首輪小城市培育試點行動計劃評估范文

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《小城鎮建設雜志》2014年第八期

1石浦鎮首輪《行動計劃》的內容

象山縣石浦鎮地處東海之濱、象山半島南端，素有“浙洋中路重鎮”之稱，鎮域面積126平方公里，下轄54個行政村、8個社區。先后獲得中國歷史文化名鎮、全國小城鎮建設示范鎮、全國改革開放最受關注鄉鎮、省市首批中心鎮、省級文明鎮、省級旅游強鎮等榮譽。2010年12月，石浦鎮被浙江省委省政府批準成為首批小城市培育試點鎮，正式啟動小城市三年培育試點，編制實施《象山縣石浦鎮小城市培育試點三年（2011—2013年）行動計劃》，以下簡稱《石浦鎮首輪行動計劃》。《石浦鎮首輪行動計劃》報告共分為四個部分：功能定位、行動目標、主要任務、保障措施。報告后附5個圖表和3個附件。報告將石浦鎮功能定位為“千年漁港名城、海洋休閑旅游勝地、象山經濟社會副中心”，并確定了5大行動目標：加快發展，臨港經濟更具活力；提升發展，城市建設更趨完善；綠色發展，生態文明更顯魅力；和諧發展，人民生活更加幸福；創新發展，改革開放更快推進。在明確行動目標之后，報告第三部分規劃了9大主要任務：推進人口集聚，拓展城市空間；加快轉型升級，提升臨港產業；強化港城聯動，壯大服務經濟；完善基礎設施，夯實發展支撐；發展社會民生，構建幸福港城；加強生態保護，打造綠色石浦；著力城鄉統籌，建設現代化農漁村；轉變政府職能，提高服務效能；創新體制機制，增強發展活力。最后，報告提出了3項保障措施：加強組織管理，加強要素保障，加強政策扶持。

5個附圖表為：附表1《三年行動計劃主要指標及年度安排表》羅列了8大類共57項指標，以2010年的基期年，詳細安排了2011—2013年各指標的年度目標值。附表2《三年行動計劃建設項目分類匯總表》對三年內的建設項目進行了分類匯總。共分為6類，即工業經濟類、商業住宅類、基礎設施類、社會事業類、生態環境類、公共服務和體制創新類，并分別統計各類項目的項目數、投資總額、投資分類、年度投資計劃、項目用地等指標。附表3《三年行動計劃建設項目表》共羅列了83個項目，并給出各項目的資金、用地、進度、責任單位等的詳細安排。附表4《爭取列入省重點建設項目一覽表》羅列了可能列入省重點的項目。附圖5對83個具體項目進行了空間標注（見圖2）。3個附件為象山縣委縣政府對石浦鎮小城市培育試點工作的批復和相關支持措施的函文。

2評估報告的方法和內容

2013年是首輪小城市培育三年行動計劃的收官之年，按照浙江省中心鎮發展改革和小城市培育試點領導小組辦公室要求，在啟動新一輪三年（2014—2016年）行動計劃之前，對首輪三年試點開展總體評估，完成編制《象山縣石浦鎮小城市培育試點三年（2011—2013年）行動計劃評估報告》。本次評估堅持真實準確、全面客觀原則，認真總結石浦小城市培育試點近三年來的探索實踐，如實反映試點取得的成效，深入分析試點面臨的挑戰和機遇，并對進一步深化試點提出可行性建議。本次評估主要運用的方法有：（1）縱向比較法：主要比較首輪行動計劃確定的57項指標三年來的完成程度和每年的成長發展情況；（2）橫向比較法：通過與其他26個試點鎮三年來的發展情況作橫向對比，得出石浦鎮在首輪試點鎮中所處的位置和試點的得失；（3）區域分析法：對石浦鎮未來發展機遇等問題的分析尤其注重站在區域和宏觀的角度進行研判。本次評估報告的針對性較強，報告共分為5個部分，主要評判標準是《石浦鎮首輪行動計劃》確定的57項指標的完成度情況（見表1）。第一部分“首輪行動計劃取得的主要成效”通過相應的數據說明各類項目和措施的落實情況。（1）綜合實力持續增強：通過GDP、財政收入等的總量及增速，三次產業結構的優化等說明；（2）發展平臺持續啟動：通過建成區面積、工業功能區的面積擴大，規模企業數量增長，經濟示范區建設發展等說明；（3）設施功能持續提升：通過市政服務設施水平的提高，文教體衛設施的建設等說明；（4）公共服務持續創新：通過行政審批、綜合執法、就業保障、應急維穩四大公共服務平臺建成情況，審批權下放情況等說明；（5）港城特色持續彰顯：通過海港商貿業發展，海港環境治理等說明。最后，在總結以上發展成效的基礎之上，得出三年來石浦鎮小城市培育試點“三個注重”的主要經驗。第二部分“首輪行動計劃主要目標評估”對首輪行動計劃確定的8大類共57項指標（除“新增行政區域面積”外，共考核56項）進行評估。定義完成度高于110%為“超額完成”、100%~110%為“順利完成”、90%-99.9%為“基本完成”、低于90%為“難以完成”等四種類型。計算得出18%左右的指標超額完成，45%左右的指標順利完成，12%左右的指標基本完成，25%左右的指標難以完成。然后依次介紹各項指標的完成情況，包括各項指標2013年的總量、培育三年的年平均增速、完成度值及相應的完成類型。第三部分“首輪行動計劃主要任務評估”通過相應指標和各類項目的完成情況有針對性地評價《石浦鎮首輪行動計劃》報告第三部分9大任務的落實情況，得出結論如下：人口集聚成功推進，城市空間有效拓展；轉型升級初具成效，臨港產業大力提升；港城聯動持續強化，服務經濟顯著壯大；基礎設施逐步完善，發展支撐不斷夯實；社會民生持續改善，幸福港城長足進步；生態保護持續優化，綠色石浦穩步提升；城鄉統籌不斷深化，現代化農漁村建設成效顯著；政府轉型初具成效，服務效能顯著提升；體制創新有效推進，發展活力不斷增強。第四部分“首輪碰到的問題和新一輪面臨的機遇”對照小城市加快轉型發展的要求，客觀地評價出石浦鎮存在的三個“亟需加快”的問題：二三產業發展亟需加快轉型，城市管理水平亟需加快提升，區鎮融合布局亟需加快謀劃。在總結碰到問題的基礎之上，分析石浦鎮迎來的四大發展機遇：小城市培育政策延續，共促石浦做大做強；海洋經濟戰略擴面，共促石浦海陸保護開發；“一圈兩區”平臺推進，共促石浦率先融合；重大交通設施建設，共促石浦旅游開發。第五部分“新一輪行動計劃重點任務”在總結成效的基礎上，針對石浦鎮首輪試點工作中存在的問題，在以下5方面提出重點發展任務：夯實產業平臺，加快轉型升級；接軌橋海時代，推進海洋開發；推進城鄉統籌，提升生態文明；關注民生實事，優化公共服務；創新社會管理，夯實基層基礎。

3評估報告的缺點與不足

本文介紹的浙江首輪小城市培育試點三年行動計劃評估方法在27個試點鎮的評估報告中有著較為普遍的應用，也取得了較好的實施效果，但本次的評估方法仍然存在一定的不足之處。

3.1完成度的定義不盡合理多項指標的完成度不應只是“2013年完成值”與首輪計劃設定的“2013年目標值”的簡單相除。首先，部分指標根本無法簡單相除，如“三次產業比重”。其次，即使是可以相除的指標，所取得的完成度值也不一定合理，如“二級消防站”計劃設定2座，即建設兩座就可完成全鎮的設施保障，如果超標建了3座，并不能表示完成度達150%而被歸為超額完成類別，相反這卻是一種資源的浪費現象。存在類似問題的指標還有“城市道路”、“安全飲用水供水能力”等，這類指標的值并不是越高越好。建議可考慮在定量計算的基礎上加上定性判斷，確定是否達標。即仍可將完成度分為“超額完成”、“順利完成”、“基本完成”、“難以完成”四類，但不是用簡單的數字相除后值的大小來進行歸類。對于設施的供應等，如果滿足要求即可確定為“順利完成”，而對于鼓勵總量做大的指標，可繼續使用“超額完成”等類型。

3.2總體完成度不是各項指標完成度的簡單求和平均當前的總體完成度計算方法，是將各項指標的單項完成度進行簡單求和平均，然后根據這個總體完成度是否達到100%來評判試點鎮本輪培育成效合格與否，這種方法不甚合理。如石浦鎮“公共停車場泊位”指標的單項完成度達到了300%，求和平均后對總體完成度貢獻較大，但這并不代表超量建設了公共停車場泊位后，石浦鎮的小城市培育成效就已得到明顯提升。合理的計算方法不應該是各項指標完成度的簡單平均，而是應以56項指標是否順利完成為評判標準，即實際上的總體完成度不大于100%。評價可設定一個指標順利完成所要求的基礎項數，對于“超額完成”、“順利完成”兩類達到要求的給予通過，同時鼓勵“超額完成”的數量。

3.3考核指標的針對性不強雖然浙江省在進行小城市培育試點工作之初對27個試點鎮的類型進行了適當劃分，如郊區衛星城型、綜合開發型、工業主導型、生態旅游型、市場帶動型等。但對于各種不同類型的試點鎮并沒有制定差異化的有針對性的考核指標，確定的57項指標仍然過于籠統。因此，考核這些通用的指標就沒有收到更好的效果。如對于石浦鎮這種海港旅游型小城鎮，類似“工業功能區面積”這樣的指標可以淡化，而應該加入旅游收入及旅游服務配套設施完善等類型的指標。從這個角度看，首輪試點的考核指標設計固然便于27個試點鎮橫向之間的比較，但卻也犧牲了有針對性地引導各試點鎮特色發展的機會。

4結語

浙江經過首輪小城市培育試點三年的建設，目前已取得階段性成果，試點鎮在經濟發展中的地位舉足輕重，對周邊鄉鎮的輻射作用初步形成，在商貿服務、人居、產業發展和公共服務等方面的中心地位凸顯，成為帶動周邊的龍頭，一定程度上緩解了大城市的擁堵問題。截至2014年4月，浙江已經完成首輪確定的27個試點鎮的新一輪小城市培育試點三年（2014-2016）行動計劃的編制工作。同時，浙江新一輪小城市培育擴圍名單也已出爐，共增加了16個新試點單位，包括9個中心鎮和7個縣城。淳安千島湖鎮等7個縣城雖在綜合實力上沒法跟首輪試點鎮相比，但它們均來自省級重點生態功能區范圍。因此，本輪試點除了建立經濟指標體系外，還有望建立另一套生態考核體系，試點綠色可持續的新型城市化。小城市，上聯城市下接鄉村，是城鎮化發展的助推器。[4]展望新一輪試點，如何規避首輪小城市培育試點出現的問題，真正將差別化的考核指標體系落到實處，并在本輪三年試點結束后進行更加科學合理的評估，值得深入探討。

作者：翁加坤余建忠單位：浙江省城鄉規劃設計研究院