農村土地流轉與農民土地權益探析范文

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《大慶師范學院學報》2016年第5期

摘要:

農村土地流轉是當前城市化發展中土地轉用的有效形式。農村土地流轉與農民土地權益的落實息息相關。從土地流轉概念的法律界定出發，落腳于農民土地權益之法律屬性和具體內容，分析土地流轉與農民土地權益實現之間權利邏輯與制度演進之邏輯，指出農民土地權益的實現是我國農村土地流轉法律制度構建和運行的核心。

關鍵詞:

土地流轉;農民;土地權益

在中國城市化迅速發展的今天，土地流轉已經成為繼土地征收之后滿足城市化發展用地的主要方式并得到國家政策層面的大力支持，土地流轉制度的規范性程度也得到不斷提升。不管是在城市化建設中還是在土地流轉的制度之下，農民是最重要的主體，農民的土地權益必須得到應有的尊重。然而，在農村土地流轉中農民土地權益的保障卻是我國土地流轉實踐中最為薄弱的部分。

一、法律意義上的土地流轉概念界定

土地上權利主體的轉變在國外一般被稱為“土地交易”。我國土地交易現象雖由來已久，并在明清時期達到一個頂峰，但是“土地流轉”仍是一個具有近代意義的名詞。即使今天，我國法律對此也尚未有一個明確的定義。著名民法學者江平先生指出:“從理論上講，土地資產產權中各項權能都可以發生流轉，但實際上收益權和處分權一般都附屬于所有權和使用權，因此，產權的核心是所有權和使用權的流轉。”［1］我國學界對于土地所有權和使用權之所謂“流轉”爭議正越發激烈，司法實踐對于土地流轉范圍界定的需求也正越發迫切。

(一)土地流轉概念之法律評析

“‘流轉’是一個來自于生活的術語，它包含了一系列法律性質與法律效果各異的由法律行為所引起的法律關系。”［2］至于土地流轉之含義，學者根據研究角度的不同有不同的界定，大致可以歸結為三種觀點:即廣義的土地流轉、狹義的土地流轉和更狹義的土地流轉。廣義的土地流轉既包括土地權利的流轉，也包括土地用途的轉換。該觀點認為所謂土地流轉即土地所有權或使用權在不同主體之間的流動和轉讓。狹義的土地流轉僅指農村土地使用權的流動和轉移，更狹義的理解，則將土地流轉這一概念僅僅局限于農村土地承包經營權的流轉。可以看出，上述關于土地流轉之概念，是從權利內容或(及)土地類型角度劃分的，然而這并非一個嚴謹的法律之分類方法。筆者認為，界定土地流轉之內涵與外延，需要結合我國土地法律制度的基本框架，從其本質進行分析。土地問題的本質就在于土地關系的本質，就是土地的歸屬關系和使用關系。不管何種意義上的土地流轉都是發生于不同主體之間權利關系的轉變。具體而言，歸屬關系的轉變指向的是土地所有權在不同主體間的變化(在我國體現為國家和農村集體經濟組織對土地的所有關系的轉變，且這種轉變只能是農村向城市的單向轉變);使用關系的轉變指向的是在土地所有權不發生轉移的情況下土地的使用權在不同主體之間的流動。因此，研究土地流轉問題首先要研究土地的所有權和使用權在不同主體之間的轉移問題。分析學界前輩對“土地流轉”的理解，可以看出，廣義的土地流轉包含了土地歸屬關系的轉變和土地使用關系的轉變兩個方面。根據《中華人民共和國憲法》之規定，國家因公共利益需要使用土地而發生的征地行為確認為“征收或征用”;土地征收和土地征用被確認為兩個不同的法律概念。根據法律的具體規定以及法律學者們對這兩個概念進行的深入分析，可以得出其基本含義:“土地征收是指國家為了公共利益的需要，以補償為前提，強制取得其他民事主體土地所有權的行為;土地征用是指國家因公共利益的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權以外的土地其他項權利進行利用，待特定的公共事業目的完成后，仍將土地歸還土地所有人的行為。”［3］可見，土地征收的必然結果在于土地所有權主體的轉變，即發生土地歸屬關系的變遷;土地征用則是土地使用權在集體與國家之間的轉移。先看土地征用制度，雖然通過土地征用的程序并未改變土地的所有權關系，但是這種土地使用權的轉移是單向的，即只能是國家對集體所有土地的使用且為公益之目的，并于使用完畢后予以歸還。根據法律規定，在這一轉移過程中主體之間的地位并不平等，受國家行政法的規范與約束。再看土地征收制度，根據《中華人民共和國憲法》和土地相關法，我國土地所有權歸屬于國家和集體①，土地所有權的轉移只有從集體所有向國家所有轉變的單一路徑，這一部分內容根據現行法律由土地征收制度予以規范。據此，土地征收和土地征用過程中發生的土地歸屬關系和使用關系的轉變從法理上有其制度基礎，不應再納入土地流轉的范疇予以規范。狹義和更狹義的土地流轉概念基于土地使用關系的變化而產生。不過，按照我國法律對土地種類的劃分，集體的土地分為農用地、建設用地和未利用地。其中農用地又分為集體發包和未發包給農戶承包經營的集體土地;建設用地包括宅基地、經營性集體建設用地和公益性用地。對于集體所有的上述土地，農民雖不能獨立享有完全所有權卻享有使用權。農民在使用土地的過程中即形成土地使用關系。結合農村土地的分類，農村土地使用關系的轉變不僅僅包括對承包地使用關系的轉變，更狹義的土地流轉概念不足以涵蓋農村土地流轉的全部內涵。而2014年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》指出要堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置;2015年1月國務院辦公廳的《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》又明確將土地經營權分離出來，指出農村產權交易“不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權”［4］。因此，農村土地流轉的概念應排除所有權和承包權的內容。

(二)土地流轉概念之法律界定

土地流轉作為一種具有法律意義的行為，其發生必然涉及法律關系之變更。因此，土地流轉之概念界定應從法律上主體、客體與權利內容出發。從主體角度講，現行《中華人民共和國土地管理法》對土地承包經營權流轉制度的規定，土地流轉是發生在平等主體之間的使用權轉移。國務院辦公廳的《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》指出“現階段市場流轉交易主體主要有農戶、農民合作社、農村集體經濟組織、涉農企業和其他投資者”，其所涉主體亦為法律地位平等的民事主體。可以說這為立法中土地流轉是發生在平等主體之間的行為埋下了伏筆。土地征用中國家和集體法律地位不平等，不應屬于土地流轉的范疇;且既然國家對土地征用已經有明確的法律概念，我們亦應將其排除于土地流轉的研究范疇之外。從流轉的權利內容角度講，排除以轉移所有權之土地征收制度，土地流轉是基于對土地使用關系的轉變而產生的，即土地使用權的轉移;排除以強制性單向轉移使用權之土地征用制度，土地流轉是土地使用權的自愿轉移。從客體角度講，公益用地是配套用地，比如學校、公路、文化中心等公共基礎設施等所使用的土地，隨著農業生產方式和農民居住形式的變化，公益用地之使用也將變化且始終是為農民服務;而未利用地也終將會通過開發轉為農用地或建設用地，無須再單獨進行論述。鑒于此，從法律意義上講，土地流轉是指農民集體所有土地使用權的流轉，這種流轉發生在平等主體之間，受民事法律的規范與約束，其內容具體應包括承包土地經營權流轉、宅基地使用權流轉、經營性集體建設用地流轉。承包土地經營權流轉，是指土地承包經營權中的經營權與土地承包權相分離，其中經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉而承包權仍為原農戶享有;宅基地使用權流轉，是指依法取得的宅基地使用權發生權利的轉移，主要有轉讓、抵押和繼承等方式;集體經營性建設用地流轉，是指具有生產經營性質的農村建設用地在符合規劃和用途管制前提下，允許以出讓、租賃、入股等方式，實行與國有土地同等入市、同權同價流轉。

二、農民土地權益之法律屬性

農民土地權益是農民在集體所有的土地上享有的權利和由此可獲收益之集合。土地權利是土地法律制度的核心內容。《大不列顛百科全書》在《財產法》部分確認了土地權利的財產權性質:“從古代起直到工業革命時代，土地(一種不動產)被認為是最重要的一種財產，所以逐步制定了詳細的規定來保障有關土地的占有、使用和收益的權利。”［5］5在英美法系的普通法基礎上，土地產權制度主要是由兩個層次構成:“一是土地所有權，它屬于國王(或政府);二是土地權益，或稱不動產權益，它是指對土地占有、使用和收益的一系列各種各樣的權利。”［5］29也就是說，在英美法系的土地法律制度之下，土地所有權代表了國王或政府的統治權，而土地權益卻直接附著于土地之上，土地權益才是真正的土地財產權。我國現行法律適應了世界物權立法對物權“從歸屬到利用”的趨勢，我國土地立法所確立的土地權利體系為如下圖①。

(一)作為成員權的農民土地權利

學者梁慧星將集體土地所有權界定為“農村勞動群眾集體經濟組織在法律規定的范圍內占有、使用、收益和處分自己所有的土地的權利，是我國社會主義土地所有權的一種重要形式”［6］。從根本上講，集體土地所有權并不是一項傳統的私法上的所有權，它是由特定村落的農民共同占有集體土地而形成的公有權。公有權具有二重性:“一方面農民作為集體的一員，他們是集體土地的所有者，享有共同占有集體土地的權利;另一方面農民離開集體則不能帶走任何一塊土地，所以他們又不是土地的所有者，只有當農民個人享有的土地所有權與本集體其他農民享有的土地所有權結合在一起時，才能構成集體所有權。”［7］據此，農民作為集體的基礎，毋庸置疑地享有成員權，對此《中華人民共和國物權法》進一步予以確認②。而“成員集體本質上是農村一定的集體所有的社區范圍的人的整體”［8］，這與日耳曼法“總有”中的“成員權”和日本民法中的“入會權”相似③［9］，學界多將此稱為“社員權”④。可見，集體所有權的權利主體是由農民集體成員組成的成員集體。據此可知，集體成員所有權是成員集體所享有的權利，而該權利所形成的利益，最終應由組成該集體的每一個成員所獲得。“集體所有權只有具體化為各種成員利益，方能真正保障其權利目標得以實現。”［10］那么，我國農村土地的所有權歸集體，也就意味著本集體的成員集體享有該項權利，而該所有權所承載的利益，終將需要落實到組成該集體的每一個成員的身上。

(二)農民土地權利的具體內容

作為一項集體權利，農村土地集體所有權是本集體成員享有集體土地所有權產生各種利益的權利來源。學者通過對集體所有權主體的探析，認為“依據集體所有權的性質，集體成員在集體所有權上的權利主要有兩方面:集體成員的共益權和集體成員的自益權。集體成員的共益權是集體成員為本集體的利益而參與集體所有權行使之決定和監督的權利。集體成員的自益權就是集體成員為實現自己在集體所有權上的利益而行使的權利。”⑤［11］［12］共益權體現為一種為實現利益而參與事務管理的權利，具有非財產權利的性質;而自益權體現為成員為實現個體利益而對集體財產的管理、使用和收益等權利，具有財產權的性質。據此，農民基于集體成員權而享有的具體權益包括:集體土地使用權①、集體成員優先權②、集體收益分配權③、民主決策權④、知情權和監督權⑤、選舉權和被選舉權(區別于作為政治權利的選舉權和被選舉權，側重于經濟民主權利)。前三項屬于自益權的內容⑥，后三項為共益權。共益權之各項權能，是農民土地財產性權利得以實現的根本保證。正如美國經濟學家米爾頓•弗萊德曼在《自由選擇》一書中所指出的:“經濟的和政治的權力，在同一批人手中結合，肯定是實行專制的訣竅。”［13］所以，集體所有制經濟組織必須加強成員行使民主監督的作用，讓集體成員有實際支配經濟的權利。此外，當代大陸法系的用益權與英美法系中的終身地產權(LifeEstate)有異曲同工之處，其設置之初是以“解決特定人養老和生活問題為前提的”［14］。因此，土地之使用自然具有了一定的保障功能。在當代社會，社會保障權已成為一項基本人權為世界公認。“社會保障，就是一種旨在保護個人及其家庭免除因失業、年老、疾病或死亡而在收入上所受到的損失的一種公共福利計劃。”［15］作為國民生活保障系統，社會保障客觀上應包括三個層次:“一是經濟保障，即從經濟上保障國民的生活，通過現金給付或援助的方式來實現;二是服務保障，即當代社會還需要適應家庭結構變遷與自我保障功能弱化的變化，滿足國民對有關生活服務的需求……;三是精神保障，即屬于文化、倫理和心理慰藉方面的保障。”［16］整體來說，“在目前中國人多地少、經濟尚不發達、農村社會保障體系仍不健全的基本國情下，對農民而言，土地不僅僅是基本的生產資料，發揮著生產功能的基礎性作用，而且還承載著農民經濟收益、社會保障和穩定心理歸屬感的作用。”［17］有鑒于土地之于農民尚未被剝離的保障功能，使得農民的土地權益中必然還應包含社會保障的內容。而從農民最樸素的認識和需求角度看，法律確認和保障的權利，不外乎是其個人利益之實現。農民利益主要體現為經濟利益，經濟利益表現為經濟收入。權利確認了其獲取利益的合法性地位和手段，利益實現是其根本目標。《辭海》中“權益”之解釋是公民“應該享受的不容侵犯的權利”［18］1858，從詞面上就直接體現了權利主體可以通過行使權利取得一定利益(包括經濟意義上的和社會意義上的利益即物質利益和精神利益)并可獲得國家認可和保護這種利益的意義。“權益”之“權”是其法律權利的認可，權利本身“包括特定利益的享有和必要時以法律為后盾擔保其實現”［19］;“益”之“利益、好處”［18］2721多出自社會效益的考量。可以說，“權益”一詞既確認了農民土地權利的存在，也為其利益的實現提供了法律意義上的擔保。農民土地權益更好地詮釋了現階段對農民土地上權利的尊重和保護需求。

三、農村土地流轉與農民土地權益實現之邏輯

土地流轉是以土地為紐帶發生的法律行為，農民土地權益的實現與土地息息相關。農村土地流轉勢必對農民土地權益的實現產生現實的影響。

(一)農村土地流轉與農民土地權益實現之權利邏輯

土地流轉是平等主體間就土地上使用權之轉移，農民對集體土地之成員權中表現最直接的權利就是土地使用權;因此農民是土地流轉的重要主體。波斯納在《法律的經濟分析》一書中指出財產權制度的可轉讓性特征，通過運動可以實現“資源價值最大化”［20］。“土地是商品，是一種資本，在運動中能實現增值。”［21］在土地權利轉移(即土地流轉)的過程中，能夠產生土地的增值收益。對于農民而言，土地的財產性權利是其追求的最終目標，土地利益的實現是其權利實現的外在表現形式。同時，在土地流轉的過程中，由于各級地方政府、資本方等多方主體的參與，使得作為非財產性權利的共益權之為土地財產性權利的實現保駕護航的作用得以發揮;而社會保障權是國家社會保障尚未實現城鄉均等供給的情況下土地必然承載的農民權益內容。在土地流轉中，農民土地權益之實現在于對上述權益內容之法律確認和保障。

(二)農村土地流轉與農民土地權益實現之演進邏輯

從最廣大人民的根本利益出發，“一切發展都是為了人民”是我國每一個時期發展和變革的根本政治理念。從土地流轉制度的視角，為實現農民的土地權益，國家通過一系列法律、行政法規、行政規章、其他規范性文件以及政策逐漸放開了對土地流轉的限制;為了保護農民土地權益又對農村集體所有土地的使用實行嚴格的土地用途管制;尤其在政策文件中屢次強調要在流轉中保護農民的土地權益、增加農民的財產性收入、賦予農民更多的土地財產權利。譬如，1995年《國務院批轉農業部關于穩定和完善農村土地承包關系意見的通知》時允許土地流轉方式多樣化的同時也強調農民合法權益受法律保護;2001年《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》明確了農戶是土地流轉的市場主體，流轉的收益應歸農民所有。2011年《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知》明確了“開展城鄉建設用地增減掛鉤工作中要切實維護農民土地權益”的具體內容;2013年“中央一號文件”指出土地流轉不得搞強迫命令，確保不損害農民權益。黨的十八屆三中全會在論及農戶宅基地用益物權保障時指出要“探索農民增加財產性收入渠道”;2014年“中央一號文件”提出要“賦予農民更多的財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，讓農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”;黨的十八屆四中全會對依法治國的強調，正是對立法中農民土地權益在土地流轉過程中受法律保護的一個側面體現;2015年年初，國務院辦公廳的《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》對農村土地產權交易市場進行了規范性指導，更明確指出“引導農村產權流轉交易市場健康發展，事關農村改革發展穩定大局，有利于保障農民和農村集體經濟組織的財產權益……”。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》提出引導農民以多種方式流轉承包土地的經營權，并進一步探索宅基地流轉機制并強調堅持保障農民權益，指出“把實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益作為深化農村改革的出發點和落腳點，切實保障農民合法經濟利益，尊重農民民主權利。”雖然土地流轉制度之演進還未上升到法律層面，但政策的不斷調整是適應發展并為立法做準備的。由此可知，我國土地流轉制度的逐步完善，其核心內容體現了對農民權益的關注與維護。而目前農民權益仍以土地為紐帶，因此這就直接地體現于農民土地權益的保護這一根本上來。

四、結束語

從理論上看，土地流轉允許農民帶著土地權益參與經濟發展和社會建設，分享土地轉用后的級差收益，這既是農民土地財產權的實現，更是農民平等參與社會發展的重要形式。土地流轉制度的發展與農民土地權益內容的豐富同步，制度層面土地流轉的自由度和規范性程度越高，農民的土地權益的內涵也不斷增強。從總體上講，經濟社會的發展終究是人的發展。以城市化為背景而逐漸發展起來的土地流轉肩負著土地城市化和人口城市化的雙重輸送作用。農民土地權益的維護是城市化和土地流轉的出發點也是落腳點。沒有農民土地權益的落實，土地流轉不過是城市擴張的手段;沒有農民土地權益的實現，城市化的發展且不說缺乏一個良好的社會環境，根本就沒有任何實際的意義可言。城市化如果以犧牲農民為發展的動力則難以持續，這在其他國家的發展中得到了證實。①［22］因此，從經濟社會發展和總體運行的角度來衡量，以現階段的城市化發展為理由借土地流轉侵犯農民土地權益的行為無異于舍珠取蚌，得不償失;而從中央政策文件的強調中也可以確定，農民土地權益之維護是我國農村土地流轉制度運行的核心，舍此無他。

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作者:白晶 王小芳 單位:北京市人民檢察院 山西大學法學院