私募基金行為監管研究范文

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摘要：近年來私募基金發展迅速，在滿足居民財富管理需求、優化金融資源配置和服務實體經濟等方面發揮了重要作用。與此同時，私募基金各類不規范運作、損害投資者合法權益的行為頻繁出現，行為監管亟待加強。全國第五次金融工作會議明確提出要“加強功能監管，更加重視行為監管”，首次強調行為監管，并將其作為強化金融監管的重點方向。按照問題導向，文章運用“具體情況具體分析”的方法論，對行為監管的相關理論及我國監管部門在私募基金行為監管方面的實踐與探索進行了系統梳理，分析了現階段私募基金行為監管面臨的挑戰，并根據監管實踐提出了加強私募基金行為監管的具有可操作性的對應舉措。

關鍵詞：私募基金；行為監管；金融消費者保護

一、行為監管理論概述

1.行為監管的概念及內涵。1995年，英國經濟學家邁克爾•泰勒提出金融監管雙峰理論，使得人們開始關注行為監管。焦瑾璞提出，行為監管根植于雙峰監管理論，著重于監管部門保障金融系統穩定和消費者合法權益保護，而實施的更加微觀的區別于審慎監管的持續、動態監管過程，從維護市場有序競爭角度監管金融機構的行為。曾剛、賈曉雯、李愛君等認為，行為監管是指監管部門制定公平公正的制度規則，對市場交易行為及金融機構的經營活動進行監管，致力于降低市場交易中的信息不對稱，推動金融消費者保護及市場有序競爭目標的實現。金融市場發展不斷加快，產品和服務日益豐富，金融消費者越來越多。而金融產品不同于普通商品，其專業性、復雜性、高風險性及買賣雙方信息不對稱的特性，使得金融消費者相較于專業金融機構的弱勢地位更加突出。因此，監管部門在監管價值取向上給予金融消費者區別對待，既能體現救濟弱者思想，也能體現公平正義原則，體現了行為監管的價值正當性。與此同時，監管工作的重要目標是維護金融市場秩序、提高金融資源配置效率，而有效的行為監管可以促進金融機構合規運作、金融消費者權益得到保護，提高資源配置效率，促進金融市場健康發展，更好服務實體經濟和居民財富管理需求，體現了行為監管的價值目標。

2.行為監管的理論基礎。現代經濟學尤其是市場失靈理論和信息經濟學的發展，為金融監管奠定了基礎。行為監管在一系列理論基礎上，不斷發展和完善，已基本形成一套較為嚴密的監管理論。信息經濟學理論。信息經濟學證明了金融市場存在缺陷，且其缺陷根源在于信息不完備和不對稱，市場參與者難以搜集和處理充分的信息以進行決策。監管部門有責任采取措施減少金融市場中的信息不完備和不對稱，盡量解決逆向選擇和道德風險，優化資源配置。市場失靈理論。金融市場由于其復雜性、信息不對稱性、逐利性和風險性等特性，以及金融消費者可能存在的集體非理性特征等，決定了不能適用自由競爭原則，更可能存在市場失靈。作為市場“守夜人”的金融監管可以糾正市場失靈，促進市場公正和效率，提高社會福利。行為金融學理論。行為金融學從微觀個體行為已經產生這種行為的心理等動因來解釋、研究和預測金融市場的發展，并尋求不同市場主體在不同環境下的決策行為。金融機構、金融消費者均存在反應不足、羊群效應、信息流串等非理性特征，加之交易的復雜性，很容易出現心理和行為上的偏差，進而演變成集體行為的偏差。公共物品及外部性理論。金融市場由于其特殊的脆弱性、弱有效性、高風險性等特點，容易因運作不善導致金融危機或經濟危機、積聚成龐大的經濟成本或機會成本，具有極大的負外部性。以庇古稅為代表的公共政策手段和以科斯定理為代表的產權理論，均認為需要通過外部效應內部化以解決負外部性問題。金融行業特殊的狀態和影響力，往往需要監管部門將外部成本內部化，介入糾正負外部效應。

3.行為監管的必要性分析。長期以來，特別是經過歷次經濟危機和金融危機的洗禮后，各國金融監管更加關注系統性風險防范、逆周期監管調整，監管指標更加側重于金融機構在風險控制、合規管理和穩健經營等方面的能力，審慎監管理論和實踐不斷深化發展。但實踐中，在監管部門、金融機構和金融消費者三方博弈中，被忽視的往往是行為監管和金融消費者保護。2008年金融危機以后，各國監管部門和許多國際組織從金融危機中吸取經驗教訓，開始認識到在金融工具不斷創新、交易結構日趨復雜等趨勢下，僅靠審慎監管關注系統性風險和金融機構穩健經營是不夠的，金融產品的復雜性使得市場參與者難以正確認識產品的特征和風險，無法做出審慎投資或交易決策；同時，行為監管的缺失將會影響審慎監管的有效性，影響金融市場的穩定并阻礙金融業務的創新發展。有效的行為監管，可以提高金融消費者的行為理性和風險防范意識與能力，糾正其系統性行為偏差，增強其對金融市場的信心，這是維護金融市場穩定和金融機構穩健經營的基石。由此，各國重新審視基于新古典經濟學的市場競爭和行業自律、特別是市場原教旨理論和政策框架，不斷改革監管理念、完善監管體系、強化行為監管，將行為監管與審慎監管一并作為危機后金融監管改革的重點。我國在金融市場深化發展、金融產品與服務日趨復雜、金融消費者專業知識和風險意識難以跟上金融創新步伐、金融行業承擔社會責任愈發緊迫的同時，行為監管的重要性和緊迫性日益突出。

二、我國私募基金行為監管實踐與探索

1.我國私募基金監管歷程及監管框架體系。私募基金在我國已有20多年的發展歷史，但過去相當長的歷史時期內主要由發展改革部門和科技部門以推進發展為主，缺門檻、缺監管、缺規則、缺約束的問題長期存在。2013年6月，新《基金法》和中央編制辦明確將各類私募基金納入證監會監管。隨后，證監會于2014年4月成立專門的私募基金日常監管部門，專職履行私募基金監管職責，不斷結合私募基金特點探索不同于持牌金融機構的監管方式，搭建起行政監管與自律管理相結合的監管框架體系及系統內外“多位一體”監管協作體系，對私募基金實施適度監管和底線監管。截至2018年3月底，納入監管范圍的私募基金管理人23400家，私募基金71040只，管理規模12.04萬億元，從業人員24.26萬人，社會認可度和重要性逐步提高。

2.我國在私募基金行為監管方面已有諸多實踐。行為監管體現在我國私募基金領域，即從維護私募基金行業有序競爭和秩序穩定全局出發，督促私募基金管理人及其從業人員誠實守信、謹慎勤勉，保護投資者合法權益，增強投資者信心。第一，私募基金行業立法與規章制度設計體現行為監管思路。陸續出臺的新《基金法》《私募投資基金監督管理暫行辦法》《證券期貨投資者適當性管理辦法》等法律規章及一系列行業自律規則，搭建起基本完備的私募基金行為監管規則體系，強調了責任主體在產品推介銷售、適當性管理、糾紛解決、信息披露等方面的責任義務，強化了監管部門在監督檢查、執法處置等方面的規定，在法律法規上給予投資者傾斜性保護。第二，監管部門內部機構的設置凸顯了對行為監管的重視。證監會專職的私募基金日常監管部門，在私募基金審慎監管和行為監管方面承擔了首要職責。與此同時，單獨設立的投資者保護局致力于開展投資者教育、指導糾紛調解，在保護投資者獲得準確有效信息、合法權益不受損害等方面日益發揮重要作用。雙方在私募基金監管方面的協調協作不斷深化，共同促進行業穩健、有序發展。第三，行為監管的主要行動取得積極成效。一方面，證監會不斷加大私募基金檢查執法力度，先后組織開展7次大規模專項檢查執法和清理整頓行動，以及大量的風險個案檢查、非法集資處置等工作，已對近400個存在違法違規行為、侵害投資者合法權益的私募基金管理人及其從業人員進行處理處罰，并通過新聞會向社會通報具體情況，不斷凈化市場環境。另一方面，證監會開展了一系列法規政策宣傳和投資者教育保護工作，促進投資者了解投資知識、認識投資風險、理性作出投資決策，并引導投資者通過投訴舉報、糾紛調解、司法途徑等方式維護自身合法權益。

三、我國私募基金行為監管面臨的挑戰分析

近年來，私募基金欺詐發行、誤導銷售、利益輸送、挪用資金等侵害投資者合法權益的金融亂象和行為風險高發頻發，既反映出當前行業秩序亟需引導規范，也側面暴露出行為監管的有效供給不足。

1.私募基金行業普遍存在較多問題與風險，有待從嚴規范、加強引導。（1）從歷次檢查執法情況看，行業違規行為較為普遍。在資金募集環節，向不特定對象公開宣傳推介、向非合格投資者募集資金、未進行適當性管理等問題層出不窮；在投資運作環節，挪用或侵占基金財產、未按合同約定投資、進行利益輸送、未向投資者披露基金運作信息等問題時有發生；在公司治理方面，內部管理和風險控制制度不健全或執行不到位、合規風控人員配備不足、缺乏內部制衡與外部監督機制等，為穩健經營留下隱患。（2）從日常監管和風險排查發現的情況看，行業風險依然高發頻發。一是以私募基金名義的非法集資大案要案頻發，失聯、跑路現象時有發生，涉及投資者人數和投資金額不斷攀升，行為模式更加復雜隱蔽；二是私募股權基金投資期限較長，在經濟下行、項目端出現經營風險或資金周轉困難時，容易發生流動性風險和違約事件；三是部分私募證券基金進行高杠桿運作操縱市場、內幕交易甚至“抬轎子”“老鼠倉”等，涉嫌利益輸送和非法獲利；四是部分私募基金為獲取巨額利潤而罔顧高風險，擅自違反合同約定改變基金投向或資金用途，遺留糾紛隱患。（3）從私募基金行業特點看，有些客觀矛盾有待解決。一方面，私募基金流動性不足、估值難度大、封閉期較長，具有高度的專業性、復雜性、風險性，投資者的專業分析、風險判斷、定價能力和監督作用處于劣勢，部分私募基金管理人容易忽視經營中的受托理財職責和誠信謹慎義務，難以平衡好逐利性和責任義務之間存在的利益沖突。另一方面，私募基金采用非公開的宣傳推介方式，通常外部性、公眾性較之其他金融產品不突出，更多表現為“人合”信用，容易影響投資者的理性判斷以及知悉私募基金投資運作情況，信息不對稱更嚴重。

2.我國私募基金正式納入監管時間不長且缺乏成熟理論指導，行為監管存在許多短板與不足。（1）法律法規和信用體系不夠完善。私募基金行為監管相關的規定散見于不同的法律或規章，法律層級較低、處罰力度較小、威懾力不足、協調難度較大，且部分內容不明確、不具體、不適用，效力往往不足，而《合同法》《民法通則》等法律未給予處于劣勢地位的投資者以傾斜性保護。另外，信用是私募基金行業的基礎和根本，當前我國法制環境和信用環境不夠成熟，社會信用體系建設滯后，整體誠信水平不高，行業聲譽約束機制尚未形成。（2）行為監管與審慎監管的關系仍需捋順。雖然資本市場監管把保護中小投資者放在重要位置，但是長期以來“重審慎監管、輕行為監管”，機構行為失范、風險高發頻發、投資者權益受到損害的現象時有發生。行為監管的必要性愈發突出，但其與審慎監管在監管理念、目標、原則、內容、方法、手段等方面存在很多不同，如果處理不好兩者關系將會埋下風險隱患，須尋求兩者關系的有機平衡，實現協同配合、統一發展。（3）保護投資者權益的監管理念仍待矯正。私募基金首先建立起合格投資者制度，相較于其他金融產品的投資門檻很高，部分人由此認為私募基金投資者均具有風險識別和承擔能力，不屬于投資者保護范疇。此外，在行業風險防控和投資者權益保護之間的取舍中，往往選擇妥協和犧牲投資者，其實質是基于金融安全穩定視角的監管目標的延伸，監管理念需要進一步調整完善。（4）監管手段、資源不足與日益繁重監管任務之間的矛盾突出。目前私募基金行為監管大多是事件驅動型的運動式監管，缺乏有效的早期干預。同時，私募基金行業機構數量多、市場化程度高、業務創新速度快，但監管人手不足、資源嚴重緊缺，原有的監管手段、監管方法跟不上監管工作需要和行業快速發展的情勢，適應私募基金行業特點的、不同于傳統持牌機構的監管方式仍在探索過程中。（5）監管協調協作機制需要進一步優化完善。私募基金非法集資、失聯跑路等惡性事件時有發生，監管部門缺少相應的風險處置手段，而地方政府承擔打擊非法集資、維護區域金融穩定的最終責任，手段豐富但動力不足，目前監管部門難以對地方行為監管及金融消費者保護工作進行協調、指導、監督。

四、構建符合我國國情的私募基金行為監管體系

私募基金行為監管應認真貫徹黨的、全國第五次金融工作會議精神，著眼于促進私募基金管理人規范經營、投資者合法權益得到保護，在尊重微觀市場主體活力和行業發展客觀規律的基礎上，采取更主動的、介入式的深度監管，不斷傳導監管理念和監管壓力，建立行業聲譽約束機制，提升行為監管效率，這也是維護市場有序競爭、公平正義的應有之義。

1.完善監管法規體系，夯實行為監管制度基礎。從中長期考慮，在現有法律法規中細化完善私募基金管理人規范執業經營的相關規定，明確行為監管依據，穩定投資者權益保護預期，織密扎緊法制化籠子。從長期看，統一資產管理行業行為監管和投資者權益保護的相關規定，打消碎片化的行為監管制度安排，避免政出多門、紛亂龐雜、晦澀難懂，提升法律層級，提高規避監管的成本。

2.完善監管理念，更加重視行為監管。全國第五次金融工作會議提出的“加強功能監管，更加重視行為監管”，為優化完善監管機制和監管理念提供了方向和遵循。應在強化審慎監管的同時，將行為監管和投資者權益保護放在更加突出的位置，共同成為深化金融改革、強化金融監管的重要支柱之一。同時，不斷創新監管方式、豐富監管手段、完善監管工具，推進科技化輔助監管，實現私募基金“募、投、管、退”的全流程、無死角監管覆蓋，提升行為監管的針對性和效率效果。

3.加強私募基金行為檢查執法，強化違法違規懲戒效應。一方面，加大檢查執法的廣度、深度、力度，嚴厲打擊擾亂市場秩序和損害投資者合法權益的行為，提高行為監管的震懾力和權威性，促使行業不敢違規、不想違規。另一方面，建立完善行業信用積累、管理、運用、約束機制，引導行業以信用立身、實現信用自治，強化行業誠實守信、合規經營的內生動力，營造公平公正、有序競爭、良性發展的行業環境。

4.加快優化完善制度機制，強化各方監管協作。一方面，探索建立科學合理的行業分類分級評價制度，對不同等級的私募基金管理人進行差異化監管，優化監管資源配置。另一方面，統籌各方在私募基金行為監管方面的職責定位，在人員、資源上予以傾斜，加強橫向監管協作。另外，進一步在縱向上清晰界定地方金融管理部門的監管范圍與監管權，在規制建設、監管執法、風險處置等方面加強分工協作，建立完善監管動態調整機制。

5.加強投資者宣傳教育與保護，提升投資者信心。通過多種形式和渠道宣傳私募基金政策法規、投資風險和典型案例等，將投資者權益保護關口前移，構建投資者教育長效機制。同時，建立完善多元化、多層次的糾紛解決機制，暢通監管部門、仲裁機構、司法機構的投資者維權渠道，并充分發揮社會公眾和中介機構的監督約束作用。

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作者：王鵬飛