財(cái)政預(yù)算管理的事前事中監(jiān)管本質(zhì)范文

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財(cái)政預(yù)算管理的事前事中監(jiān)管是財(cái)政及預(yù)算監(jiān)管的主要內(nèi)容。只有明確財(cái)政預(yù)算管理基本內(nèi)容，才能明確財(cái)政工作重心進(jìn)一步向財(cái)政預(yù)算管理事前、事中環(huán)節(jié)聚焦的業(yè)務(wù)內(nèi)容與真實(shí)存在，才能明確切實(shí)地將財(cái)政工作重心聚焦于財(cái)政預(yù)算管理的事前事中環(huán)節(jié)，準(zhǔn)確地掌握應(yīng)當(dāng)做什么、怎么做等實(shí)際業(yè)務(wù)問(wèn)題。

一、財(cái)政預(yù)算管理的事前事中監(jiān)管本質(zhì)

在政府財(cái)政領(lǐng)域，加強(qiáng)財(cái)政管理或加強(qiáng)預(yù)算管理是永恒的主題，只要有政府財(cái)政，就一定有加強(qiáng)財(cái)政管理或加強(qiáng)預(yù)算管理的主題與業(yè)務(wù)工作。同理，在企業(yè)管理領(lǐng)域，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理或加強(qiáng)預(yù)算管理也是企業(yè)管理的永恒主題與業(yè)務(wù)工作。那么，迄今為止人類社會(huì)對(duì)資金的財(cái)政管理、財(cái)務(wù)管理和預(yù)算管理，究竟是一種怎樣的管理（或稱業(yè)務(wù)技術(shù)）？究竟是一門專項(xiàng)業(yè)務(wù)，還是一種綜合管理集群；是一門專業(yè)技術(shù)，還是多種管理的綜合體系；是一門純粹工具理性的業(yè)務(wù)技術(shù)，還是一種具有人文情懷的管理藝術(shù)；是一種話語(yǔ)系統(tǒng)存在，還是一種上手業(yè)務(wù)或工匠操作現(xiàn)實(shí)？這在理論與實(shí)踐上，一直是有待提煉總結(jié)、概括抽象和予以具體描述、明確表征的。

（一）財(cái)政預(yù)算管理的業(yè)務(wù)技術(shù)本質(zhì)

財(cái)政預(yù)算管理通常可以理解為財(cái)政權(quán)責(zé)主體或職能部門運(yùn)用預(yù)算業(yè)務(wù)技術(shù)的管理。也可以理解為包括財(cái)政管理和預(yù)算管理兩個(gè)獨(dú)立分類，即財(cái)政管理是財(cái)政權(quán)責(zé)主體或職能部門的管理，預(yù)算管理是運(yùn)用預(yù)算業(yè)務(wù)技術(shù)的管理。個(gè)人以為，將財(cái)政預(yù)算管理理解為包括財(cái)政管理和預(yù)算管理兩個(gè)獨(dú)立部分，或許更接近實(shí)際工作的客觀真實(shí)一些。從這一角度講，財(cái)政預(yù)算管理業(yè)務(wù)技術(shù)本質(zhì)的討論，自然應(yīng)包括財(cái)政管理和預(yù)算管理兩獨(dú)立部分的業(yè)務(wù)或技術(shù)本質(zhì)，以及兩種管理的相對(duì)關(guān)系。

1、財(cái)政管理業(yè)務(wù)本質(zhì)。財(cái)政管理作為社會(huì)公共事務(wù)及資財(cái)?shù)墓芾恚褪且粋€(gè)多種管理匯集的綜合管理體系。如從財(cái)政管理業(yè)務(wù)范圍講，就包括財(cái)政直接管理業(yè)務(wù)范圍和財(cái)政間接管理業(yè)務(wù)范圍；從財(cái)政直接管理業(yè)務(wù)范圍講，財(cái)政管理是預(yù)算、稅收、政府投資、國(guó)資經(jīng)營(yíng)、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)、國(guó)債等管理；從財(cái)政間接管理業(yè)務(wù)范圍講，財(cái)政管理既涉及生產(chǎn)、基本建設(shè)、物資、交通運(yùn)輸、金融(銀行與保險(xiǎn))、審計(jì)、工商、勞動(dòng)人事以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)其他各部門和單位，也涉及工資、獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)助、借貸款、利率、商品物資報(bào)廢清理等方方面面；從一般管理方法講，財(cái)政管理是財(cái)政分配的計(jì)劃、組織、調(diào)節(jié)和控制管理；從管理依據(jù)講，財(cái)政管理主要是財(cái)政法規(guī)、政策、制度管理；從一般管理范疇講，財(cái)政管理是行政、經(jīng)濟(jì)、法律、思想工作等管理；從管理業(yè)務(wù)及流程講，財(cái)政管理是財(cái)政計(jì)劃、預(yù)算制定、預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政活動(dòng)結(jié)果檢查評(píng)估管理；凡此等等，不一而足。從黨的十八屆三中全會(huì)提出的“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”來(lái)看，鮮有財(cái)政管理之外的事件或活動(dòng)。但上述一般或通常的列舉分類描述方法，并非是那么準(zhǔn)確無(wú)誤或相對(duì)純粹的財(cái)政管理的清晰分類。因?yàn)樯鲜鲈S多分類都不同程度地存在方法、范疇、領(lǐng)域、依據(jù)、業(yè)務(wù)、流程等劃分的混雜，并未實(shí)現(xiàn)相對(duì)明確清晰的劃分。其實(shí)，根本上講財(cái)政管理的業(yè)務(wù)本質(zhì)就是政府分配權(quán)力機(jī)構(gòu)或職能部門的管理。當(dāng)明確財(cái)政管理是分配管理或資金管理時(shí)，具有突出財(cái)政管理區(qū)別于其他政府權(quán)力機(jī)構(gòu)管理本質(zhì)特征的作用。而明確財(cái)政管理是財(cái)政部門管理時(shí)，則具有突出財(cái)政管理區(qū)別于其他資金管理本質(zhì)特征的作用。這種本質(zhì)界定差異，在《預(yù)算法》中是有明確法律授權(quán)界定的，即主要由國(guó)務(wù)院及各級(jí)人民政府的各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)。因此，各級(jí)財(cái)政部門是財(cái)政管理業(yè)務(wù)的主要執(zhí)行及負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。這種真實(shí)存在也通常被概括性描述為，財(cái)政管理是國(guó)家管理的一個(gè)組成部分，是一個(gè)綜合性政府理財(cái)部門，與國(guó)家政權(quán)或職能部門密切聯(lián)系。政府職能部門及權(quán)責(zé)屬性是財(cái)政管理的業(yè)務(wù)本質(zhì)，不僅體現(xiàn)在財(cái)政管理與其他政府職能部門管理或其他資金管理范疇的基本認(rèn)識(shí)和基礎(chǔ)界定上，更體現(xiàn)在與具體分配簿記業(yè)務(wù)的執(zhí)行環(huán)節(jié)和流程中。因?yàn)椋?cái)政管理對(duì)物質(zhì)財(cái)富的分配監(jiān)管，自始至今一直都以簿記核算業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)展開。在業(yè)務(wù)技術(shù)內(nèi)容與形態(tài)上，財(cái)政管理是相互聯(lián)系、相對(duì)獨(dú)立且相對(duì)區(qū)別于會(huì)計(jì)核算這種純粹的簿記核算管理業(yè)務(wù)技術(shù)的。相互聯(lián)系上，如財(cái)政管理需要運(yùn)用會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)技術(shù)，完整準(zhǔn)確地核算所實(shí)施活動(dòng)或事件中，各權(quán)責(zé)主體或職能部門履職所耗用的資財(cái)類別及規(guī)模，以評(píng)價(jià)掌握相關(guān)權(quán)責(zé)主體或職能部門的履職效果與資財(cái)耗用。相對(duì)獨(dú)立且相互區(qū)別上，如財(cái)政作為資財(cái)分配管理，主要擔(dān)負(fù)劃定相關(guān)權(quán)責(zé)主體或職能部門履職所需的資財(cái)分配量，以及相關(guān)權(quán)責(zé)主體或職能部門利用該資財(cái)分配量履職的效果等。顯然，財(cái)政管理是對(duì)事件或活動(dòng)的總體性戰(zhàn)略目標(biāo)管理，而不是對(duì)實(shí)施事件或活動(dòng)耗用資財(cái)?shù)木唧w會(huì)計(jì)核算。不過(guò)，需要指出的是，財(cái)政管理與會(huì)計(jì)核算管理的上述業(yè)務(wù)聯(lián)系、獨(dú)立與區(qū)別，是建立在不同業(yè)務(wù)層面或不同業(yè)務(wù)范疇基礎(chǔ)上的。財(cái)政管理與會(huì)計(jì)核算管理的相互聯(lián)系，是財(cái)政管理這一權(quán)責(zé)主體或職能部門對(duì)會(huì)計(jì)核算這一業(yè)務(wù)技術(shù)運(yùn)用所形成的一種執(zhí)業(yè)主體與執(zhí)業(yè)工具的關(guān)系。而財(cái)政管理與會(huì)計(jì)核算管理的相互獨(dú)立與區(qū)別，則十分明顯地表現(xiàn)出權(quán)責(zé)主體或職能部門與業(yè)務(wù)技術(shù)工具的分立、區(qū)別特征。也就是說(shuō)，財(cái)政管理作為一種權(quán)責(zé)主體或職能部門管理，必須運(yùn)用相應(yīng)業(yè)務(wù)技術(shù)來(lái)履行自身職能或?qū)嵤┫鄳?yīng)管理，會(huì)計(jì)核算賬務(wù)技術(shù)則只是財(cái)政部門管理所運(yùn)用的賬務(wù)核算技術(shù)之一。除此外，財(cái)政部門管理還專門運(yùn)用預(yù)算管理業(yè)務(wù)技術(shù)，來(lái)實(shí)施財(cái)政分配及業(yè)務(wù)流程管理。

2、預(yù)算管理業(yè)務(wù)本質(zhì)。預(yù)算管理是我國(guó)財(cái)經(jīng)界提及較多的內(nèi)容，如企業(yè)界或商界的財(cái)務(wù)管理、全面預(yù)算管理，甚至金融界的“金融管理”、“資產(chǎn)管理”等都與預(yù)算管理有相當(dāng)程度聯(lián)系。但需要注意的是，商務(wù)領(lǐng)域的預(yù)算管理一直是缺乏相應(yīng)規(guī)范界定和一致性描述的，而政務(wù)領(lǐng)域的預(yù)算管理在我國(guó)除《預(yù)算法》相關(guān)界定外，還有《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》和《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》的相關(guān)界定。盡管如此，預(yù)算管理的業(yè)務(wù)存在或具體技術(shù)內(nèi)容仍在很大程度上是模糊不清的，如預(yù)算管理的核心技術(shù)、具體業(yè)務(wù)方法，以及與財(cái)政管理、會(huì)計(jì)核算管理的關(guān)聯(lián)與區(qū)別等都不明確。本質(zhì)上講，預(yù)算管理既是與簿記核算管理一樣的地道業(yè)務(wù)技術(shù)管理，又是與地道純粹的簿記核算業(yè)務(wù)技術(shù)管理不完全相同的，被個(gè)人意識(shí)及選擇和個(gè)人利益、團(tuán)體利益決定的管理。這既是薩繆爾森《經(jīng)濟(jì)學(xué)》以“預(yù)算線”(資源優(yōu)化配置預(yù)期抉擇)選擇分析作為經(jīng)濟(jì)學(xué)供需均衡分析起點(diǎn)的原因，也是預(yù)算經(jīng)濟(jì)學(xué)、預(yù)算行為學(xué)、行為預(yù)算學(xué)等相關(guān)分析立論的基礎(chǔ)。但預(yù)算管理如此宏大的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)，卻本質(zhì)地、根本地源于預(yù)算管理技術(shù)的業(yè)務(wù)對(duì)待與處理方式，即預(yù)算管理究竟如何操作、從其“工匠層面”應(yīng)對(duì)預(yù)算管理作何理解。（1）預(yù)算管理業(yè)務(wù)技術(shù)內(nèi)容及結(jié)構(gòu)。（2）預(yù)算管理業(yè)務(wù)技術(shù)內(nèi)容及結(jié)構(gòu)表明：第一，“預(yù)算”詞意是對(duì)事件或活動(dòng)所需資金的提前計(jì)劃安排。專業(yè)地、技術(shù)地講，就是事先計(jì)劃控制成本的技術(shù)方法。其中，用以事先計(jì)劃、控制事件或活動(dòng)成本的方法就是預(yù)測(cè)控制和標(biāo)準(zhǔn)控制，這就是預(yù)算管理業(yè)務(wù)的核心技術(shù)。預(yù)算管理就是靠這兩招做事和解決問(wèn)題的，從預(yù)測(cè)控制就是經(jīng)濟(jì)預(yù)期或行為預(yù)期，標(biāo)準(zhǔn)控制就是目標(biāo)管理的業(yè)務(wù)處理來(lái)講，預(yù)算管理在相當(dāng)程度上也就是整個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)體系的根基或緣起。其實(shí)，預(yù)算管理的預(yù)測(cè)控制和標(biāo)準(zhǔn)控制業(yè)務(wù)技術(shù)內(nèi)涵，也基本囊括了管理會(huì)計(jì)、成本會(huì)計(jì)和責(zé)任會(huì)計(jì)的主要業(yè)務(wù)技術(shù)內(nèi)容，因?yàn)椋@三大會(huì)計(jì)學(xué)分支的主要內(nèi)容就是成本分析(明確成本動(dòng)因、成本要素、成本結(jié)構(gòu))、成本預(yù)測(cè)、成本決策、成本控制，即一種非常具體和富有操作性的事前資金管理技術(shù)，也是我國(guó)財(cái)務(wù)管理(Finance)的主要內(nèi)容之一，目前金融界熱炒的“資產(chǎn)管理”的業(yè)務(wù)內(nèi)容也明顯被囊括其中。而會(huì)計(jì)學(xué)的另一大分支FinanceAccounting(我國(guó)譯為財(cái)務(wù)會(huì)計(jì))即我國(guó)的會(huì)計(jì)學(xué)，則明顯是一種事后的資金核算、反映、監(jiān)管業(yè)務(wù)技術(shù)。資金的事前預(yù)算管理和事后核算管理，就是整個(gè)資金管理業(yè)務(wù)技術(shù)體系的內(nèi)容及結(jié)構(gòu)。而預(yù)算管理基本上可以說(shuō)是最基本和最重要的經(jīng)濟(jì)管理技術(shù)，普遍廣泛地被運(yùn)用于各行各業(yè)的經(jīng)濟(jì)預(yù)期，各種事件活動(dòng)的預(yù)測(cè)判斷、可行性研究和標(biāo)準(zhǔn)制定及控制等，這就是預(yù)算管理相對(duì)純粹或地道的業(yè)務(wù)技術(shù)本質(zhì)。第二，預(yù)算管理既然是一個(gè)事件或活動(dòng)的預(yù)期安排，那就需要系統(tǒng)組織和通過(guò)制度安排予以實(shí)施。因此，預(yù)算管理就是一個(gè)制度制定與執(zhí)行實(shí)施問(wèn)題，而且主要或最終是由決策或管理人實(shí)施執(zhí)行的問(wèn)題。因此，預(yù)算管理最終是一個(gè)受人及其團(tuán)體利益和相應(yīng)價(jià)值觀左右的問(wèn)題。這就是預(yù)算管理在相對(duì)純粹或地道的業(yè)務(wù)技術(shù)本質(zhì)基礎(chǔ)上，所具有的一般核算業(yè)務(wù)通常不具有的人文本質(zhì)或利益行為本質(zhì)。也就是迄今為止預(yù)算行為或行為預(yù)算分析，乃至于經(jīng)濟(jì)行為或行為經(jīng)濟(jì)分析，都難于掌控或拿捏處理的行為人的預(yù)算技術(shù)路徑與預(yù)算利益路徑抉擇的相關(guān)關(guān)系問(wèn)題。第三，預(yù)算管理是始于技術(shù)、成于制度、終于利益的抉擇與實(shí)施過(guò)程。可以說(shuō)，預(yù)算管理從以相對(duì)明確的具體業(yè)務(wù)技術(shù)掌控事件或活動(dòng)開始，到最終以相對(duì)模糊的事件或活動(dòng)各主體利益博弈結(jié)果收?qǐng)觯l(shuí)能保證整個(gè)過(guò)程都一直穩(wěn)操勝券？又有誰(shuí)能保證不是“零和博弈”，而是持續(xù)的優(yōu)化配置預(yù)算管理？這就是“加強(qiáng)預(yù)算管理”作為管理者的理想目標(biāo)以及“加強(qiáng)預(yù)算管理”永遠(yuǎn)在路上的原因。（3）預(yù)算管理業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)與形態(tài)。具體業(yè)務(wù)上講，預(yù)算管理作為資金管理基本業(yè)務(wù)技術(shù)，具體形式主要有資金收支分配管理、資金收支業(yè)務(wù)流程權(quán)限管理和資金收支核算計(jì)量編報(bào)管理三種業(yè)務(wù)形態(tài)。第一，資金收支分配管理是預(yù)算管理的前提和基礎(chǔ)。資金收支分配管理是一種資金管理權(quán)力及運(yùn)用，如我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》第三條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”，顯然，這里的“預(yù)算”就是一級(jí)政府管理本級(jí)政府資金的權(quán)力。預(yù)算的資金管理權(quán)的具體業(yè)務(wù)形態(tài)，包括資金收支分配權(quán)行使、收支分配指標(biāo)擬定、確定及管理等，即采用提前、預(yù)先計(jì)劃方式，對(duì)資金分配實(shí)行約束和安排性管理。具體業(yè)務(wù)如通過(guò)收支分類科目計(jì)量、測(cè)算形成相應(yīng)預(yù)算收支指標(biāo)，編入相關(guān)預(yù)算，提前、預(yù)先計(jì)劃安排預(yù)算期間的收支執(zhí)行規(guī)模及結(jié)構(gòu)。又如我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，中央債務(wù)實(shí)行余額管理，地方債務(wù)實(shí)行限額管理，這就是我國(guó)政府債務(wù)預(yù)算管理第一層業(yè)務(wù)處理。第二，資金收支業(yè)務(wù)流程權(quán)限管理是預(yù)算管理權(quán)的層級(jí)形態(tài)。資金收支業(yè)務(wù)流程權(quán)限管理的前提是資金收支業(yè)務(wù)運(yùn)作有多個(gè)權(quán)責(zé)主體或不同職能層級(jí)，資金收支管理權(quán)在業(yè)務(wù)流程中分屬不同權(quán)責(zé)主體或不同職能層級(jí)，必須實(shí)行資金收支業(yè)務(wù)流程相關(guān)權(quán)限的預(yù)先統(tǒng)一規(guī)范約束。預(yù)算的資金收支業(yè)務(wù)流程權(quán)限管理的通常專業(yè)表征，如預(yù)算管理體制、主管部門和所屬單位、一級(jí)預(yù)算單位和二級(jí)預(yù)算單位等。第三，資金收支計(jì)量編報(bào)業(yè)務(wù)管理即預(yù)算編制業(yè)務(wù)管理，是預(yù)算管理業(yè)務(wù)的簿記化、紙質(zhì)化、可視化存在或形態(tài)，是預(yù)算管理權(quán)力的物質(zhì)化、具體化體現(xiàn)，也是預(yù)決算審批、審查監(jiān)督的內(nèi)容、標(biāo)的和要件。我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》第四條“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”的規(guī)定，應(yīng)屬這層預(yù)算編制管理業(yè)務(wù)形態(tài)。（4）預(yù)算管理技術(shù)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。預(yù)算管理是一種業(yè)務(wù)流程或事件活動(dòng)執(zhí)行過(guò)程管理，通常包括經(jīng)典的編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算四環(huán)節(jié)，如包括編制后的審批這一另外的獨(dú)立且不單一的流程，則預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程為五環(huán)節(jié)。（5）預(yù)算管理技術(shù)業(yè)務(wù)功能及作用。一般講，預(yù)算管理通過(guò)上述不同業(yè)務(wù)內(nèi)容形態(tài)與業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)事件或活動(dòng)(即項(xiàng)目)的規(guī)劃、控制、溝通、協(xié)調(diào)、激勵(lì)等管理功能及作用。

（二）財(cái)政預(yù)算管理業(yè)務(wù)技術(shù)的事前事中監(jiān)管本質(zhì)

跟隨上述財(cái)政預(yù)算管理的業(yè)務(wù)本質(zhì)分析描述邏輯，不難切入財(cái)政預(yù)算管理的事前事中監(jiān)管本質(zhì)的探討。

1、財(cái)政管理業(yè)務(wù)技術(shù)的事前事中監(jiān)管本質(zhì)。財(cái)政管理業(yè)務(wù)技術(shù)的本質(zhì)是財(cái)政部門的職能權(quán)責(zé)性管理，即財(cái)政部門必須全面全程全部擔(dān)負(fù)的，相關(guān)政府活動(dòng)所需資金的提供、安排使用及績(jī)效的監(jiān)管職責(zé)。在審計(jì)監(jiān)督主要負(fù)責(zé)相關(guān)政府活動(dòng)所需資金的提供、安排使用及績(jī)效的事后監(jiān)督條件下，財(cái)政管理的職責(zé)顯然就主要凸顯在事前事中監(jiān)管方面。也就是說(shuō)，財(cái)政管理的事前事中監(jiān)管本質(zhì)，就是財(cái)政部門在立足部門所擔(dān)職責(zé)基礎(chǔ)上，重點(diǎn)或主要突出政府資金安排使用的事前事中監(jiān)管工作。

2、預(yù)算管理業(yè)務(wù)技術(shù)的事前事中監(jiān)管本質(zhì)。預(yù)算管理作為一種一定程度運(yùn)用簿記業(yè)務(wù)的資金管理技術(shù)，在業(yè)務(wù)技術(shù)內(nèi)容與形態(tài)上，是相互聯(lián)系并相對(duì)獨(dú)立且區(qū)別于會(huì)計(jì)核算監(jiān)管和審計(jì)監(jiān)督等資金簿記管理業(yè)務(wù)技術(shù)的。迄今為止，人類社會(huì)一般的資金監(jiān)管，一是資金活動(dòng)的簿記性會(huì)計(jì)核算反映監(jiān)管，二是審計(jì)監(jiān)督，即在會(huì)計(jì)核算監(jiān)管基礎(chǔ)上的再監(jiān)督，或?qū)?huì)計(jì)核算反映業(yè)務(wù)的監(jiān)督。但必須看到，這兩種業(yè)務(wù)加起來(lái)也不過(guò)是就“資金”而針對(duì)資金的監(jiān)管、監(jiān)督雙保險(xiǎn)模式，至于資金要如何用于滿足人們的需求、解決問(wèn)題或辦事、做事，甚至現(xiàn)代的專業(yè)說(shuō)法“實(shí)施執(zhí)行項(xiàng)目”等卻并不在列。也即，掌控、實(shí)現(xiàn)、完成資金與做事鏈接，將貨幣轉(zhuǎn)為有效供給的資金管理業(yè)務(wù)技術(shù)，就是預(yù)算管理這種資金的事前事中事后監(jiān)管業(yè)務(wù)技術(shù)。二戰(zhàn)后，預(yù)算管理業(yè)務(wù)技術(shù)運(yùn)用逐漸推廣普及。其中預(yù)測(cè)控制和標(biāo)準(zhǔn)控制技術(shù)運(yùn)用，因具體業(yè)務(wù)千差萬(wàn)別而比較個(gè)別化，除建筑及施工工程概預(yù)算外，無(wú)法形成統(tǒng)一、規(guī)范的業(yè)務(wù)技術(shù)體系。而預(yù)算管理業(yè)務(wù)的層級(jí)、形態(tài)和環(huán)節(jié)，則在管理活動(dòng)中逐漸趨于完善并普遍地運(yùn)用于一般工作流程管理控制，由此逐漸建立形成與會(huì)計(jì)核算反映監(jiān)督相交融、相輔相成、互為補(bǔ)充的預(yù)算管理業(yè)務(wù)技術(shù)體系。因?yàn)椋祟惖馁Y金監(jiān)管業(yè)務(wù)無(wú)論是商界還是政界，首先都是最基本和最普遍的會(huì)計(jì)核算反映監(jiān)管，人類運(yùn)用會(huì)計(jì)技術(shù)進(jìn)行所從事事件活動(dòng)的成據(jù)(開具發(fā)票)、制單(填制會(huì)計(jì)憑證)、入賬、成表等簿記業(yè)務(wù)處理，核算反映監(jiān)管事件活動(dòng)的資金使用。在這其中還運(yùn)用預(yù)算管理業(yè)務(wù)技術(shù)，構(gòu)建“用錢”與“做事”的鏈接機(jī)制，運(yùn)用預(yù)測(cè)、預(yù)算事件活動(dòng)資金量，控制事件活動(dòng)實(shí)施執(zhí)行和決算等業(yè)務(wù)技術(shù)，確保“用錢”與“做事”的有效對(duì)接。從哲學(xué)上講，人類實(shí)踐活動(dòng)的簿記核算計(jì)量業(yè)務(wù)的一般思維方式和行為機(jī)制，就是人類對(duì)自己開展的活動(dòng)、工作等，有無(wú)記錄、備忘等簿記暫且不提，但對(duì)所從事事件活動(dòng)的資金耗用則必須運(yùn)用系統(tǒng)、全面、完整、專業(yè)的簿記分類技術(shù)進(jìn)行相應(yīng)專業(yè)處理。這就是人類活動(dòng)資金簿記技術(shù)的普遍性和通用性，也是會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)核算反映監(jiān)管功能對(duì)所有事物的一般性和通用性。其中再切入或嵌入緊扣“做事”(或說(shuō)項(xiàng)目管理)的運(yùn)用過(guò)去或現(xiàn)實(shí)的會(huì)計(jì)核算成果的預(yù)算管理，建立形成“用錢”與“做事”的鏈接機(jī)制，確保事件活動(dòng)按計(jì)劃執(zhí)行或達(dá)到設(shè)計(jì)目標(biāo)。從而進(jìn)一步確保會(huì)計(jì)損益簿記核算的正增益目標(biāo)，以及資產(chǎn)負(fù)債簿記核算的均衡擴(kuò)展目標(biāo)。由此可見，會(huì)計(jì)核算反映監(jiān)督管理與預(yù)算管理這兩大業(yè)務(wù)技術(shù)體系的交融，相輔相成、互為補(bǔ)充、相得益彰地建立形成行為及成果預(yù)期計(jì)量和簿記核算業(yè)務(wù)技術(shù)系統(tǒng)兩大基本主題或目標(biāo)。同時(shí)，在審計(jì)對(duì)會(huì)計(jì)核算反映監(jiān)管及預(yù)算監(jiān)管的再監(jiān)督，以及人類事件活動(dòng)資金耗用簿記核算結(jié)果的普遍實(shí)行審計(jì)事后監(jiān)督模式下，預(yù)算管理事前、事中、事后監(jiān)管本質(zhì)，自然就以事前、事中監(jiān)管為重點(diǎn)了。

3、財(cái)政預(yù)算管理業(yè)務(wù)技術(shù)的事前事中監(jiān)管本質(zhì)。上述分析表明，財(cái)政預(yù)算管理業(yè)務(wù)技術(shù)的本質(zhì)，一是財(cái)政部門運(yùn)用預(yù)算管理業(yè)務(wù)技術(shù)的事前事中監(jiān)管(狹義)，二是其他國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)(主要是立法機(jī)關(guān))運(yùn)用財(cái)政預(yù)算管理業(yè)務(wù)技術(shù)的事前事中監(jiān)管(廣義)。其中財(cái)政部門運(yùn)用預(yù)算管理業(yè)務(wù)技術(shù)的事前事中監(jiān)管，是內(nèi)部的財(cái)政預(yù)算事前事中監(jiān)管；立法機(jī)關(guān)的財(cái)政預(yù)算事前事中監(jiān)管，是外部的財(cái)政預(yù)算事前事中監(jiān)管。外部的財(cái)政預(yù)算事前事中監(jiān)管，因機(jī)構(gòu)、人員、業(yè)務(wù)執(zhí)行環(huán)節(jié)、時(shí)間等原因，與財(cái)政部門的內(nèi)部財(cái)政預(yù)算事前事中監(jiān)管，在業(yè)務(wù)的深入、具體、透徹、細(xì)節(jié)等方面都存在較大不同。

二、財(cái)政預(yù)算管理的事前事中監(jiān)管實(shí)踐

截至目前，財(cái)政預(yù)算管理的事前事中監(jiān)管本質(zhì)，在人類社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)中有非常充分豐富的體現(xiàn)。

（一）國(guó)外財(cái)政預(yù)算管理的事前事中監(jiān)管實(shí)踐

1、財(cái)政預(yù)算管理的事前事中事后監(jiān)管實(shí)踐蘊(yùn)含于國(guó)家或政府預(yù)算起源。人類社會(huì)關(guān)于預(yù)算管理技術(shù)運(yùn)用的記載，最早是在國(guó)家或政府資金管理領(lǐng)域，并且主要就是事前事中事后監(jiān)督或監(jiān)管業(yè)務(wù)。史載十三世紀(jì)盎格魯-撒克遜人就開始運(yùn)用預(yù)算審批業(yè)務(wù)，來(lái)協(xié)調(diào)、處理國(guó)王及內(nèi)閣與議會(huì)間的資金安排使用，具體業(yè)務(wù)手段主要是事前、事中和事后預(yù)算分配的授權(quán)管控。如前議會(huì)時(shí)期，就有一些會(huì)議限制國(guó)王肆意征稅的權(quán)力，以及限制或取消王室過(guò)于奢侈的支出權(quán)力，實(shí)行包括王室年俸賬戶在內(nèi)的國(guó)家開支年度審計(jì)，具體規(guī)定并要求審計(jì)中的王權(quán)財(cái)政收支陳述條款等。一院制議會(huì)時(shí)，事前、事中預(yù)算分配授權(quán)管控更趨細(xì)化具體，如采用基金撥款授權(quán)、專款專用，以及國(guó)家或國(guó)王議會(huì)外收入通過(guò)議會(huì)直接撥款管控等。兩院制議會(huì)時(shí)，議會(huì)成立公共賬戶管理委員會(huì)、頒布《統(tǒng)一基金法》，建立“統(tǒng)一基金”(公共賬戶)統(tǒng)一政府收付管控，英格蘭銀行具體經(jīng)辦全部政府收支的事中監(jiān)管格局。這樣，英國(guó)從中世紀(jì)到近代(1205-1787)約600年的憲政革命和共和制創(chuàng)新，終以議會(huì)全面完整地實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算事前、事中、事后監(jiān)管，以及英格蘭銀行具體經(jīng)理政府收支的形成而結(jié)束。由此可見，財(cái)政預(yù)算管理的事前、事中、事后監(jiān)管本質(zhì)及實(shí)踐，不僅是現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政制度或現(xiàn)代政府預(yù)算制度的產(chǎn)生與建立的重要內(nèi)容和標(biāo)志，也是共和制或現(xiàn)代國(guó)家預(yù)算制度的根基、核心和本質(zhì)，更是經(jīng)典國(guó)家治理業(yè)務(wù)的核心和關(guān)鍵。當(dāng)然，這里的財(cái)政預(yù)算事前、事中、事后監(jiān)管，是立法機(jī)關(guān)為主體的監(jiān)管。

2、財(cái)政預(yù)算管理事前事中監(jiān)管實(shí)踐的發(fā)展。15-16世紀(jì)，德國(guó)邦國(guó)財(cái)政管理被一些學(xué)者總結(jié)概括為“官房學(xué)”搬上大學(xué)講堂，向邦國(guó)王侯講授政府的財(cái)政管理及政策，以謀求擴(kuò)大邦國(guó)財(cái)政收入的管理和經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。這表明，財(cái)政管理日常業(yè)務(wù)即財(cái)政管理的事前事中事后監(jiān)管，不僅受到理論重視而且已形成一定理論體系。或許也可認(rèn)為，“官房學(xué)”就是財(cái)政管理事前事中事后監(jiān)管的最早理論化體現(xiàn)，財(cái)政管理主要就是財(cái)政收支的日常賬務(wù)業(yè)務(wù)及管理，或財(cái)政管理就是財(cái)政部門的事前事中事后監(jiān)督管理。1920年美國(guó)會(huì)計(jì)界為適應(yīng)泰勒“科學(xué)管理”在生產(chǎn)制造方面實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)成本控制，開創(chuàng)預(yù)算管理事前事中控制先例，促進(jìn)預(yù)算管理事前事中監(jiān)管在企業(yè)管理方面的運(yùn)用。1930年代工業(yè)國(guó)政府為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，緩解經(jīng)濟(jì)蕭條，財(cái)政支出不斷增加、支出規(guī)模逐漸龐大，政府預(yù)算管理重心逐漸從傳統(tǒng)的立法與行政監(jiān)管協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)控，支出管控逐漸成為與立法監(jiān)管行政并重的財(cái)政預(yù)算管理的事前事中事后監(jiān)管重點(diǎn)。在生產(chǎn)制造業(yè)逐漸成熟的成本控制業(yè)務(wù)技術(shù)，逐漸被運(yùn)用于政府財(cái)政支出的預(yù)算管理控制并不斷趨于完善。到1980年代基本形成針對(duì)政府支出管理控制的系統(tǒng)性現(xiàn)代政府預(yù)算編制與管理控制業(yè)務(wù)技術(shù)方法，具體如單式預(yù)算(或單一預(yù)算)、復(fù)式預(yù)算、多年滾動(dòng)預(yù)算、計(jì)劃方案預(yù)算、績(jī)效預(yù)算、零基預(yù)算等。

3、國(guó)外財(cái)政預(yù)算管理的事前事中監(jiān)管制度及實(shí)踐。國(guó)外財(cái)政預(yù)算管理基本上是緊緊扣住財(cái)政預(yù)算業(yè)務(wù)流程，完全聚焦于財(cái)政預(yù)算全過(guò)程監(jiān)管這一重要和關(guān)鍵領(lǐng)域展開的。這種完全聚焦于財(cái)政預(yù)算事前事中事后監(jiān)管的制度及實(shí)踐，就是除財(cái)政、稅收、國(guó)庫(kù)和政府部門等日常運(yùn)作監(jiān)管和立法、監(jiān)察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督外，還包括財(cái)政監(jiān)督部門直接監(jiān)管財(cái)政資金業(yè)務(wù)全流程，具體包括直接參與被監(jiān)督對(duì)象的預(yù)算編制、執(zhí)行、決算及相關(guān)監(jiān)管審檢等。（1）財(cái)政監(jiān)督部門直接參與政府部門和地方預(yù)算編制審批及上報(bào)等事前監(jiān)管。財(cái)政監(jiān)督部門直接參與政府部門和地方預(yù)算編制審批，是許多國(guó)家的常態(tài)做法。如法國(guó)財(cái)政監(jiān)察員要與所派駐部門、機(jī)構(gòu)或地方討論制定部門或地方預(yù)算，比利時(shí)財(cái)政監(jiān)督員對(duì)預(yù)算草案研究和初審，以及預(yù)算支出評(píng)估等監(jiān)督，希臘財(cái)政部派駐各部門、機(jī)構(gòu)和地方的財(cái)政審計(jì)，根據(jù)財(cái)政部指令負(fù)責(zé)并協(xié)助部門和地方預(yù)算編制初審與上報(bào)工作。（2）財(cái)政監(jiān)督部門直接參與財(cái)政收支執(zhí)行事中監(jiān)管。國(guó)外日常財(cái)政預(yù)算事中監(jiān)管除立法或部分司法的預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整監(jiān)督外，財(cái)政監(jiān)督部門直接參與政府部門、機(jī)構(gòu)和地方預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)管，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍做法。比較全面、深入、具體的如法國(guó)，財(cái)政監(jiān)督貫穿財(cái)政預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程，且具有監(jiān)督層次多、監(jiān)管同步和監(jiān)督執(zhí)法嚴(yán)格等特征。具體如派駐財(cái)政監(jiān)察員支出承諾、結(jié)算、支付指令等的事前核準(zhǔn)，代表財(cái)政部簽字受理各項(xiàng)支出，就地監(jiān)督各部長(zhǎng)、地方首腦的人員工資和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)撥付，接受派駐部門和地方的預(yù)算執(zhí)行月報(bào)，并對(duì)每筆開支決策的法律依據(jù)、預(yù)算列入、決策程序合規(guī)等予以檢查監(jiān)督，運(yùn)用簽字或預(yù)算凍結(jié)權(quán)督促整改。而德國(guó)、比利時(shí)、意大利、荷蘭、希臘甚至巴西、匈牙利等，除支付執(zhí)行外，在收入、資產(chǎn)、支出會(huì)計(jì)核算監(jiān)督，以及執(zhí)行監(jiān)管委員會(huì)等機(jī)構(gòu)建設(shè)等方面，也具有相對(duì)類似的全面、深入、具體等特點(diǎn)。（3）財(cái)政監(jiān)督部門直接參與財(cái)政預(yù)算事后監(jiān)管。財(cái)政監(jiān)督部門直接參與部門、機(jī)構(gòu)和地方預(yù)算執(zhí)行事后監(jiān)管，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍做法。第一，相關(guān)國(guó)家的常態(tài)監(jiān)管范圍覆蓋全部政府收支領(lǐng)域，如包括對(duì)外援助和資本輸出效益等國(guó)外業(yè)務(wù)，以及涉及威脅國(guó)家財(cái)政收支的活動(dòng)及其他事項(xiàng)等。第二，監(jiān)管內(nèi)容包括年度會(huì)計(jì)賬目、執(zhí)法質(zhì)量、工作效率和人員廉潔等，以及財(cái)政收入及時(shí)性，支出合規(guī)、安全、有效和考核履職業(yè)績(jī)等。第三，這些國(guó)家的事后監(jiān)管通常都要形成報(bào)告，對(duì)計(jì)劃、活動(dòng)和履職執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)效率水平和可利用資源使用程度等進(jìn)行評(píng)估，并報(bào)財(cái)政部門或地方首腦甚至司法、立法機(jī)關(guān)，以實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的整改、糾偏、懲罰警示作用。如法國(guó)國(guó)家監(jiān)察員可向企業(yè)主管部長(zhǎng)提出問(wèn)題及建議，直接或通過(guò)部長(zhǎng)辦、國(guó)庫(kù)司向財(cái)政部長(zhǎng)報(bào)告；巴西聯(lián)邦監(jiān)控總局的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督報(bào)告，經(jīng)財(cái)政部長(zhǎng)提交總統(tǒng)，再由總統(tǒng)提交議會(huì)；西班牙財(cái)政監(jiān)督總署裁定財(cái)政監(jiān)督檢查結(jié)果，其中被總署否定的檢查報(bào)告，由經(jīng)濟(jì)財(cái)政大臣提交部際委員會(huì)裁決；意大利國(guó)家撥款總署檢查報(bào)告交總署審核定案，結(jié)論告知被檢單位和有關(guān)部門，重大問(wèn)題交審計(jì)法院；捷克財(cái)政監(jiān)督檢查結(jié)果一般不公開，但報(bào)被檢地方首長(zhǎng)以促整改。

（二）我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理的事前事中監(jiān)管制度及實(shí)踐

1、革命時(shí)期黨的財(cái)政預(yù)算管理事前事中監(jiān)管制度及實(shí)踐。我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理的事前事中監(jiān)管制度及實(shí)踐，始于革命時(shí)期建立根據(jù)地時(shí)黨的軍政收支管理活動(dòng)。如1931年底起蘇區(qū)政府陸續(xù)頒布《地方蘇維埃政府暫行組織條例》(1931/11)、《中華蘇維埃共和國(guó)暫行財(cái)政條例》(1932/2)、《財(cái)政部暫行組織綱要》(1932/8)、《國(guó)庫(kù)暫行條例》(1932/10)等，規(guī)定建立預(yù)決算、會(huì)計(jì)、國(guó)庫(kù)、審計(jì)等制度，建立中央執(zhí)委會(huì)并下設(shè)審計(jì)委負(fù)責(zé)財(cái)政監(jiān)督，各級(jí)地方政府和紅軍也設(shè)審計(jì)委和稽查員，專門審核各單位預(yù)決算和簽發(fā)撥款通知書，檢查各單位賬目及收支等，這就是黨在革命早期的財(cái)政預(yù)算管理事前事中監(jiān)管制度及實(shí)踐。史實(shí)表明，上述監(jiān)管對(duì)統(tǒng)一財(cái)政收支、保證革命斗爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)需要貢獻(xiàn)巨大。1946年陜甘寧邊區(qū)政府頒布《建立縣財(cái)政自治大綱》，規(guī)定政府委員會(huì)監(jiān)督縣財(cái)政，縣財(cái)政負(fù)責(zé)日常財(cái)政監(jiān)督，這可以概括為黨在根據(jù)地相對(duì)穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期的財(cái)政預(yù)算管理事前事中分類監(jiān)管制度及實(shí)踐。

2、建設(shè)時(shí)期我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理事前事中監(jiān)管制度及實(shí)踐。建國(guó)后，盡管世界兩大陣營(yíng)“冷戰(zhàn)”時(shí)局白熱化，意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)劇烈，對(duì)我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理的事前事中監(jiān)管產(chǎn)生相應(yīng)影響，但我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理事前事中監(jiān)管制度及實(shí)踐，仍然在秉承財(cái)政分配和監(jiān)管一體化本質(zhì)的基礎(chǔ)上，相對(duì)獨(dú)立地走出一條曲折向前的發(fā)展道路，使我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理的事前事中監(jiān)管制度建設(shè)及實(shí)踐，在頻繁的意識(shí)整肅中仍然逐漸趨于健全完善。（1）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及“財(cái)審合一”時(shí)期的財(cái)政預(yù)算管理事前事中監(jiān)管制度及實(shí)踐。建國(guó)后，在較長(zhǎng)期集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和“財(cái)審合一”(1949-1982)時(shí)期，我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理事前事中監(jiān)管制度建設(shè)及實(shí)踐發(fā)展經(jīng)歷了比較特別的歷程。集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使國(guó)家各類事務(wù)活動(dòng)管控相對(duì)嚴(yán)格、彈性和可塑性相對(duì)較低，財(cái)政預(yù)算業(yè)務(wù)流程監(jiān)管現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)相對(duì)缺乏，業(yè)務(wù)要求相對(duì)較少。“財(cái)審合一”是在財(cái)政內(nèi)設(shè)審計(jì)，審計(jì)監(jiān)督只是財(cái)政預(yù)算管理組成部分。如1950年1月頒布《中華人民共和國(guó)財(cái)政體制(草案)》，規(guī)定財(cái)政審計(jì)、會(huì)計(jì)由各級(jí)財(cái)政掌管，在預(yù)算范圍內(nèi)按中央規(guī)定，行使支出核準(zhǔn)核銷及財(cái)政調(diào)撥；同時(shí)頒布《中華人民共和國(guó)暫行審計(jì)條例(草案)》，規(guī)定設(shè)中央、大區(qū)、省和縣四級(jí)審計(jì)體制，中央財(cái)政為一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，內(nèi)設(shè)工作機(jī)構(gòu)辦理財(cái)政審計(jì)。同年10月政務(wù)院批準(zhǔn)《中央人民政府財(cái)政部設(shè)置財(cái)政檢查機(jī)構(gòu)辦法》，規(guī)定財(cái)政部設(shè)財(cái)政檢查司，大行政區(qū)設(shè)檢查處，省(市)財(cái)政廳(局)設(shè)檢查處(科)，專署財(cái)政局設(shè)檢查科，縣財(cái)政局設(shè)檢查員，分級(jí)檢查預(yù)決算、預(yù)算執(zhí)行、資金運(yùn)用和經(jīng)費(fèi)收支等執(zhí)行的違法行為和審計(jì)會(huì)計(jì)工作等；撤銷財(cái)政部審計(jì)處，主計(jì)處改預(yù)算司，審計(jì)處各科分別改國(guó)防、行政、文教、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等財(cái)務(wù)司，各司仍有部分審計(jì)職能。同年12月頒布《中央人民政府政務(wù)院為加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政管理嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政紀(jì)律律令》，要求財(cái)政部門均應(yīng)設(shè)財(cái)政審計(jì)檢查機(jī)構(gòu)，審核檢查事前事中事后的預(yù)算、計(jì)算、決算等，財(cái)政部審計(jì)處主要執(zhí)行年度開支計(jì)劃，審計(jì)各支出合法合規(guī)性，書面通知主計(jì)處開具“支付令”，巡視檢查違法亂規(guī)等，審計(jì)處分設(shè)國(guó)防、行政、文教等科；全國(guó)6大行政區(qū)財(cái)政部設(shè)審計(jì)處，處內(nèi)設(shè)各職能科。1952年全國(guó)財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)統(tǒng)一建立，各大區(qū)及以下地方審計(jì)相繼撤并。盡管后來(lái)財(cái)政監(jiān)察經(jīng)歷了撤建和駐廠員制建設(shè)等曲折起伏，但上述制度建設(shè)仍基本確定了我國(guó)建設(shè)時(shí)期財(cái)政預(yù)算管理事前事中監(jiān)管實(shí)踐，也就是財(cái)政預(yù)算業(yè)務(wù)監(jiān)管主要由財(cái)政及財(cái)政監(jiān)察共同實(shí)施的全面完整的財(cái)政預(yù)算管理的事前事中事后監(jiān)管構(gòu)成。（2）改革時(shí)期財(cái)政預(yù)算管理事前事中監(jiān)管制度及實(shí)踐。改革開放后，受國(guó)外“分權(quán)鼎立制衡”意識(shí)和強(qiáng)勢(shì)外部監(jiān)督制度及實(shí)踐影響，形成財(cái)政監(jiān)察恢復(fù)、稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查、財(cái)政監(jiān)察撤銷、審計(jì)獨(dú)立建設(shè)和財(cái)政監(jiān)督建設(shè)的起伏發(fā)展。在《憲法》明確審計(jì)監(jiān)督基本職責(zé)和《審計(jì)法》頒布實(shí)施后，我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理事前事中監(jiān)管制度及實(shí)踐，總體講從全面完整的事前事中事后全流程監(jiān)管，逐漸轉(zhuǎn)向突出重點(diǎn)的事前事中監(jiān)管。特別是1993年黨的十四屆三中全會(huì)《決議》明確我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)后，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)政監(jiān)督制度建設(shè)逐漸完善、業(yè)務(wù)實(shí)踐逐漸展開。第一，財(cái)政部秉承強(qiáng)化財(cái)政管理、服務(wù)財(cái)政改革宗旨，健全財(cái)政監(jiān)督及駐各地專員辦制度，財(cái)政預(yù)算管理緊緊圍繞財(cái)政業(yè)務(wù)過(guò)程，全面監(jiān)管相關(guān)收支、金融、會(huì)計(jì)等，逐漸形成中國(guó)特色的事前審核、事中監(jiān)控和事后檢查的事前事中事后監(jiān)管，以及綜合的專項(xiàng)監(jiān)管與派駐監(jiān)管、日常監(jiān)管機(jī)制。在服務(wù)國(guó)庫(kù)單一賬戶改革，清理各級(jí)預(yù)算單位銀行賬戶，參與保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、海關(guān)等部門預(yù)決算編審和強(qiáng)化金融監(jiān)管方面發(fā)揮重要作用。第二，各地因地制宜推行適合當(dāng)?shù)厍闆r的財(cái)政預(yù)算管理向事前事中事后監(jiān)管聚焦的業(yè)務(wù)模式，如預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督，事前、事中、事后監(jiān)督，資金審核、調(diào)查、跟蹤管理監(jiān)督，資金使用、跟蹤問(wèn)效、合規(guī)性監(jiān)督等多種“三位一體”；預(yù)算編制、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政監(jiān)督一體(江蘇)；財(cái)政監(jiān)督、預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)支付“三局”分立和“縱向到底、橫向到邊”的網(wǎng)絡(luò)信息化實(shí)時(shí)分析監(jiān)控(河北)；資金審核、調(diào)查、跟蹤管理、監(jiān)督“四權(quán)”分離(河南)；以及“財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)”(“天眼”)(廣州)、財(cái)政資金實(shí)時(shí)監(jiān)控大平臺(tái)系統(tǒng)(西藏)等。第三，強(qiáng)化全流程監(jiān)管同時(shí)更突出事中監(jiān)管。如1999年陜西陸續(xù)向貧困縣派駐財(cái)政督查員，以工資發(fā)放切入開展監(jiān)督，重點(diǎn)全面監(jiān)控有收入分配權(quán)部門的收入等；從2011年起財(cái)政部在吉、滬、川、陜、海南、青島試點(diǎn)中央預(yù)算單位綜合監(jiān)管；同年河北財(cái)政實(shí)行財(cái)政資金2億元以上部門派駐監(jiān)管等。（3）黨的十八大后財(cái)政預(yù)算管理事前事中事后監(jiān)管制度及實(shí)踐新發(fā)展。黨的十八大后，根據(jù)十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，貫徹落實(shí)新修《預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院《決定》)，財(cái)政預(yù)算管理突出事前事中事后監(jiān)管重點(diǎn)，狠抓預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行兩大事前事中環(huán)節(jié)監(jiān)管，做實(shí)日常監(jiān)管和基本業(yè)務(wù)。如將貫徹實(shí)施《預(yù)算法》作為基本業(yè)務(wù)要求的同時(shí)，專門《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)地方預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作的指導(dǎo)意見》(財(cái)庫(kù)〔2015〕73號(hào))和《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》(財(cái)預(yù)〔2016〕143號(hào))，緊扣財(cái)政預(yù)算管理事前事中事后監(jiān)管，突出財(cái)政預(yù)算管理事前事中監(jiān)管的業(yè)務(wù)化、程式化、流程化等技術(shù)操作特征；再加上健全政府預(yù)算體系實(shí)施全口徑預(yù)算監(jiān)管；推行中期財(cái)政規(guī)劃管理，建立跨年度預(yù)算平衡和反周期財(cái)政調(diào)節(jié)機(jī)制；加強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等財(cái)政專項(xiàng)資金監(jiān)管；強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范和批復(fù)及專戶監(jiān)管等預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管；加強(qiáng)債務(wù)管理；落實(shí)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)管；政府會(huì)計(jì)核算管理專題：事前事中事后財(cái)政預(yù)算監(jiān)管探討與成本控制；各級(jí)政府預(yù)算信息公開；等等。可以說(shuō)，這些措施更加深刻地推進(jìn)了財(cái)政預(yù)算管理的規(guī)范化、法治化。改革開放以來(lái)一直存在的一系列重大基礎(chǔ)的財(cái)政預(yù)算事前事中事后監(jiān)管問(wèn)題，如預(yù)算管理范圍、政府會(huì)計(jì)核算管理、預(yù)算公開、預(yù)算平衡、債務(wù)管理、人大監(jiān)督要件及業(yè)務(wù)實(shí)施等，自此被明確、規(guī)范并納入國(guó)家治理。既突出國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的監(jiān)管，又符合新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)目標(biāo)。（4）黨的后財(cái)政預(yù)算管理事前事中事后監(jiān)管實(shí)踐新發(fā)展。黨的后，財(cái)政部駐各地專員辦緊扣精神，扎實(shí)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管業(yè)務(wù)向事前事中環(huán)節(jié)聚焦。如：浙江的“突出部門預(yù)算事中監(jiān)管”，建立部門預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度監(jiān)管“面”、授權(quán)支付監(jiān)管“線”和預(yù)算執(zhí)行時(shí)效性、規(guī)范性和安全性監(jiān)管“點(diǎn)”的結(jié)合，以及“預(yù)算-執(zhí)行-決算”閉環(huán)監(jiān)管立體模式，解決制約預(yù)算執(zhí)行有效性監(jiān)管的“瓶頸”。突出事中核查的“審”“閱”，放大事中監(jiān)管的“核”和“查”，事中監(jiān)管成為必須堅(jiān)守的“生命線”。廣東的財(cái)政領(lǐng)域最新體現(xiàn)與要求為全面實(shí)施績(jī)效管理要求，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，服務(wù)代表委員“六聚焦”。廣西積極推進(jìn)財(cái)政預(yù)算聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，如完善財(cái)政運(yùn)行監(jiān)控聯(lián)系點(diǎn)制度；加強(qiáng)數(shù)據(jù)資料共享，聯(lián)合開展實(shí)地調(diào)研，共同查實(shí)情出實(shí)招；完善溝通協(xié)作和材料報(bào)送，強(qiáng)化日常聯(lián)絡(luò)對(duì)接；細(xì)化聯(lián)動(dòng)監(jiān)管如重大事項(xiàng)會(huì)商，聯(lián)合治理預(yù)算管理薄弱環(huán)節(jié)等。海南以預(yù)算執(zhí)行通報(bào)為抓手，以預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、執(zhí)行規(guī)范性、窗口性工作事項(xiàng)、預(yù)算績(jī)效管理“四重點(diǎn)”為內(nèi)容創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)管。寧夏的“牽頭處與分工處”統(tǒng)分結(jié)合運(yùn)行，處室間部分業(yè)務(wù)同質(zhì)交叉，“線上分析預(yù)警，線下精準(zhǔn)核實(shí)”部門預(yù)算審核、轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管等，定期監(jiān)管分析報(bào)告、及時(shí)反映發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出解決完善意見建議和重大問(wèn)題需要預(yù)算監(jiān)管專報(bào)要求，實(shí)施“全覆蓋、分析性、穿透式”動(dòng)態(tài)監(jiān)管等，都在推進(jìn)工作重心向財(cái)政預(yù)算管理事前事中聚焦上不斷加力。

三、未來(lái)我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理事前事中監(jiān)管聚焦

未來(lái)我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理重點(diǎn)向事前事中環(huán)節(jié)監(jiān)管聚焦，是在黨的“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”治國(guó)方略下，以及黨中央專門成立中央審計(jì)委這一頂層設(shè)計(jì)構(gòu)架下，財(cái)政預(yù)算管理事前事中事后監(jiān)管業(yè)務(wù)技術(shù)本質(zhì)的體現(xiàn)和反映。具體講，未來(lái)我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理要在審計(jì)全覆蓋公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源以及領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的體制下具體實(shí)施，其監(jiān)管重點(diǎn)自然而本質(zhì)地要向事前事中環(huán)節(jié)聚焦。盡管成立中央審計(jì)委、加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)，與現(xiàn)行《審計(jì)法》的“審計(jì)對(duì)行政首腦負(fù)責(zé)制”還有待協(xié)調(diào)銜接，但審計(jì)作為事后監(jiān)督的強(qiáng)化提升，一定會(huì)促使財(cái)政預(yù)算監(jiān)管具體業(yè)務(wù)重點(diǎn)轉(zhuǎn)到突出預(yù)算編制和執(zhí)行監(jiān)管上來(lái)。

（一）提高預(yù)算編制技術(shù)水平，強(qiáng)化預(yù)算編制業(yè)務(wù)監(jiān)管

如前述，預(yù)算始于技術(shù)，預(yù)算首先是做事的技術(shù)。要穩(wěn)妥有效地將事做好，必須有相應(yīng)的技術(shù)水平。任何業(yè)務(wù)技術(shù)的精湛水平都取決于人對(duì)客觀事物本質(zhì)及發(fā)展規(guī)律的認(rèn)知把握程度，預(yù)算編制技術(shù)的業(yè)務(wù)及監(jiān)管正是這一技術(shù)本質(zhì)完整充分的表現(xiàn)。預(yù)算編制技術(shù)的業(yè)務(wù)及監(jiān)管幾乎就是一樁較純粹的做事問(wèn)題。預(yù)算編制業(yè)務(wù)手上作業(yè)眼到手到，但完成這一作業(yè)與監(jiān)管所需的經(jīng)濟(jì)社會(huì)、宏觀微觀、戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)、歷史現(xiàn)實(shí)、傳統(tǒng)現(xiàn)代、自然人文、規(guī)劃執(zhí)行、為公徇私、做事逐利、嚴(yán)厲寬恕、實(shí)用審美、經(jīng)略核算及相應(yīng)的可持續(xù)發(fā)展等思想認(rèn)識(shí)、邏輯思考和知識(shí)智慧，一般來(lái)講，“做事”的人難以面面俱到，但這又是預(yù)算編制技術(shù)的業(yè)務(wù)及監(jiān)管面面要求的。因此，做實(shí)預(yù)算編制及監(jiān)管業(yè)務(wù)要解決好人及素質(zhì)問(wèn)題。

1、以“三嚴(yán)三實(shí)”標(biāo)準(zhǔn)選擇“做事”的人。唯有如此，才能選賢任能、有效預(yù)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，才能正確客觀把握政府部門擔(dān)負(fù)的職責(zé)事務(wù)，有效實(shí)施預(yù)算編制和監(jiān)管業(yè)務(wù)。

2、提高相關(guān)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。如后河北專員辦推行的思想武裝、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、正確策略、轉(zhuǎn)變作風(fēng)、黨管干部“五堅(jiān)持”和政治、本領(lǐng)、業(yè)績(jī)、作風(fēng)、隊(duì)伍“五過(guò)硬”措施，就是主抓人的問(wèn)題。3、結(jié)合我國(guó)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》核算實(shí)施，提高預(yù)算編制業(yè)務(wù)及監(jiān)管效能。在《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》實(shí)施框架下，政府經(jīng)略及活動(dòng)核算由預(yù)算會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)兩大體系，收付制、權(quán)責(zé)制兩套準(zhǔn)則，以及“3+5”八個(gè)會(huì)計(jì)要素具體簿記完成。預(yù)算編制業(yè)務(wù)及監(jiān)管要通過(guò)預(yù)算會(huì)計(jì)核算和收付制的年度收支績(jī)效預(yù)算管理內(nèi)容及業(yè)務(wù)，促進(jìn)權(quán)責(zé)制層面的政府資產(chǎn)有效增加或使用節(jié)約，以及資源的有效利用、保護(hù)開發(fā)甚至更長(zhǎng)期的持續(xù)利用。4、貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《決定》相關(guān)規(guī)定。國(guó)務(wù)院要求健全的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系，如：進(jìn)一步完善政府收支分類體系和基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，建設(shè)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)行機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)物定額，完善人員編制、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合，按經(jīng)濟(jì)分類編制政府和部門預(yù)決算等，須進(jìn)一步落實(shí)。5、建立預(yù)算業(yè)務(wù)技術(shù)執(zhí)業(yè)規(guī)范與常態(tài)培訓(xùn)制度。目前我國(guó)財(cái)政預(yù)算、部門預(yù)算編制，都缺乏類似工程造價(jià)和工程概預(yù)算的執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。盡管世界各國(guó)都是如此，但根據(jù)黨的精神和我國(guó)強(qiáng)國(guó)發(fā)展時(shí)期的要求，目前財(cái)政預(yù)算、部門預(yù)算編制及標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性、規(guī)范性、可操作性，以及執(zhí)業(yè)與各類監(jiān)管、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的一致性、通用性和相互認(rèn)同性，甚至公允性等應(yīng)當(dāng)需要建立健全和完善起來(lái)。同時(shí)，結(jié)合執(zhí)業(yè)與人員配置有步驟、循序漸進(jìn)地實(shí)施預(yù)算業(yè)務(wù)技術(shù)應(yīng)用培訓(xùn)。6、提高財(cái)政隊(duì)伍的會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)素質(zhì)。財(cái)政隊(duì)伍的會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)素質(zhì)是財(cái)政人員的基本業(yè)務(wù)素質(zhì)。如前述，財(cái)政預(yù)算管理必須要利用或銜接會(huì)計(jì)核算結(jié)果，因此，對(duì)財(cái)政隊(duì)伍的會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)素質(zhì)要求普遍不是較低而是較高，較高程度應(yīng)以不低于當(dāng)?shù)氐囊话銜?huì)計(jì)核算和審計(jì)業(yè)務(wù)技術(shù)水平為準(zhǔn)。因?yàn)椋?cái)政預(yù)算管理的事前事中監(jiān)管，都需要財(cái)政隊(duì)伍具備過(guò)硬的會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)技術(shù)。從目前各級(jí)財(cái)政現(xiàn)狀看，這項(xiàng)工作應(yīng)當(dāng)還有很多事要做。

（二）推行事權(quán)職責(zé)清單，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行業(yè)務(wù)監(jiān)管

如前述，預(yù)算執(zhí)行管理是預(yù)算權(quán)力運(yùn)用，是預(yù)算的制度、行為、利益等人文層面的業(yè)務(wù)本質(zhì)問(wèn)題，也是必須面對(duì)的“加強(qiáng)預(yù)算管理”永遠(yuǎn)在路上的現(xiàn)實(shí)。黨的十八大后，財(cái)政部在國(guó)務(wù)院《決定》基礎(chǔ)上，專門《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)地方預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作的指導(dǎo)意見》和《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》等，為強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算事中監(jiān)管奠定了可靠基礎(chǔ)。1、貫徹落實(shí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。一是部門單位的財(cái)政撥款納入國(guó)庫(kù)支付子系統(tǒng)平臺(tái)動(dòng)態(tài)監(jiān)管；二是部門單位財(cái)政專戶資金納入國(guó)庫(kù)支付子系統(tǒng)平臺(tái)動(dòng)態(tài)監(jiān)管；第三步發(fā)展為部門單位全部資金納入國(guó)庫(kù)支付子系統(tǒng)平臺(tái)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。具體業(yè)務(wù)內(nèi)容：一是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)預(yù)警，二是財(cái)政核實(shí)，三是整改糾偏。在此基礎(chǔ)上，配合各級(jí)人大正在實(shí)施的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督業(yè)務(wù)，使預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管擴(kuò)大到更寬廣的范圍，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算管理的事中監(jiān)管聚焦。2、根據(jù)預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程推行預(yù)算管理權(quán)責(zé)清單，強(qiáng)化預(yù)算管理職責(zé)監(jiān)管。分別在財(cái)政系統(tǒng)、部門單位系統(tǒng)按預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程，明確各級(jí)財(cái)政、各部門、單位的預(yù)算管理職權(quán)責(zé)任，并以清單明細(xì)方式陳述、公示、公開，以利相關(guān)各方都知曉職權(quán)責(zé)任，明確預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)及職權(quán)責(zé)任，強(qiáng)化預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程職權(quán)責(zé)任監(jiān)管，使預(yù)算管理各業(yè)務(wù)流程權(quán)責(zé)分明、責(zé)任落實(shí)、管理到位。3、貫徹落實(shí)預(yù)決算公開相關(guān)規(guī)定。預(yù)決算公開是預(yù)算管理事前事中監(jiān)管的特殊措施，政府的事是用天下人的錢來(lái)解決天下人的事，應(yīng)予以公開。我國(guó)預(yù)決算公開已是十八大以前提出并開始實(shí)施的業(yè)務(wù)，目前按財(cái)政部規(guī)定已明細(xì)到各具體報(bào)表。在新時(shí)期貫徹落實(shí)黨的群眾路線，更應(yīng)在此基礎(chǔ)上公開預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程形式及內(nèi)容，以方便群眾監(jiān)督，推動(dòng)政府部門提高管理服務(wù)水平。

作者：張明