陸海發展的政策體系范文

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《海洋經濟雜志》2015年第一期

1政策實施取得的階段性成效

（1）在全面推進深化改革方面，突出陸海統籌發展綜合配套改革，項目化、目標化、責任化加以推進。《陸海統籌發展綜合配套改革總體方案》已報國家發改委，申請批準進入國家綜合改革試點行列。陸海統籌土地方案作為全省節約集約用地方案獲國土資源部批復，10公頃以內建設項目用海審批權限率先由省下放南通試點。研究出臺加快政府職能轉變、國資國企改革發展、海域管理制度改革、金融配套改革創新、水環境區域生態補償制度改革等政策意見。新型城鎮化、文化體制改革、社會體制和司法體制改革方案基本形成。沿海深水港開發開放進入新的階段，如東洋口港、啟東港口岸新獲國務院批準正式對外開放。至此，南通已擁有4個一類水運口岸，為陸海統籌發展再添新的動力。（2）在加快推進產業項目方面，大力實施國家和省市有關政策意見，統籌陸海產業協調發展和轉型升級，重大新興產業項目加快推進。全市總投資1306億元的150個億元以上重大產業項目，2014年完成投資450億元，高新產業、新興產業總產值占比分別比上年提高1.7和3個百分點。根據《市開發區分布式光伏發電應用示范區工作推進方案》，研究制定示范區建設扶持政策，2014年并網裝機容量超過20兆瓦。組織開展沿海開發項目推進年活動、提質增效升級專項活動，實施省沿海開發六大行動方案和市沿海開發三年行動計劃。作為南通沿海開發新的增長極，通州灣按照建設“陸海統籌的核心區和先導區”要求，加快產業項目集聚，目前已有72個億元以上項目落戶建設，總投資1500億元。（3）在統籌城鎮化建設方面，制定《南通市新型城鎮化與城鄉發展一體化規劃》。為爭取全國新型城鎮化試點，在起草該規劃的基礎上，同步起草《南通市新型城鎮化試點總體方案》，以海安縣、通州區、通州灣新區及長江鎮、呂四鎮、三星鎮、栟茶鎮為重點，依據該總體方案編制《南通市新型城鎮化實施方案》，并先行試點。推進城鎮一體化建設，健全完善立體化、現代化社會治安防控體系。制定《市級中心鎮行政管理體制改革指導意見》，深化行政體制改革，下放管理權限，激活縣（市）區和重點區域發展潛能。

2政策體系存在的薄弱環節

從宏觀層面看，為適應拓展經濟發展空間，轉變發展方式的需要，國家提出了統籌陸海、推進海洋經濟發展的戰略。國家發改委副秘書長范恒山曾表示，將在加強規劃統籌的同時，根據需要對財政、金融、對外開放等方面所涉及到的政策問題進行研究，給予適當支持。目前，南通已申請國家批準進入綜合改革試點行列。一旦批準，將把南通的陸海統籌發展提升到國家戰略層面，可得到國家更多的政策支持，為全國陸海統籌發展和江蘇區域協調發展探索新路。相對于國家政策，由于地區間創新資源和創新行為的差異，地方創新政策體系除了具有系統完備性外，還有地區差異性的特點，這種地區差異性，要求地方創新政策體系要更有針對性和可操作性。因此，形成符合地區特征的創新政策體系，加強地方創新政策體系建設，對提升地區創新效率具有重要的現實意義。從南通的發展實際看，原有的相關政策以及圍繞陸海統籌發展新制定的一批政策性意見，為經濟社會發展起到了良好的促進作用。然而，通過對一些政策的深入觀察和客觀分析，仍有一些政策的實際支持效果并不理想。主要表現在以下幾個方面。

2.1政策的系統性不夠隨著南通陸海統籌發展的推進，相應的有關政策陸續出臺，但有些政策的系統性與國內沿海發達地區相比仍有一定的差距。比如，在優化陸海資源配置方面，需抓緊研究制定海岸帶資源規劃利用管理意見，加強陸海統籌發展土地利用政策研究；在加快沿海產業轉型方面，需逐步完善海洋裝備、海洋生物、海洋醫藥等產業扶持政策；在加強海洋生態保護方面，需盡快制定海洋生態管控、海洋生態補償、海洋生態修復等政策體系。只有這樣，才能提升政策的整合力度，增強政策系統的協同效應，促進政策合力的形成。另外，一些沿海縣（市）雖然先后設立了高新區、企業孵化器，但由于組織形式過于“行政化”，相應的政策缺乏體系且手段單一，使得這些“功能性”政策作用的發揮受到一定影響。

2.2政策的執行性不夠政策缺乏可執行性是當前政策創新的缺陷之一。從現有的政策來看，有些方面的政策規定彈性比較大，缺乏方便操作的執行標準。比如像不少政策規定中的“加強”、“加快”、“放手發展”、“培育一批”等類似條文，既沒有數量和質量的規定，又很難在實際工作中得到貫徹執行。同時，一些地區和部門應就國家有關法規規章的執行監督檢查、糾正違法行為、提高執行力度等方面進一步加大力度。比如在強化對海洋生態功能區、自然保護區的保護方面，需盡快制定出臺全市有關生態紅線區域保護監督管理辦法，完善生態環境責任追究，切實提高環境執法水平。

2.3政策的激勵性不夠在推進陸海統籌發展方面，目前南通已有一些政策重點，一些地區和部門也都根據本地發展需要，有針對性地向某些領域傾斜，形成更加切實有效、符合地方發展需要的政策環境。而在這些政策中，對沿海企業最有吸引力的仍是財政稅收和市場規范等政策，但目前對科研開發活動的稅收支持基本上還是集中在大企業，其結果是政策的最大受惠者往往是那些已經有較強科技實力的大企業，而對支持那些進行研發活動的中小企業卻缺乏應有的稅收鼓勵政策。在健全財政分配體制方面，也需盡快建立對區激勵性轉移支付制度和區級財政收入超收激勵政策，以提高區級政府發展積極性。另外像中小企業貸款難問題多年來也一直困擾著企業發展。

2.4政策的有效性不夠當前南通沿海地區產業發展正由要素驅動推進階段向創新驅動的新的經濟發展階段轉變，產品、企業、產業、經濟的核心競爭力將由主要依靠價格、規模向主要依靠質量、技術、品牌轉變。而原有以優惠的土地、財稅、金融、用工政策等壓低要素成本，獲取競爭優勢為特征的傳統產業政策的有效性大幅降低。一方面，由于要素成本的不斷攀升，此類政策工具的實施空間已經不大，實施成本越來越昂貴；另一方面，傳統產業政策難以有效培育以質量、技術和品牌為核心的新比較優勢，難以提高創新對經濟增長的貢獻率，也難以增強沿海地區的發展活力和發展后勁。

3以政策創新推進陸海統籌發展

政策創新是指隨著經濟社會的發展，逐步形成特定目標和一定針對性的政策體系。系統完善的政策體系，有利于政府更好地推動企業自主創新，增強地區競爭力，是國家創新體系建設的重要組成部分。前不久經全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國立法法修正案》，決定將過去49個較大市的地方立法權擴大至全部282個設區的市。根據規定，南通作為擴大立法權的城市，今后可在城市建設、環境保護等城市管理方面制定出臺相關的地方性政策法規，這也為今后進一步健全和完善陸海統籌發展的政策機制創造了有利條件。中共南通市委書記丁大衛在市委十一屆七次全會上強調，以陸海統籌發展綜合配套改革試驗區為載體和平臺深化經濟體制改革，有的方案已經出臺，有的正在研究制定，有的還要上報審批，有的需要不斷探索。毫無疑問，創新政策體系是推進改革發展的一項重要內容。當前結合南通實際進一步完善政策體系，切實加大對陸海統籌發展的政策扶持力度，已成為當前的一項緊迫任務。

3.1完善陸海資源配置政策圍繞陸海統籌發展，推進陸海資源要素聯動配置、高效利用，加快構建保障有力、富有活力的資源要素配置體系。一是探索開展國家海岸帶綜合管理試點，研究制定海岸帶資源規劃、利用管理意見。研究制定建立海域使用二級市場的相關政策，推進經營性建設用海使用權市場化配置。完善全市沿海戰略資源開發利用管理辦法、探索建立岸線分區準入、合理退出、岸線資源儲備管理政策，確保有限岸線發揮最大效益。二是加強陸海統籌發展土地利用政策研究，編制《南通陸海統籌發展土地利用規劃》，優先保護陸海生態空間、合理安排農業（漁業）生產空間、統籌優化建設發展空間，有效拓展全市建設用地規模。

3.2完善產業轉型升級政策海洋經濟的發展實質上就是海洋產業的發展，陸海統籌發展在很大程度上也是統籌產業發展。一是完善海洋經濟發展的政策體系，創建海洋經濟創新發展示范區域，積極培育海洋裝備、海洋生物、海洋醫藥等海洋新興產業。二是制定并實施科技創新的相關政策，引導企業增強自主創新能力，在江蘇江北率先建成國家創新型城市。完善科技金融創新政策，加快制定省級科技金融合作創新示范區實施方案，積極爭取省和國家科技專項資金，著力突破海洋重大關鍵性技術的科研攻關。三是大力推進“優江拓海”，編制《南通中心城市沿江空間發展布局規劃》，制定《海洋經濟發展意見》《沿海開發新三年行動計劃》，研究建立沿海深水航道建設、使用和維護的相關政策體系。四是加快建設長三角北翼先進制造業中心，研究制定促進船舶產業、光伏產業、信息消費發展的實施意見，打造國家級海洋工程等一批特色產業鏈、基地和集群，加快建設海洋工程的國家創新高地、世界級“船谷”。

3.3完善區域協調發展政策以政策創新和制度設計推進沿海地區發展。一是圍繞加快城鎮化發展，完善新型城鎮化發展規劃，爭取納入國家、省新型城鎮化建設試點。深化沿海“區鎮合一”管理體制改革，適時出臺強化統籌發展激勵政策，推進區鎮建設提檔升級。二是圍繞城鄉一體化發展，通過完善政策體系，推進城鄉規劃、產業布局、資源配置、基礎設施、公共服務等“八個一體化”。三是創新載體平臺建設機制，完善沿海縣（市）開發園區轉型升級評價辦法，健全開發園區管理體制和市場化運作機制等，打造產業轉型升級、集約發展示范載體。把通州灣新區作為江蘇沿海開發、推進陸海統籌發展綜合改革試點的核心區和先導區，加快港產城融合發展，抓緊謀劃創建國家級新區。積極對接、爭取省財政對通州灣新區建設發展的專項補助政策，抓好省政府同意將海安、如東納入蘇北共建園區扶持范圍的政策對接。

3.4完善財政金融扶持政策第一，不斷優化財政政策。完善財政資金配置機制，加大對沿海地區新興產業和高技術產業的支持力度。健全財政分配體制，不斷增強區級政府在經濟發展和社會管理事務中的職能，建立全市對區激勵性轉移支付制度和區級財政收入超收激勵政策，提升基層政府發展積極性、主動性和責任心。著力完善支持區域經濟發展、產業發展、科技進步、人才引進、金融與擔保業發展的五大財政政策平臺，實現財政政策對經濟發展重點領域的全覆蓋。同時完善財政保障民生政策，加大民生和社會保障力度。第二，不斷創新金融政策。實施并完善陸海統籌金融配套改革實施意見，為陸海統籌發展提供良好的政策環境。一是充分發揮金融導向激勵功能，為陸海統籌產業與企業的轉型升級提供有力支撐。充分運用金融杠桿作用，科學把握信貸投向，支持銀行信貸向優勢產業、新興行業、高科技領域、優質中小徽企業傾斜，促進產業升級，轉變發展方式。二是大力發展地方金融機構和中介組織，提高地方金融機構帶動力和競爭力，積極為陸海統籌發展服務。三是積極爭取國家開發銀行等金融機構對涉海企業和海洋產業項目的金融支持。

3.5完善海洋生態保護政策生態環境保護是發展海洋經濟的重大課題，當前應盡快在生態環境管理機制和政策體系上有所突破。一是健全涉海工程陸海聯合會審機制，通過完善相關政策體系，推動建立海洋生態綜合管控、海洋生態保護紅線、陸源污染物排海總量控制、海洋生態補償、海洋生態修復等制度，創建國家海洋生態文明示范區。二是對沿海沿江地區實行有區別的環境政策，在部分重點行業試行企業排污總量控制制度。三是強化對生態功能區、自然保護區的保護，制定出臺《南通市生態紅線區域保護監督管理辦法》和《南通市生態補償轉移支付暫行辦法》。四是完善嚴格的陸海生態環境保護監管機制，建立環境執法監管協作聯動機制，完善生態環境責任追究和環境損害賠償制度，不斷提高環境執法水平。

3.6完善政府公共服務政策。圍繞統籌社會發展和社會建設，進一步構建基本公共服務均等化的政策體系。一是完善行政管理體制。研究對接需省下放的政策權限，爭取賦予南通部分省級經濟社會管理權限。建立海洋事務聯席會議制度，負責重大海洋事務的統籌規劃，綜合協調海洋經濟發展和海洋生態文明的各項職能。二是健全社會保障制度。通過完善政策體系，全面推進社會保障市級統籌，加快建立城鄉一體化的居民醫療保障制度，加快完善養老服務建設政策體系。探索解決沿江沿海開發過程中失地農民、失海漁民基本生活保障問題，進一步完善《海域占用補償指導意見》，建立失海漁民社會保障標準增長長效機制。

作者：嚴衛華 單位：南通市發展和改革委員會