決來決定被征收土地之區域、權利取得或消滅的時間奌以及有關對權利之損失補償等事宜項；而除移轉費用等應依據權利取得裁決決定之事項外，對于損失之補償或土地之移轉時間等是由交付裁決來決定〈土收49條〉。2．損失補償（征收補償等）之原則（特別是金錢補償原則）及補償之內容等（1）金錢補償原則日本土地收用法是以金錢補償為原則〈土收70條〉。但是在有關提供換地、作成住宅用地、替代進行建筑工程等情形下，例外地承認現物補償〈土收82條-86條〉。唯，此情形終究是例外。（2）損失補償的內容〈種類〉①對于土地等之補償土地征收之補償之核心，在于對被征收土地其本身作出補償。因屬于對權利本體的補償，所以又被稱之為權利補償。又此一補償必須是「完全補償。②通損補償〈亦稱為通常所生之補償、附隨性損失之補償〉土地收用法對于因征收所生的通常損失亦予以補償。具體來說，例如對象移轉費用之補償、營業上的損失補償、離作費用之補償等〈土收77條、88條〉。雖然對于這些費用之補償是否包括在「完全補償里，尚有疑問；但是已包括其中的見解則已逐漸確定下來。③溝渠圍丬之補償損失補償被認為是以因征收而直接受到土地被剝奪等不利益者為對象。因為間接性不利益并不被認為是權利遭受侵害，只不過是事實上的侵害而已。但是，作為此一想法的例外，在日本土地收用法上承認「溝渠圍丬之補償〈土收93條〉。例如，某人的土地被征收的詰果，有必要新蓋溝渠或圍丬的場合，則承認對其補償。因為對于被征收人以外的第三人亦承認對其補償，因此也可以將之歸類為對第三人補償的一種。又，依據土地收用法所受的第三人補償只限于「溝渠圍丬之補償而已；但是依據政府的內部基準「因供公共用地所生損失補償基準要綱〈以下稱「損失補償基準要綱〉，則對于少數殘存補償或離職者補償等，亦有所規定。以上為損失補償的內容，但是對于補償的計算方法、補償范圍有無擴大到上述補償之外等，尚有問題或課題存在；以下將針對此些問題的所在說明于后。
三、損失（征收）補償相關問題（課題）
關于日本損失補償的問題（課題），可整理為以下4奌：亦即①「完全補償金額及其計算方法與基準，②土地價格的計算和客覌主義，③第三者補償，以及④生活補償。1．「完全補償金額及其計算方法與基準如前所述，土地征收的補償必須是「完全補償。對于計算此「完全補償金額的時間奌，有學說主張應該以事業認定時為基準，亦有學說認為應該以裁決時為基準〈另有對此些學說的修正〉。關于此些學說的對立，在此暫予省略。就計算時間奌，土地收用法于第71條有如下的規定。「對于被征收土地及有關該土地所有權以外權利之補償金之金額，是將以考慮鄰近類似土地而算出公告事業認定時之一定價格，再乘上對照至裁決時為止之物價變動的修正系數所得出之金額。基本上，系以事業認定時為基礎，在此一基礎上，采取納入若干裁決時想法的形式來考慮物價變動等來計算補償金額。此一規定在于予測征收后的事業以避免投機性地價高漲而導致影響補償金額；但是問題并未被解決。因為地價變動在與物價變動產生明顯落差時，問題才會被顯現出來。而地價轎一般物價高漲時，此一部分因被認為是被征收人的予期外利益〈ごねどく〉而不予補償；但是站在完全補償的立場，則存有疑問。又如地價下跌的情形，則有過度補償的問題。換言之，上述問題均是起因于固定價格一事上。關于此問題奌，依據日本法院的見解，雖然地方法院判決認為土地收用法71條違反日本國憲法29條3項的規定〈廣島地裁昭和49年5月15日判時762號22頁〉，但是最高法院卻作出合憲判決〈平成14年6月11日民集65卷958頁〉2．土地價格之計算及客覌主義關于土地收用法第71條，根據實務專家的著作〈參考文獻④參照〉，有如下之敘述：「土地價格應以客觀價值來計算，因此在評定價格的時，應該統一以一般交易價格為基礎。所謂一般交易價格，是指在鄰近類似土地有交易價格存在的場合，就以該價格為基準；如交易價格不存在的情形，就以鄰近土地或類似土地的正常價格、收益還原價格等為基準，并就該土地之位置、形狀、環境等綜合考慮后評價之。〈解說19頁〉扼要說明此一主張的話，就是土地價格的計算，應該依據客觀價值來決定，而其客觀性取決于交易價格。進而導出，對于予期利益﹝逸失利益﹞〈假設該土地若未被征收，今后可必然可以得到的利益〉或精神上的痛苦，不給予補償的詰論。然而，如此是否妥當，尚有疑問；亦即，關于予期利益應否被包括在通損補償中處理，縱使是對于精神上的痛苦，學說上亦嘗試朝向承認補償方向解釋。關于土地收用法的客觀主義，有下述說服的說法。「對于人來說，如因征收而導致土地被剝奪，只要能得到財產損失的補償的話，就沒有精神上的痛苦，又，即是以能憑藉一己之力維持向來的生活此種人生觀為前提的。〈參考文獻①參照〉但是在此應附帶一提者是，日本亦存有修正上述人生觀的動向。3．第三者補償在日本，伴隨土地征收而來的損失補償，應該以直接被征收的被征收者為實施對象，除「溝渠圍丬補償之外，原則上第三人非屬損失補償對象所及。但是，因貫徹此一原則所衍生的問題，已被提出。例如，在興辦大規模公共工程的場合，因該事業的實施導致該土地被征收人以外的第三人〈附近住民〉亦遭受損失的情況。此可說是伴隨公共工程所経常發生的現象；但是對于此類所謂「事業損失的問題，該采取如何因應方式，已成為問題。對此，日本土地收用法并無相關規定；但透過為施行「損失補償基準要綱的閣議了解，如事業損失超過一般社會通念的忍受程度，且其發生被視為當然者，則對其賠償，已被承認〈參考文獻②④228頁參照〉。4．生活權補償所謂生活權保障，是指為保障生活或生存權而被承認的補償。舉日本國憲法來說，一般是將其根據求諸于憲法25條以及14條。在過去，損失補償是出自于保障財產權的觀點，故因土地征收所生補償的應有方式，基本上是金銭補償。本文前述的強烈近代生活觀，乃是其前提。相對于此一思考方式，在日本學說或實務上存有部分修正。具體來說，成為問題的有：①狹義的生活補償，②生活重建措施，③少數殘存者補償，④離職者補償。關于②和③，透過「損失補償基準要綱，已被承認；但是①則不被承認。再者，此生活權補償如果沒有法律規定，僅是依據其為「損失補償基準要綱所承認的關連，對于國民能否作為向行政或法院提出請求的權利，又其根據為何，均尚有議論之余地。學說雖主張可由憲法導出，但是裁判例卻是呈現消亟見解〈東京高裁平成5年8月30日〉。而此一問題確可說是日本損失補償的重要課題。
結語
以上為本人的報告。總之，日本的損失（征收）補償，是以所有權（權利）及其它權利的歸屬者為對象所架構起來的損失補償。而補償金額是基于客觀主義根據交易價格所確定的這種想法，乃是運用的基礎；但是，對于此一運用，仍存有許多問題及課題被指摘出來，因此，對于此些問題的因應，乃是目前必須面對的課題。
注釋：
徳田博人：琉球大學教授
參考文獻
①芝池義一[行政救済法講義﹝第3版﹞]〈有斐閣、2006年〉205-225頁。
②室井力編[新現代行政法入門﹝2﹞]〈法律文化社、2004年〉176頁以下﹝安本典夫執筆﹞.
第3篇
[關鍵詞]征地；供地；政府職能；土地價格
目前，我國建設用地使用者獲得集體土地使用權的過程一般是：首先，國家憑借征地權將集體土地變為國有土地；然后，國家再通過出讓或者劃撥等方式提供給使用者使用。也就是說，土地的使用者與土地的最終提供者——集體土地所有者，不是直接交易者，而必須通過中間人——國家。這樣就容易造成供地與用地脫節，土地價格嚴重扭曲，農民集體缺乏市場主體資格，政府職能越位，管理缺乏科學性，政府的宏觀調控機制難以實現等問題。
一、供地與用地脫節
征地和供地的分離，使國家提供的土地或供給大于需求，或需求大于供給，難以實現平衡，造成要么國有資產的大量流失和土地資源的大量浪費，要么不能滿足土地使用者的需求，最終影響我國的經濟發展和社會主義現代化建設的進程。
目前，各地以發展經濟為名，憑借征地權，大量設立開發區。據國土資源部統計，全國共有各級各類開發區3837家，平均每個省(自治區、直轄市)有100多家，僅浙江一省就有各類園區和開發區800多個。一些省會城市或稍大一些的城市，其開發區數量常常多達五六個。開發區的面積也越來越大，近年新設立的開發區，其面積已從當年的1平方公里、幾平方公里發展到現在的動輒十幾、二十幾平方公里。據不完全統計，全國各類開發區規劃面積達3.6萬平方公里，超過了全國現有城鎮建設用地總量，供給遠遠大于需求。
大量設立的開發區，因開發能力的限制，不能得到充分合理利用。國土資源部土地勘測規劃設計院學者唐健對開發區現象進行過大量調研。一般而言，開發區達到七通一平才能有效招商引資，形成吸引力，而達到七通一平或者五通一平的要求，每平方公里至少還要投資1億～1.5億元。根據我國開發區規劃面積達到這一要求需要數萬億元，遠遠超過我國年固定資產投入額，超過各地現階段承受能力，造成開發區建設停滯，形成大量閑置、擱荒土地。據國土資源部的統計，在全國省級以上900多家開發區中，國家批準規劃了近3000萬畝地，已經開發的僅占規劃總面積的13.51％，近2600萬畝土地閑置荒蕪。在閑置和擱荒耕地中，很大一部分土地的表層土壤和配套的農業生產設施遭到破壞，已經無法重新耕種，造成大量土地資源的浪費。另外，各開發區為了吸引投資項目，主要競爭手段就是壓低地價，一些級別較低開發區對于級別較高開發區的競爭更是如此。這樣，很大一部分土地收益都流入投機者腰包。
二、土地價格嚴重扭曲
在征地過程中，國家是買者的壟斷；在供地過程中，國家是賣者的壟斷，缺乏市場機制，土地價格發生嚴重扭曲。
價格理應受供需雙方的影響，在市場中形成。而我國的征地價格按土地的原用途確定，加之地方政府對自身利益的追求，征地價格往往較低，嚴重侵犯了農民的利益，在現實中也難以實行。據了解，一些建設項目，特別是國家和地方的重點基建項目，為節省投資往往采取“省部協議”、“政府定價”的辦法確定征地補償標準。如1999年福建省漳浦機場征地，建設單位與地方達成協議：水田2000元/畝，旱地1000元/畝，明顯低于法定最低補償標準；2001年四川318國道征地，應按年產值1014元/畝測算補償，而當地政府卻下文按650元/畝測算。國土資源部對京珠、京福高速等12個國家重點項目進行調查，發現征地補償安置費用一般只占工程總投資的3％～5％，最低的竟只占0.8％，最高也只占12.2％。
供地價格也以難按市場價格執行。國家——實際是地方政府憑借壟斷權，確定土地價格隨意性大。因為政府供地目標的多重性，各地大量采用劃撥方式供地，不愿意用出讓方式供地，即使采用出讓方式供地也往往采用協議方式，不愿意用市場機制發揮較充分的招標、拍賣、掛牌等方式。據《審計署關于國土專項資金試點審計情況的報告》，截至2001年底，鞍山、濟南、深圳三城市土地資源市場配置率仍很低，對地價確定的約束不夠。三城市2000年、2001年協議出讓國有土地的宗數、面積分別占總宗數和面積數的98.97％和96.2％。招標拍賣掛牌出讓的不足5％。另有數字顯示，截至2000年年底，全國總土地出讓量為30萬公頃，僅占城鎮用地總量的5％，在全國范圍內有2/3左右的新增土地仍采用行政劃撥手段配置。另外，即使將來采用市場機制發揮較充分的招標、拍賣、掛牌等方式出讓土地，在政府壟斷下，所形成價格的合理性，還有待于研究。
據審計署調查，低價出讓國有土地使用權、違規減免地價在鞍山、濟南、深圳三城市中有明顯體現。三城市2000年與2001年兩年共違規減免、低價出讓國有土地使用權26宗，面積127.19公頃(占同期出讓國有土地總面積的2.97％)，減免和低于市價出讓金額8.39億元。據一位參與該項審計的官員透露，審計署在深圳共抽查了127份協議出讓合同，涉及總金額48.79億元。其中審計發現的違規地價協議出讓的合同17份，合同出讓金總額7.7億元，比按公告市場價計算的15.22億元低7.52億元。
三、政府職能嚴重越位
根據市場失靈理論，政府應在以下幾個方面發揮作用：提供公共物品或服務；校正外部效應；維持有效競爭；調節收入分配；穩定經濟。政府應從具體的市場行為中分離出來。然而在這里，政府的行政職能與市場經濟行為合為一體，政府職能嚴重越位，容易產生以下問題：
1．政府尋租
目前，分灶吃飯的財政體制，使地方政府經濟利益獨立化，地方政府的財政收入與本地的經濟發展水平呈正相關。農用地轉為建設用地一般可以獲得更高的收益，保護耕地具有較大的外部效益。一些地方政府，為了盡快發展壯大本地經濟，在與其他地方政府的競爭中吸引更多的資源，不惜以土地為代價，甚至違法大量征用農民的土地，低價提供給開發商使用，而把保護耕地的任務推給社會，不利于耕地保護，使整個社會的利益受到損失，而且容易引發政府的土地違法活動。目前，各地的圈地熱的背后往往都有政府的參與和支持。
2．政府官員尋租
(1)追求政績。根據政府失靈理論，我們知道，政府天生具有不講成本的特性，政府行為也缺乏利
潤的含義，他們追求的往往是規模的最大化。一些政府官員為了顯示政績，片面強調GDP的增長和地方財政收入的增加，建造形象工程。現行的土地征用制度成為他們達到上述目的重要手段。憑借征地權，隨意圈占農民的土地，或者用于房地產開發，或用于招商引資，或者用于建造超標的寬闊馬路等等，任意扭曲土地的價格。某市為了吸引工業投資，狠壓地價，征用一畝土地的費用大概需要5萬元，而工業用地的地價才2～3萬元。
(2)追求個人經濟利益，滋生腐敗現象。1993年《深圳法制報》報道，僅在1993年上半年，深圳市經濟罪案舉報中心就收到有關部門領導利用土地出讓之機進行貪污受賄的舉報36件，涉嫌46人；1996年《深圳法制報》報道，湖南省長沙市國土局從局長到下面的干部，就有10名因受賄而受處理；1997年《改革》雜志報道，在廣西北海“圈地運動”中，貪污受賄人員達123人，其中廳級干部5人，處級干部20人，涉案金額達1.1億元人民幣；1998年《中國土地報》報道，原廣東省常務副省長、省人大常委會副主任，，徇兒女親情要地220多公頃，非法獲利2800多萬元。
3．企業尋租
企業尋租就是企業為了獲得盡可能多的價格低、質量優的土地所采取的行動。企業的尋租活動，不但會扭曲土地資源的配置，而且會損害分散的消費者、尋租行為的失敗者以及沒有進行尋租的企業的利益。對消費者來說，尋租企業會把其尋租成本加入產品成本中，從而強加給消費者；對于其他企業來講，他們為了從政府手中獲得更優惠的土地，必然會開展尋租競爭，引發第三方資源配置的扭曲。
四、管理缺乏科學性
1．管理模式倒置
征地的審批權在中央政府和省級政府，征地量大，審批人員不可能到實地進行審核，往往依賴報件進行審批，審批流于形式；具體的操作和監督在地方各級政府，不利于調動地方對違規占地的監督積極性，管理模式倒置。同時，這種模式也不利于被征土地的及時審批。在現實中，一些地方政府違法先提供土地建設用地使用權，后辦理土地征用審批手續。征地審批不及時是造成上述現象發生的原因之一。
2．職能交叉重復，權力分配不合理
土地利用的規劃，農用地轉用的審批，征地的審批，土地利用計劃等職能交叉重復，而且審批權都集中在中央和省級土地管理機關，權力分配不合理，不利于地(市)和縣級土地管理機關職能的發揮。土地利用規劃和土地利用計劃是宏觀管理土地的主要手段，其審批權可以放到中央和省一級的土地管理部門；農用地轉用必須符合規劃和計劃的要求，其審批權可以放在低一級的土地管理機關——地市級土地管理機關；征地的審批是較具體的行政行為，可由縣級土地管理機關行使。這樣合理劃分土地利用規劃、土地利用計劃、農用地轉用和征地的作用及其審批權，有利于充分發揮各級土地管理機關的作用。
3．交易費用高
所有征用土地的報批要到中央和省級土管部門；涉及農用地的要辦理農用地轉用審批手續，征地審批手續；土地征用后，還要通過土地出讓、租賃、作價入股或者劃撥等方式才能提供給土地使用者使用。在這個過程中不僅程序多手續繁瑣而且浪費了大量的人力、物力和財力。
五、政府的宏觀調控機制難以實現