民辦教育的財(cái)政扶持政策范文
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《經(jīng)濟(jì)研究參考雜志》2014年第十八期
一、我國(guó)公共財(cái)政扶持民辦教育法規(guī)政策的梳理和解讀
制定廣西民辦教育機(jī)構(gòu)財(cái)政扶持政策，必須對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)法規(guī)、政策進(jìn)行深入解讀和運(yùn)用，在充分利用我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政扶持民辦教育法規(guī)和政策框架下，創(chuàng)造性的設(shè)計(jì)適合廣西發(fā)展需求的民辦教育財(cái)政扶持政策。2010年7月，黨中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《教育規(guī)劃綱要》)，第一次在國(guó)家政策性文件中明確提出公共財(cái)政對(duì)民辦教育的扶持，從而揭開了我國(guó)政府扶持民辦教育發(fā)展的新篇章。公共財(cái)政扶持民辦教育發(fā)展政策，雖是第一次明確提出，但其法規(guī)基礎(chǔ)卻是由來已久，其發(fā)展脈絡(luò)可以梳理為:1995年頒布的我國(guó)教育的根本大法———《中華人民共和國(guó)教育法》(以下簡(jiǎn)稱《教育法》)對(duì)各級(jí)政府扶持民辦教育事業(yè)的發(fā)展作出了原則性、指導(dǎo)性的法律規(guī)定。《教育法》第五十三條規(guī)定:“企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和個(gè)人依法舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由舉辦者負(fù)責(zé)籌措，各級(jí)人民政府可以給予適當(dāng)支持。”這也為后來一系列扶持民辦教育發(fā)展的政策和專門法規(guī)的出臺(tái)提供了法律依據(jù)。2002年《民辦教育促進(jìn)法》第三條明確規(guī)定:“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分。國(guó)家對(duì)民辦教育實(shí)行積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的方針。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將民辦教育事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。”該規(guī)定不僅對(duì)民辦教育的性質(zhì)作出了權(quán)威回答，即“民辦教育屬公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”，還對(duì)國(guó)家發(fā)展民辦教育的基本方針作出了法律規(guī)定，即“積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理”。
此外，《民辦教育促進(jìn)法》還以“扶持與獎(jiǎng)勵(lì)”為專章，規(guī)定如何實(shí)施對(duì)民辦教育的扶持與獎(jiǎng)勵(lì)政策。值得一提的是，第四十九條規(guī)定:“人民政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照委托協(xié)議撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)。”該規(guī)定是對(duì)《教育法》第五十六條規(guī)定的延續(xù)、拓展和超越。《教育法》第五十六條只是籠統(tǒng)地對(duì)在邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育的機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)資金扶持，并未區(qū)分公辦學(xué)校與民辦學(xué)校，也未對(duì)扶持的形式作出具體規(guī)定。《民辦教育促進(jìn)法》第四十九條的規(guī)定則克服了這種立法局限，開創(chuàng)了政府在教育領(lǐng)域?qū)嵤┕仓卫淼男滦问剑凑梢再徺I民辦學(xué)校的教育服務(wù)。為了更好地貫徹落實(shí)《民辦教育促進(jìn)法》，國(guó)務(wù)院于2004年制定了專門的行政法規(guī)———《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)。該《條例》對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》中的一些規(guī)定進(jìn)行了必要的補(bǔ)充和細(xì)化，使得《民辦教育促進(jìn)法》在落實(shí)過程中更具操作性。與《民辦教育促進(jìn)法》專章規(guī)定對(duì)民辦教育的扶持與獎(jiǎng)勵(lì)相呼應(yīng)，《條例》也以專章規(guī)定如何落實(shí)對(duì)民辦教育的扶持與獎(jiǎng)勵(lì)。《條例》第三十八條規(guī)定:“捐資舉辦的民辦學(xué)校和出資人不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校，依法享受與公辦學(xué)校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策。出資人要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校享受的稅收優(yōu)惠政策，由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門、稅務(wù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)行政部門制定。”該條規(guī)定是《民辦教育促進(jìn)法》第四十六條規(guī)定的細(xì)化，將國(guó)家對(duì)民辦學(xué)校的稅收優(yōu)惠政策以是否要求取得合理回報(bào)為據(jù)進(jìn)行了區(qū)分。《條例》第四十條規(guī)定:“在西部地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)舉辦的民辦學(xué)校申請(qǐng)貸款用于學(xué)校自身發(fā)展的，享受國(guó)家相關(guān)的信貸優(yōu)惠政策。”該條規(guī)定是對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》第四十八條規(guī)定的細(xì)化，明確了國(guó)家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用信貸手段支持民辦教育事業(yè)發(fā)展的地區(qū)與貸款用途。《條例》第四十一條規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況，設(shè)立民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金。民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金由財(cái)政部門負(fù)責(zé)管理，由教育行政部門或者勞動(dòng)和社會(huì)保障行政部門報(bào)同級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)后使用。”該條規(guī)定是對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》第四十四條規(guī)定的細(xì)化和補(bǔ)充。一是考慮各地的地情，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況，設(shè)立民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金。二是明確民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金的管理與使用部門，以及使用部門的使用批準(zhǔn)程序。《條例》第四十二條規(guī)定:“縣級(jí)人民政府根據(jù)本行政區(qū)域?qū)嵤┝x務(wù)教育的需要，可以與民辦學(xué)校簽訂協(xié)議，委托其承擔(dān)部分義務(wù)教育任務(wù)。縣級(jí)人民政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)接受義務(wù)教育學(xué)生的數(shù)量和當(dāng)?shù)貙?shí)施義務(wù)教育的公辦學(xué)校的生均教育經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)。”該規(guī)定是對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》第四十九條規(guī)定的細(xì)化，明確政府因委托民辦學(xué)校承擔(dān)部分義務(wù)教育任務(wù)而撥付教育經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。①綜上所述，從具體實(shí)施來看，上述政策仍然存在不足，例如，對(duì)營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校缺乏明確的分類資助規(guī)定，使得地方政府對(duì)支持民辦教育心存疑慮;又如，目前的規(guī)定過于原則且缺乏操作性，在實(shí)際執(zhí)行中缺乏有力的依據(jù);再者，目前的資助力度明顯不足，政策提出了土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓優(yōu)惠、事業(yè)收入稅費(fèi)減免等方面的間接支持，但直接的財(cái)政資助相對(duì)較少。基于上述分析，民辦教育財(cái)政投入扶持需要各省區(qū)根據(jù)自己的情況進(jìn)一步細(xì)化，設(shè)計(jì)出可操作的政策實(shí)施細(xì)則。
二、加快發(fā)展廣西普惠性民辦教育的財(cái)政扶持政策建議
(一)完善廣西民辦教育分類扶持的體系架構(gòu)和政策設(shè)計(jì)。針對(duì)廣西當(dāng)前民辦教育發(fā)展現(xiàn)在及未來5年的發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)著手設(shè)計(jì)民辦教育的分類扶持機(jī)制，扶持的對(duì)象包括民辦教育出資者、民辦教育機(jī)構(gòu)、民辦教育機(jī)構(gòu)的入讀學(xué)生三類，扶持的形式包括:激勵(lì)性資金獎(jiǎng)補(bǔ)、一般性資金支持、競(jìng)爭(zhēng)性資金分配。1.激勵(lì)性資金獎(jiǎng)補(bǔ)。(1)政策目標(biāo):激勵(lì)社會(huì)資金流入教育領(lǐng)域，盤活民間閑散資金。(2)實(shí)施策略:投資新建民辦教育機(jī)構(gòu)的個(gè)人或組織(不包括捐贈(zèng)投入)，以具體到位的資金投入總額為本金，由自治區(qū)統(tǒng)籌安排不高于當(dāng)期銀行存款利率的2倍予以一次性啟動(dòng)資金補(bǔ)助。2.一般性資金支持。(1)政策目標(biāo):一是補(bǔ)貼民辦教育機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，保持經(jīng)費(fèi)來源結(jié)構(gòu)中的學(xué)雜費(fèi)比重不再繼續(xù)增長(zhǎng)并力求適度下降;二是補(bǔ)貼入讀民辦學(xué)校的學(xué)生或家庭，鼓勵(lì)學(xué)生就近入學(xué)。(2)實(shí)施策略:建成后的民辦教育機(jī)構(gòu)由所在地政府予以生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，補(bǔ)助水平應(yīng)達(dá)到民辦學(xué)校的學(xué)雜費(fèi)的實(shí)際收費(fèi)金額不高于當(dāng)?shù)赝?jí)同類公辦學(xué)校的平均學(xué)雜費(fèi)水平，補(bǔ)助金額計(jì)算基數(shù)以當(dāng)年在校生總數(shù)為準(zhǔn)，納入地方政府年初預(yù)算安排和年終績(jī)效考核。同時(shí)，以“教育券”、“課本券”等形式予以學(xué)生或其家庭教育投入補(bǔ)助，補(bǔ)助水平根據(jù)當(dāng)?shù)氐呢?cái)政支付能力、當(dāng)?shù)貙W(xué)生入讀民辦學(xué)校的學(xué)雜費(fèi)負(fù)擔(dān)水平為計(jì)算依據(jù)。3.競(jìng)爭(zhēng)性資金分配。(1)政策目標(biāo):建立績(jī)效撥款機(jī)制，對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和控制，鼓勵(lì)發(fā)展和積極培育優(yōu)質(zhì)民辦教育資源和特色民辦教育機(jī)構(gòu)。(2)實(shí)施策略:建立民辦學(xué)校的專項(xiàng)發(fā)展資金，通過競(jìng)爭(zhēng)性的方式獲取相應(yīng)的資金支持，用以鼓勵(lì)民辦教育機(jī)構(gòu)差異化發(fā)展，培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)民辦教育資源。競(jìng)爭(zhēng)性資金總額應(yīng)不高于民辦教育機(jī)構(gòu)財(cái)政扶持總額的10%，確保“普惠性”的內(nèi)涵得到具體落實(shí)。
(二)建立與銀行存款利率掛鉤的民辦教育投入獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制和貸款利率優(yōu)惠政策，激勵(lì)民間資金投入教育領(lǐng)域。1.政策目標(biāo):充分調(diào)動(dòng)民間資本投資辦學(xué)的積極性，財(cái)政扶持與現(xiàn)有的金融體系接軌，提高民辦教育財(cái)政投入的效率。2.具體策略:民間個(gè)人或組織投資辦學(xué)的予以啟動(dòng)獎(jiǎng)補(bǔ)，借、貸款辦學(xué)的予以利率優(yōu)惠，在特別貧困的地方、學(xué)校資源特別緊缺的地方辦學(xué)的，3～5年內(nèi)予以免息。
(三)建立民辦教育土地征用和建設(shè)配套等各項(xiàng)稅收減免機(jī)制，享受與公辦學(xué)校同樣的優(yōu)惠政策。1.政策目標(biāo):建立民辦教育機(jī)構(gòu)發(fā)展的綠色通道，特別是政府、城建、國(guó)土、人事、銀行等多個(gè)相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)配合，確保民辦教育的建設(shè)與發(fā)展得到良好的配套支持。2.具體策略:由政府組織制定多部門聯(lián)動(dòng)配合民辦教育發(fā)展的管理辦法和細(xì)則，為民辦教育發(fā)展建立“綠色通道”，辦法或細(xì)則的落實(shí)情況納入相關(guān)部門的年終績(jī)效考核。
(四)建立與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的差異化學(xué)生補(bǔ)助機(jī)制，完善民辦教育機(jī)構(gòu)學(xué)生獎(jiǎng)助學(xué)金補(bǔ)償機(jī)制。1.政策目標(biāo):對(duì)入讀民辦教育機(jī)構(gòu)的學(xué)生，特別是家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生予以適當(dāng)補(bǔ)貼，體現(xiàn)“普惠性”民辦教育政策在學(xué)生群體中的具體落實(shí)。2.具體策略:通過“學(xué)雜費(fèi)占教育成本比重”不超過25%，“學(xué)雜費(fèi)占當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民人均收入的比重”不超過30%這兩個(gè)指標(biāo)，測(cè)算補(bǔ)貼的額度，通過3～5年的努力逐步實(shí)現(xiàn)這兩項(xiàng)指標(biāo)與全國(guó)平均水平基本持平。
(五)啟動(dòng)“普惠性民辦教育機(jī)構(gòu)師資培訓(xùn)行動(dòng)計(jì)劃”和完善普惠性民辦教育機(jī)構(gòu)師資保障機(jī)制。1.政策目標(biāo):全面提升民辦學(xué)校教師素質(zhì)，建立公辦民辦教師相互幫扶流動(dòng)機(jī)制;完善民辦學(xué)校教師待遇保障機(jī)制，保障民辦教師隊(duì)伍的可持續(xù)發(fā)展。2.具體策略:一方面，啟動(dòng)“普惠性民辦教育機(jī)構(gòu)師資培訓(xùn)行動(dòng)計(jì)劃”(簡(jiǎn)稱“民培計(jì)劃”)。通過加強(qiáng)民辦教育機(jī)構(gòu)師資的通識(shí)培訓(xùn)，用全新的教育理念引導(dǎo)教師的職業(yè)追求。培訓(xùn)內(nèi)容可分為三部分:一是教學(xué)科研培訓(xùn)，重在加強(qiáng)教師業(yè)務(wù)進(jìn)修和教學(xué)觀念的轉(zhuǎn)變、理念的提升，使教師確立新的課程觀和教材觀，加快教師的專業(yè)成長(zhǎng)，引導(dǎo)教師的職業(yè)追求。二是民辦教育法規(guī)培訓(xùn)。針對(duì)民辦學(xué)校實(shí)際，結(jié)合《民辦教育促進(jìn)法》，對(duì)教師進(jìn)行相關(guān)條例及運(yùn)行規(guī)則的培訓(xùn)，使教師了解民辦學(xué)校的性質(zhì)、運(yùn)行機(jī)制及教師本人和學(xué)校在責(zé)、權(quán)、利方面的關(guān)系，明確民辦教育的基本要求和發(fā)展規(guī)律，更好地適應(yīng)民辦學(xué)校的管理和運(yùn)作。三是加強(qiáng)管理培訓(xùn)，盡快使教師掌握管理學(xué)生的基本方法。民辦學(xué)校生源素質(zhì)普遍不高，對(duì)班主任和初入民辦學(xué)校的教師來說，掌握學(xué)生管理的方法和技巧尤為重要。這方面的培訓(xùn)需要上級(jí)主管部門的指導(dǎo)，同時(shí)，更要依靠學(xué)校本身的管理資源和經(jīng)驗(yàn)，依靠學(xué)校相關(guān)職能部門進(jìn)行定期和不定期的培訓(xùn)。培訓(xùn)的形式上可以靈活多樣，一是可以建立公辦學(xué)校教師和民辦學(xué)校教師的幫扶交流機(jī)制;二是可以邀請(qǐng)具有民辦學(xué)校管理經(jīng)驗(yàn)的專家、教師作有關(guān)民辦學(xué)校常規(guī)事件的處理辦法及應(yīng)對(duì)技巧的指導(dǎo)培訓(xùn)，促進(jìn)教師能更好地駕馭學(xué)生管理工作;三是要加強(qiáng)學(xué)歷及業(yè)務(wù)進(jìn)修，提高教師專業(yè)文化素質(zhì)。民辦學(xué)校有一個(gè)很難解決的問題就是教師的學(xué)歷進(jìn)修和繼續(xù)教育。解決這個(gè)問題的關(guān)鍵還需要政府出面，除監(jiān)督執(zhí)行民辦學(xué)校與教師進(jìn)修回崗協(xié)議外，政府可以和學(xué)校、教師個(gè)人三方面分擔(dān)進(jìn)修及生活費(fèi)用，盡力為民辦學(xué)校的教師做好服務(wù)工作。另一方面，民辦教育機(jī)構(gòu)師資保障機(jī)制不夠健全，例如有些地方雖制定了保障政策，但監(jiān)督執(zhí)行不力，致使許多民辦學(xué)校教師的職稱一直無法評(píng)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和人身保險(xiǎn)等“三保”政策也得不到落實(shí)。亟須完善普惠性民辦教育機(jī)構(gòu)師資保障機(jī)制(簡(jiǎn)稱“民師保障機(jī)制”)，確保民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師享有同等待遇的機(jī)會(huì)。
(六)健全地方政府普惠性民辦教育機(jī)構(gòu)財(cái)政扶持政策的落實(shí)監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任考評(píng)機(jī)制。1.政策目標(biāo):確保普惠性民辦教育財(cái)政扶持政策的有效落實(shí)。2.具體策略:建立各級(jí)政府、教育、城建、國(guó)土、人事、銀行等相關(guān)部門的民辦教育扶持政策落實(shí)考評(píng)機(jī)制，納入該部門的績(jī)效考評(píng)范圍，考評(píng)結(jié)果報(bào)送當(dāng)?shù)厝舜笸▓?bào)審核。
作者：劉紅宇單位：廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院
