農地流轉金融扶持困難分析范文

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一、福建省農地流轉的基本情況

目前已有300多個鄉鎮建立土地流轉服務中心，占總數的32.3%，本次調研發現福建省的土地流轉呈現出以下一些特點：

1.流轉面積繼續增加，逐步向規模化發展

根據福建省的調查數據，土地流轉租金根據土地的具體情況在每畝300～500元/年之間，條件特別好的土地租金高的可過千元，這樣的收入普遍高于農戶自己種植的純收入，農民的土地流轉意愿進一步加強。到2012年初全省流出土地的農戶達580.69萬戶,比上年底增加42．7萬戶。并且如圖1-1所示，在耕地面積保持基本穩定情況下，2009-2010年福建省市農村耕地流轉面積分別為216.43萬畝、263.70萬畝和295.53萬畝，分別占當年耕地總面積的14%、17.1%和19.3%，呈遞增的趨勢。同時，土地流轉逐步向規模化發展。土地單宗的規模流轉面積有較大程度增加，單宗50畝以上的規模流轉面積達16.9萬畝，占流轉總面積的28%，其中，100畝以上的占流轉總面積的16.2%，規模流轉比例明顯提高。農地流入方每畝的經濟效益要比承包戶高出8～20倍，同時，因土地流轉轉移出的勞力，有的在基地打工，有的外出務工經商，也獲得更多的非農收入。通過土地承包經營權流轉，零散細碎土地逐步集中，流轉到種養能手、經營大戶、農業企業、專業合作社進行規模化的經營，有效地提高土地利用率、產出率，促進農業產業生產效率的提高。

2.流轉形式多樣化，流轉主體多元化

目前，土地流轉的主要形式有轉包、出租、轉讓、互換、入股等，但以出租和轉包為主。據福建省農業局統計資料，2011年全省通過出租的農地155.12萬畝，占流轉總面積的53%；通過轉包的農地92.63萬畝，占流轉總面積的31%；通過轉讓的農地13.4萬畝，占流轉總面積的5%；互換的農地12.72萬畝，占流轉總面積的4%股份合作的農地3.35萬畝，占流轉總面積的1%，如圖1-2所示。通過多種形式的流轉，形成了有競爭力的市場價格，農民從中受益。流轉土地用途主要集中在烤煙、糧食、蔬菜、食用菌、花卉苗木、水產養殖等方面。流轉后的土地開發經營的項目主要涉及優勢產業和特色產品，帶動了一批有競爭力的新興產業形成。同時，土地流轉呈現多元化，促進農村經營體制創新。我省土地流轉的范圍由四荒地、林地、山地，擴展到農戶家庭承包地；流轉主體由原來的農戶、種植能手、專業大戶，擴大到農副業企業、農業龍頭企業、農民專業合作社等經營實體；土地使用權流轉也由原來在親戚、朋友、承包戶之間流轉，擴展到外村、外鄉、外縣甚至外省；土地流轉帶動了種養大戶、工商企業、農業龍頭企業不斷創新經營體制機制。

3.市場運作與政府推動相結合

農地流轉早期的主要是一些勞動力外出的農戶或勞動力少的農戶將其農地委托勞動力充裕的農戶或親友耕作，收取一定數量的收益，是基于市場的需求而產生的農戶之間自發、分散、短時間內的流轉。后來逐步發展為大規模的市農村土地流轉市場化運作，土地流轉價格主要由相關當事人在市場的作用下協商確定。90年代后期開始，為了提高土地使用效率，規范土地流轉，各級政府出臺一系列優惠和規范政策，積極發動、大力引導和推動農村土地流轉，各縣（市、區）也相應成立了以黨政主要領導為組長的農村土地流轉領導小組，建立了農村土地流轉指導中心，119個鄉鎮成立了土地流轉服務中心，1284個村成立了土地流轉服務站，分別占鄉鎮、村總數的91.2%、70.2%，為土地流轉提供了有力保障。

二、福建省土地流轉的金融供求現狀分析

（一）農地流轉為金融業提供巨大的市場——需求角度

1.金融需求的規模增大

一方面資金需求主體趨于多元化。農地流轉使得農業生產逐步規模化和現代化，農村金融需求主體也隨之產生變化：由傳統農戶、個體工商戶、鄉鎮企業等逐步向種養殖大戶、農村集體經濟組織、農業龍頭企業、農村專業合作組織、以及鄉鎮企業等規模化生產的現代農業轉化。其中，種養殖大戶、農村專業合作組織、農業龍頭企業等將成為土地流轉后農村金融需求的主流群體。另一方面，資金需求數額逐步增大。隨著土地向種糧大戶、專業合作組織等集中，資金、土地、技術等要素投入更加規模化，生產逐步朝機械化、產業化發展，農業生產行為和生產主體更組織化，資金的需求規模也隨之增大。就單筆貸款而言，貸款金額比傳統農戶的需求大大增加，由早期的幾千元的小額貸款無法滿足規模化生產，貸款金額明顯由小額分散向大額集中轉變發展到上萬元、十幾萬元不等。

2.金融需求的領域拓展

農村土地承包經營權流轉拓寬了資金需求的領域和數量，產生了一系列金融需求。一是，為了更好地流轉農地而必須提高土地的品質和招商吸引力所派生的資金信貸需求，如對農地進行總體規劃、重整改良、綜合治理、農業基礎設施建設等資金需求。其次，農地流轉后規模化的生產的現代種養殖農業的資金信貸需求，如、農業機械設備、新型農業技術引進以及種籽、化肥、勞務等支出的流動資金需求；三是農地流出的農民離開土地從事其他行業生產或者進行二次創業所需要的間接信貸需求。

3.金融服務的需求種類增加

隨著農地經流轉的擴大，農戶對對金融服務產品的需求由傳統的儲蓄存取款、農業信貸、咨詢等業務擴展到了資金結算、農地證券、保險、理財等方面的業務農村土地流轉的發展催生了對農業投資、農地抵押貸款、政策性貸款、土地債券、土地信托投資、市場信息咨詢、財務管理咨詢、期貨、票據兌現、清算等衍生性金融服務的需求。農村金融產品需求更加旺盛，農村金融市場與產品的創新領域變得更加寬泛，由傳統的存貸、信用結算業務向理財、保險、融資融券等方面拓展，為金融機構提供服務的信息共享、評級、擔保等社會中介業務需求也隨此產生。此外，農地流轉后，農業規模化、產業化的程度進一步提高，經營的風險由分散到趨于集中。土地流轉前，農戶進行小規模的生產，資金需求呈現出季節性和臨時應急性特征，貸款期限較短，對資金的需求金額小而分散。土地流轉后進行規模化經營，長期資金需求增加且相對集中，經營的自然風險和市場風險由分散向集中轉變，控制的難度加大，由于農業生產本身抵御風險能力較低，對農業保險的需求越來越迫切。

(二)農地流轉的財政和金融支持現狀——供給角度

1.財政支持農地流轉的主要措施。按照現有的政策，土地流轉中國家對種糧農戶進行的補貼仍然由流轉前農戶領取，作為流入方的土地承包者難以獲得國家補貼,經營成本和負擔并沒有減少。為進一步發展農村產業，促進適度規模經營，推進農地承包經營權有序流轉，近年來福建加大了財政支出力度，2011年度福建經濟統計年鑒統計顯示，2010年福建省財政支出中用于農林方面的支出16億元占財政總支出169.5億元的9.4%必上年度增長36.2%，2011年6月，福建省政府印發了《關于推進農業適度規模經營的若干意見》在財政、稅收、信貸、保險、規模經營用地等方面都給予政策扶持。龍巖市出臺了《2008年大田農作物生產十條措施》，在龍巖地區的各個縣（市、區）重點扶持3-5個300畝以上的連片規模經營示范點，并對各個示范點進行每百畝5000元的補助，并優先安排農業基礎設施建設項目。沙縣財政撥出200萬元專項資金，對農地流轉之后從事種植業、養殖業、農副產品加工業的個人或企業（合作社）進行貸款貼息補助。目前，金融部門已向通過土地承包經營權流轉實施的33個農業項目發放貸款，放貸金額3868.58萬元，共計貼息183.6萬元。

2.金融機構支持農地流轉的情況。福建省目前的農地金融供給主體包括農業發展銀行、農業銀行、農村商業銀行、郵政儲蓄銀行及村鎮銀行等正規金融機構和小額貸款公司、農村資金互助社、民間借貸等非正規金融機構。目前金融機構支持農村土地流轉的措施主要是小額信貸,且基本沿襲流轉前的信貸方式,最高額度為3~5萬，部分地區2006年開始通過農村信用社發放了農地經營權抵押貸款。截至2012年上半年，僅三明市明溪縣累計發放農地經營權抵押貸款1017萬元，涉及土地流轉抵押面積8607畝，扶持171戶農戶和1家企業[2]另據福建銀監局統計，截至2012年6月末，全省銀行業（不含廈門）涉農貸款余額6502.1億元，比年初增加719.94億元，較去年同期多增126.39億元。今年上半年累計發放春耕貸款146億元，支持農業產業化龍頭企業、小城鎮建設、水利建設、設施農業等貸款余額分別達到522.53億元、231.05億元、132.46億元和35.4億元。[3]獲得農信社信貸支持的農戶數達到298萬戶，新增惠農卡172.4萬張、農戶貸款20.4億元、農戶授信4.02萬戶。金融機構的資金支持力度和規模可謂不小，不過大部分貸款項目是用于農業企業經營的養殖業、經濟作物種植等，真正直接用于支持農地流轉的貸款比例很小，不超過5%。

三、農地流轉金融支持存在的問題分析——供求失衡

1.農村信貸資金缺口大，不能滿足農地流轉的需求

目前，吸收存款和發放貸款是農村金融市場中主要的金融業務。許多學者通過對二者的研究和比較來發現農地金融供求中的結構平衡性問題。存貸差是一定時期內金融機構存款余額與貸款余額的差額，農村金融市場的存貸差是農村地區使用外來資金或向外輸出資金的絕對凈值，也能反映了農村地區資金供求的平衡性。[4]從表2可見,在2000—2010年間，福建省農業信貸供給逐年遞增供給規模不斷壯大，但是相對于農村經濟發展水平，福建省農業資金供給量還有很大缺口。存貸差額這一指標為負數，且差額逐年增加，增加比例也不斷擴大，表明目前福建農業資金缺口量大,并從側面反映出福建省地流轉的金融支持力度不能滿足土地流轉發展的需要，支持農地流轉的金融供給力度還有待進一步增強。

2.農村正規金融配置效率低，不能滿足農地流轉需求

農村存貸比是金融機構把從農村地區吸納的存款轉化為農業貸款的比例，它反映了農村自有資金支持農村經濟發展的狀況，也能反映農村金融體系配置資源的效率。從表2可以看出農業存貸比例近十年來在5%～6%的低水平上徘徊最高不超過7%，從圖3可以看出從2004年之后這個比例呈逐年下降的趨勢。這也驗證了現有的金融體系配置資源的效率低，不僅沒有解決農地流轉資金短缺、農戶和農村企業融資難等問題，反而使農村金融市場上的稀缺要素“資金”大量流向非農產業和城市。農村資金逆流入城市的現象非常普遍，造成農地流轉缺乏資金支持長期處于“貧血狀態”。[6]據統計，農村中有金融需求的農戶中仍有46%以上不能獲得正規的貸款，于是轉向非正規金融融如民間借貸，但民間借貸多處于灰色狀態，潛在的金融風險較大，政府難以對其進行有效監管，,因而打壓多于引導，在控制風險的同時也制約了非正規金融積極作用的發揮。

3.金融產品供給結構性失衡，不能滿足農地流轉的需求

根據帕特里克的“需求追隨型模式理論”(demand-following)，經濟主體在經濟增長過程中產生的金融需求，催生了金融機構和金融服務和創新。本文第二部分對農地流轉的金融需求分析表明，在農地流轉背景下，農戶的生產經營在原有農業生產領域將逐步向農副產品生產、農副產品加工、休閑農業等多個領域擴展，其對金融產品的需求量將不斷增加，結構逐步多樣化。然而，農地流轉金融供給并未向需求跟進，從制度上看，農村金融供給的安排維持剛性農村金融業務逐漸萎縮。[5]很多商業銀行的金融業務從農村金融市場撤退，開辦涉農個人業務的銀行業金融機構只剩下郵政儲蓄、農村信用社、銀行農業銀行3家，農地流轉的信貸業務也很少，主要是農戶小額信用貸款、農戶聯保貸款，部分地區開展農地抵押貸款業務。這些貸款普遍存在期限短、額度低的特點，無法滿足土地流轉需求。雖然部分省市在試點地區進行金融創新，如抵押貸款，土地債券、土地銀行，農地信托業務，但是碰到諸多制度的障礙難以推廣施行。農地金融機構的單一性、農地金融服務品種的單一性很難滿足農地流轉的需求。農村金融特別是農地金融供求呈現出明顯的總量與結構的雙重失衡。

4.農地金融相關制度缺乏，不能滿足土地流轉的需要

我國農地流轉金融支持體系中缺乏一系列的基礎性制度安排使得農村金融市場的作用無法正常發揮并有效地緩解了農地流轉的資金壓力。首先，農地承包經營權抵押缺乏法律和制度的保障。隨著農地的流轉農業生產經營的規模逐漸擴大，對資金投入量隨之增加,貸款逐步大額化，金融機構為了審慎經營對于大額貸款要求借款人必須提供相應的抵押或擔保。在現行的法律框架下，土地承包經營權——作為農戶最大的資產卻不能抵押。《中華人民共和國物權法》第二條規定：“本法所稱物權，是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權”，可見農村土地承包經營權屬于物權中的用益物權，但目前的法律框架下，農民尚不能自主地處置其農地承包經營權，以承包經營權作為抵押物進行投資、融資等也缺乏法律依據，使農民的土地承包經營權陷入尷尬的境地，也難以適應農地流轉發展的現實需要。其次，缺乏健全的風險防范機制。隨著經營規模的擴大，自然風險和市場風險將進一步加大需要有風險防范和補償機制來控制風險。但目前農業保險的法律制度缺失，農業保險效能發揮欠佳，商業銀行開展農地金融業務，其發放貸款的風險幾乎全部由銀行自行承擔。農村風險防范和補償機制尚不健全一定程度上影響了商業銀行對農村金融放貸的積極性。最后，農村大部分地區尚未形成統一規范的農地流轉市場。目前土地流轉中心的運行機制不順暢、機構不健全、流轉信息不暢、流轉中介組織少、缺乏農村土地價值評估機構和專業資質評估人員、抵押登記制度不完善等問題尚未解決。以上制度的缺陷嚴重挫傷了金融部門放貸的積極性，影響了農地流轉金融服務的發展。

四、農地流轉金融支持的思路與對策建議

（一）完善農村金融制度，加強農地流轉的金融政策扶持

加大對農地流轉的金融扶持力度，做好農地流轉金融制度的頂層設計，是農地流轉金融支持順利開展并推廣普及的一個重要前提。一方面要進一步加強農地流轉的金融政策扶持，使惠農政策能在土地流轉中發揮充分的作用。在土地流轉的中切實保障農戶利益，發揮好中央惠農政策對土地流轉的引導作用，提高資金兌付效率，加強“補貼資金”管理，保證“補貼資金”及時兌付，讓農民放心流轉。另一方面要建立支農資金回流機制。首先，建立起專項基金用于支持農村發展。從國有商業銀行在縣域吸收的存款總額中提取一定的比例用于建立農村發展專項基金，對基金進行管理保證其保值和增值并確保資金用于農地流轉和農業生產。其次，可以考慮擴央行支農再貸款的范圍，單獨對金融機構支農貸款的再融資設定較為寬松的條件并增大資金供給力度，確保支農資金能有效供給。最后，放寬對農村地區的金融管制，拓寬資金供給渠道。可以鼓勵農業銀行、郵政儲蓄銀行以及其他新型農村金融機構等各類金融機構參與其中為農地流轉提供信貸服務。此外，還可以進行民間金融參與農村土地經營權抵押貸款的探索。

（二）完善抵押擔保和農村社會保障體系，為農地金融制度奠定基礎

首先，賦予農地承包經營權抵押合法地位，從法律上承認農民擁有完整物權性質的農地承包經營權以保障農民對土地經營權的支配處置權，適當延長農民對土地承包經營的年限。其次，對農地承包經營權進行規范化管理。建議先明確農村土地承包經營權抵押的條件和范圍，再完善農地承包經營權的抵押價值評估和抵押登記制度，做好農村土地承包經營權的登記和證書頒發制度。建立以農地承包經營權抵押為基礎的土地流轉投融資體系。正確引導農村土地流轉相關貸款業務的開展，促進土地流轉市場發展。健全農村社會保障體系，弱化農地的社會保障功能。由于社會保障體系起到了“兜底”作用使農民無后顧之憂，即使農民參加農地使用權抵押后失去土地，也不會因此傾家蕩產失去基本保障。在此基礎上可以賦予農村金融機構變現的權力，使其有權根據貸款合同監督項目資金運行,到期償還有困難的，可依法對土地使用權及地面的作物進行拍賣解決農地抵押權實現難的問題，提高金融機構貸款的積極性。

（三）改進農地金融服務，創新農地金融產品

首先，根據農地流轉的實際金融需求改進金融服務。金融機構根據農地流轉的特點，依照流轉各方的需求尤其是農業規模經營的發展特點和實際需求來提供信貸業務品種、擴大貸款額度、延長貸款期限、降低利率等，并探索新的綜合循環授信模式[7]，以支持種糧大戶發展多種經營的資金需求。同時，金融部門應以土地流轉的金融需求為導向設計和創新農地金融產品、進行機構的設置以及開發中間業務，例如，可以嘗試抵押、質押、地票、土地銀行、農地信托、農地入股組建農民專業合作社等不同金融模式進行實踐。此外，還可以借鑒農信社開展的小額貸款的經驗，根據土地流轉的需要推出農戶聯保、大額農戶信用貸款、土地訂單貸款、協議貸款等業務以解決農村土地流轉后農民貸款額度不斷提高而缺乏抵押物的困境。

（四）健全農地金融的配套制度，化解農村金融貸款風險

一是要盡快完善農村土地價值的評估制度。創新農地金融服務模式的前提是建立科學的土地價值和涉農資產評估體系，以土地為基礎進行融資之前，必須進行土地價值的評估。為了科學合理地確定土地價格，必須建立科學、有效的土地評估體系提供涉土地價值、流轉租金以及其它農資產評估服務；二是加快建設農村信用體系。農地金融業務的開展是以信用為基礎的，需要積極推動信用體系建設，從構筑信用基礎、進行信用評級、創建信用區域等方面入手，加強信用文化宣傳和培養力度，強化農民的信用意識，保護農村金融機構的合法權益，支持其依法保全和執行抵押資產，為金融支持土地流轉打造“農村金融信用區”。三是建立農民地流轉保險體系。農地流轉背景下，風險進一步的加大和集中需要建立相應的保險制度，為金融服務土地流轉構筑避險屏障。可以在農村金融支持中引入保險制度，嘗試推行“政府-農村信用社-保險公司-農民四位一體”的綜合金融服務方式模式。農地流轉貸款由農村信用社提供并經保險公司承保，其保險費用由當地政府和農民按固定比例分攤。另外給予商業性保險公司優惠政策鼓勵其為土地流轉設計保險產品，開展農業保險業務。

作者：黃振香謝志忠單位：福建農林大學經濟與管理學院福建江夏學院