國有企業混合所有制改革中的利益范文

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《經濟學家雜志》2015年第九期

一、問題的提出

積極推進混合所有制經濟，源于現階段實行適合中國國情的基本經濟制度。整體而言，國有企業混合所有制改革已經取得很大成就，中國上市公司報表數據顯示，截止到2014年底全國混合所有制上市公司已經占全部境內上市公司的80%以上，資產已經達到90%以上，但國有大型企業特別是中央企業母公司及二級以上公司層面混合所有制改革大多進展緩慢，進行了混合所有制改革的大型國有企業盡管治理形式合規，但不同程度存在權力配置邊界不清晰，利益分享運行機制尚未建立起來，治理有效性差的現實問題。十八屆三中全會所提出的“積極發展混合所有制經濟、改革國有資本授權經營體制、深化國有資本收益分配制度、推進國有企業分類改革、建立職業經理人制度、實行員工持股計劃”等重大決定的落實，均涉及到國有企業不同主體利益關系的調整與重構。研究中國大型國有企業混合所有制改革過程中，不同主體的利益關系演化與重構，具有重要的理論與現實意義。

二、文獻梳理

積極推進混合所有制經濟，是實現我國國有企業與市場經濟相融合、公有制同市場經濟相結合的有效形式和途徑。在國有企業現代企業制度漸進完善進程中，中國國有企業正經歷從行政型到經濟型的公司治理轉型，公司治理已進入從被動合規到主動創造有效性的建設階段（李維安、邱艾超，2010）[1]。有效的治理不僅是最小化交易成本，更要具有激勵參與方進行價值創造的功能。而國有企業存在多層次委托關系網，擁有權利益主體的自利行為，導致初始出資人利益受損的治理失靈現象出現（Hope&Thomas，2008）[2]。LLSV（2000）[3]的研究發現，控股股東“隧道行為”在法律保護缺失的國家相當普遍且嚴重。Jiang等（2010）[4]通過對中國大股東占款現象分析，為大股東掏空理論提供了中國例證。伊志宏等（2011）[5]認為，在國有企業中董事會的激勵機制和監督機制均無法發揮作用，張宗益等（2006）[6]證實也顯示，制度創新的“內卷化”是中國獨立董事制度沒有效果的深層次也是最根本的原因。Faure-Grimaud等（2003）[7]利用等價原理，論證了委托人可以通過分權（或授權）將監督者變成一個獨立剩余索取者或者部分剩余索取者以防范橫向合謀的出現。

從深層次看，國有資產監管機構不愿積極推進大型國企產權多元化的原因是其雙重角色的沖突，國有企業泛行政化，已成為國有企業發展的深層障礙之一（戚聿東，2013）[8]。國有資本運營制度創新的動力在于利益集團的驅動，更深層次原因在于政府與各層次行動集團的成本收益比較基礎上所產生的激勵效應。由于國有企業改革始終沒有解決人尋租激勵過大的問題，形成了事實上的逆向生存選擇行為。楊記軍等（2010）[9]實證研究顯示，政府轉讓國有企業控制權的政治動機強于經濟動機，從另一個側面折射出我國當前國有企業改革面臨的困境。市場競爭是推動中國國有企業改革與治理優化的有效方式，但市場競爭只是為國有企業產權問題解決提供了必要條件。張維迎（2000）[10]認為，國有企業內部的權力斗爭是產權安排的結果，實現產權約束從行政約束向契約約束的變革是深化國有企業改革的關鍵性環節。

在經營業績的有效性評價方面，經濟增加值(EVA)考核被認為是符合我國企業當前的目標導向，是我國國有企業公司治理理論與實務的現實選擇，而楊瑞龍等（2013）的研究發現，央企的國有資本保值增值率與職位經濟報酬并沒有對央企領導的升遷產生顯著正影響，央企領導更像是政府官員而非職業經理人。沈藝峰等（2010）實證檢驗得到的結論認為，較非國有企業而言，國有企業高管運氣薪酬的現象更為嚴重。針對國有企業性質的特殊性，其績效不僅體現在自身經濟效益上，而且還必須體現在其所在整個產業甚至整個國家各個產業的總體市場績效上，大型國有企業改革要符合效率、民生、技術進步等標準。黃群慧等（2013）[13]提出，由于國有企業存在“使命沖突”和國有企業領導人“角色沖突”的“雙重沖突”問題，需引入分類改革與治理的思路。高明華（2013）[14]按照目標維度、經營維度將國有企業劃分為目標、功能存在顯著差異的三類企業，但其調研顯示各類企業之間治理結構并無相應的差異性。劉燦等（2014）認為，“新一階段的國有企業改革陷入了新的理論和現實困境，提出從動態關系治理的視角來分析國企改革的問題，國企動態關系治理的實質就是對秩序和利益關系的再調整”[15]39。盡管國內外學者從治理主體、治理對象、治理動力、治理績效等方面對國有企業改革與治理進行了相關研究。但國有企業的全面深化改革意味著企業內外各參與主體不斷進行著利益分化與重新整合的動態調整，需要重新界定政府與市場在國有企業改革、治理過程中的邊界，并通過利益機制重構達到激勵相容，創造公司治理的有效性。國有企業現實改革中各種利益沖突經常是混雜在一起，不經深入研究很難理清背后的利益關系。而現有研究對不同主體各自與生俱來的利益訴求以及由此所產生的利益多元性、層次性、動態性重視不夠。在大型國有企業治理轉型過程中，由于大型國有企業改革與治理中政府與市場的邊界不清晰，尚未形成有效的利益整合、利益代表、利益表達、利益分享機制，導致我國大型國有企業深化改革出現動力源不足的現實問題。本文以企業內外不同主體之間的利益沖突與協調為切入點，將利益矛盾分析法貫穿研究全過程，通過探究我國大型國有企業混合所有制改革中不同主體的利益關系及其重構機制，尋找加快實現我國大型國有企業治理由合規性向有效性轉變的現實路徑。

三、國有企業混合所有制改革中利益機制重構的理論邏輯分析

通常人們將制度理解為多數成員認可、約束相關群體行為的系列規范。從短期看，有效的制度安排必須與現存的制度環境相匹配，彼此間形成一種相對均衡狀態。在制度變遷過程中，由于制度供給受到領導層對局勢掌控能力、改變現存秩序的愿望與迫切程度、社會公眾對變革采取態度預期、新制度設計與實施成本、風險預期、既有制度約束、各參與主體之間博弈力量等因素影響，導致制度變遷通常呈現出漸變與路徑依賴性等特性，出現有效制度供給滯后甚至嚴重不足等，奧爾森（2007）[16]將其稱為“制度僵化癥”。諾思則從慣例的視角出發提出，已有制度或行為方式對制度變遷的潛在影響非常顯著，制度變遷的路徑依賴性會導致制度被鎖定。但從長期的角度觀察，制度環境也處于不斷演變的過程中，表現為：當新的制度安排被引入現存的制度環境中，制度安排與制度環境之間不一致的矛盾顯現，原有的相對均衡狀態被打破，需要制度環境的動態調整。因此，制度安排與制度環境之間呈現出由不均衡到相對均衡再到非均衡的動態運動過程，不均衡是常態，而相對均衡是暫時短期的狀態。從利益的角度來看,制度也處于不斷變化和更替的過程之中。科斯認為若新制度供給帶來的收益超過制度設計、實施等過程中產生的成本，或是在現有制度下產生更高的交易成本時，制度變遷就有發生的可能性。通過制度變遷，一些利益主體特別是積極推動制度變遷的群體可以獲得在現有制度安排框架內無法實現的利益訴求。因此，制度變遷的內在動力是潛在利益的存在，這種利益既可以是制度變遷紅利的出現也可能是原有利益的重新分配，通常產生利益增量的制度變遷更易推行。但若制度變遷僅僅是對現存利益總量的再分配，則制度變遷遇到的阻力將會非常巨大。無論是利益增量還是再分配的制度變遷，都將會引起相關主體絕對利益量以及不同利益主體之間相對力量與地位的變化，圍繞著新的利益分配不同利益主體之間的博弈隨之展開，最終達到納什均衡。因此，制度變遷實質是現有制度安排無法滿足相關利益群體的訴求，利益分配失衡導致利益爭奪與沖突出現，打破現存的利益關系格局，各利益相關主體之間相互博弈并最終達到新利益關系均衡的過程（李懷、鄧韜，2013）。

利益沖突是相關利益主體在現有利益格局內自身利益訴求無法得以實現、不同主體之間進行利益爭奪的過程，利益沖突是制度變遷的根本原因（王偉光，2010）。通過對我國改革開放以來制度變遷的演進歷程觀察，經濟社會體制改革帶來社會各階層利益矛盾與爭奪，利益沖突導致利益關系調整并引發利益格局改變，這其中起決定性作用的是我國社會主義初級階段經濟社會發展的內在規律。因此，不應把國有企業混合所有制改革看作是政府外在干預的刻意安排，而是順應我國經濟進入新常態遵循經濟發展內在規律的必然要求。企業與市場的區別在于企業實質上是圍繞關鍵資源而建立的生產性契約組織，權力的存在是建立在對資源控制基礎之上，誰掌握了決定企業準租金生產的異質性資源，誰就獲得了對應的權力，對關鍵性資源的控制構成了權力的主要來源。利益機制重構是不同利益主體權力博弈的結果，重構過程本身也是對企業價值創造的再利用，利益重構結果是否公平有效，反過來也會直接影響到企業價值的創造能力。國有企業混合所有制改革成功的關鍵是最大限度地發揮各種資源要素的優勢，通過利益機制的重構解決混合所有制改革中出現的各種利益沖突，減少改革的阻力與內耗，最大限度地增加改革的紅利與受眾，在融合共生中實現互利雙贏。公司治理作為企業頂層的制度安排本質是協調企業利益關系的規則，是調節不同參與主體利益關系的配置機制。公司治理關注的重點不應該簡單定位為如何確保企業的健全經營，而更應該關注在環境動態變化過程中，何種制度安排更有利于企業在競爭性市場上獲得可持續發展能力。公司治理通過恰當的利益配置實現企業價值創造，通過各參與主體權、責、利的相互制衡對企業價值進行合理地分構理論框架圖配，保證企業做出科學的決策，實現各相關主體之間的利益平衡。公司治理轉型的過程就是不同主體利益格局重構的過程，國有企業混合所有制改革戰略運作過程，實際上就是各相關主體利益不斷調整平衡的治理轉型過程。在國有企業混合所有制改革的治理轉型過程中，既得利益群體與因改革而獲得利益增量的群體以及改革紅利在不同群體之間的分配所引發的利益沖突是必然存在的，而不同利益群體對關鍵性資源的掌控、組織化程度及其表達、談判能力存在差異，博弈力量呈現不均衡狀態，利益沖突主體之間的矛盾運動呈現對立態勢，若任由自行調節將會導致改革過程中出現利益格局失衡的局面（湯吉軍，2014）[19]。而市場機制、政府調控均存在兩面性的問題，如何在發揮市場積極作用的同時，發揮政府“有形手”的有效干預功能，并通過利益機制重構實現不同主體之間權、責、利對稱，從利益格局失衡走向利益均衡的良性互動，成為國有企業混合所有制改革成敗的關鍵所在，制度變遷、企業權力結構變動與不同主體利益關系調整的互動過程見圖1。為此，應通過利益整合機制產生新的利益增量，為不同利益主體之間的合作創造紅利空間。通過重構利益代表機制形成在企業中真正維護不同群體利益的代表者，平衡相關群體在利益配置中的話語權。通過健全利益表達機制實現相關群體各自利益表達的組織化與有效性。通過強化利益分享機制緩解不同主體之間的利益對立關系，最終實現改革成果普遍分享的價值訴求（李躍平，2015）。

四、國有企業混合所有制改革中的利益機制設計

（一）整合利益關系只要改革不能給利益相關者帶來真實的利益,利益相關者就不會有改革的熱情與積極性,改革最終也難取得預期效果。國有企業混合所有制改革必須滿足通過國有與其他資本的融合，使得各自的優勢得以最大程度的發揮，形成有機結合的利益共同體，推動企業的價值創造。在此過程中，國有企業與其他所有制類型的企業在優勢方面各有所側重，國有企業在資產規模、技術與信譽等方面存在優勢，而其他所有制類型的企業特別是民營企業在市場活力與運營機制上具有優勢。因此，國有企業混合所有制改革在價值理念上，首先應承認各種所有制性質地位與作用，在此基礎上充分發揮各自的積極性，通過優勢互補，實現國有企業與其他性質企業和諧共生、融合發展。而諸多企業改革的實踐顯示，在各類企業混合所有制改革的具體運作過程中，因涉及到投資比例、控制權配置、剩余分配以及經營決策理念差異和目標分歧等現實問題無法解決，導致企業內訌內耗不斷，不僅無法發揮各類資本的放大功能，而且導致經營效率低下甚至出現大量的訴訟事件。在國有企業混合所有制改革過程中，首先解決的難點問題是保證各參與主體資產的安全與權益的平等。目前，國有企業普遍擔心在因市場機制與法律體系不完善出現新的國有資產流失問題。而對以民營企業為代表的其他性質參與主體而言，最為擔心是參與混合所有制改革的資產“羊入虎口”，演變成新時期的“公私合營”運動（劉崇獻，2014）[21]。國有企業混合所有制的改革成功依賴于其創造的價值在國家、國企、非國企和社會公眾等利益主體之間進行重新配置，對各方面的合理利益訴求給予積極回應。通過利益關系整合激勵約束不同參與主體的行為，在戰略定位上實現由傳統一元利益剛性、機械的重組、并購向多元利益兼顧柔性有機融合方向的轉變，實現融合共生。通過混合所有制改革，進一步明晰了國有企業與政府的邊界以及與市場的關系，混合所有制改革后的國有企業應與政府及其監管部門保持適當距離，彼此之間由身份管理向契約管理轉變，更加突出是按照經濟規律良性有序運營的市場競爭主體，與其他性質的所有制企業在市場交易活動中處于平等地位。所涉及到的具體國有企業，其所處行業、規模、層級等因素均不能成為是否進行混合所有制改革的障礙性因素，應將混合所有制改革是否有利于推動不同類別國有企業使命目標、功能定位的實現作為主要依據。企業內部利益關系整合就是出資人、高管和員工等之間進行合理的“剩余”分配。各類出資人的利益整合關系，重點是處理好控制權配置與紅利分配比例。國有企業混合所有制的改革利益關系整合應遵從：各類主體自愿參與的原則，不搞強迫命令與“拉郎配”；各類要素擁有者權、責、利對稱的原則；相關參與者依法自由進入、退出的原則。

（二）重構利益代表機制國有企業混合所有制改革的過程實質也是現代企業制度構建過程，要實現國有與民營資本的有效融合，需要構建規范的企業法人治理結構，而大型國有企業治理不規范特別是利益代表失衡的問題普遍存在。在調研中發現，現有中國大型國有企業國有股一股獨大的現象較為普遍，大股東代表依照股權比例占有董事會、監事會的大部分席位，且外部董事、獨立董事近半數來源于其他大型國有企業的高管層。監事會多由工會主席、國資委委派人員、黨委主管紀檢工作的人員、職工代表等組成，而絕大多數職工代表監事來源于集團或上市公司的中層領導，造成董事會、監事會成員主要由大股東利益代表構成，人情董事、花瓶董事、傀儡董事等廣泛存在。利益代表虛化與異化現象突出，導致中小股東、普通員工以及社會民眾缺乏獨立的利益代表，合理利益訴求被忽視，大股東代表侵占中小股東利益、高管侵害最終出資人利益問題普遍存在。首先，要在公司治理機制層面建立強制性的小股東累計投票權制度，使混合所有制企業中的小股東存在有效的利益代表。其次，加快國有資本運營與投資公司實際運營步伐，阻斷國資委對企業的直接干預，實現由管企業、管資產到管資本的轉變，董事會、經營層、監事會按照現代法人治理的權責定位分別行使決策、執行、監督等職權，并對企業整體利益負責。第三，建立高管人才認證數據庫，推進企業高管選聘、考核的市場化進程，充分發揮市場信號的監控作用，力求以規范化、透明化、全過程的運作流程，減少因信息不對稱產生的各類道德風險與逆向選擇問題，并打破固有特殊群體已形成的潛在利益配置方式。第四，明確獨立董事參與決策定位為立足于企業整體利益的維護，更加注重保護弱勢股東的合法權益。為確保其獨立性應建立獨立董事人才數據庫，通過獨立董事協會等第三方機構從人才庫中隨機抽取選派。第五，重視職工代表大會作用的發揮。職工代表大會的職權主要體現為維護職工合法權益、監督出資人代表及高管行為是否違規，主要通過推舉職工利益代表進入董事會、監事會發揮相應的作用。為確保普通職工利益訴求的代表性，按照一線工人、基層管理人員、中層及以上管理者各自占職工總人數的比重，選舉產生相應比例的職工代表，董事會、監事會中職工董事、職工監事的提名、產生上應充分體現職工代表大會多數普通員工的意愿與訴求。

（三）健全利益表達機制利益表達是各利益攸關方通過一定的渠道和方式表達自身利益訴求以期影響最終利益配置的過程，利益有效表達是良性互動博弈產生競合關系形成的前提，健全有效的利益表達機制也是市場經濟體制趨于完善的重要體現。完善有效的利益表達機制首先要解決的是表達方式的組織化問題，否則無法在決策層面加以處理。同時，必須解決利益代表主體真實、客觀信息的獲得問題，各利益代表主體才可以做出準確地判斷。隨著社會的整體進步，社會各階層利益表達愿望呈日益高漲趨勢，但由于受利益表達的組織化程度以及信息來源的限制，利益表達不平衡問題突出。相對于強勢群體而言，社會弱勢群體的利益表達更容易被忽視而變得無效。因此，健全國有企業混合所有制改革過程中的利益表達機制，更多體現為各參與主體公平地享有利益表達的權力和機會，更加關注弱勢群體的利益表達的有效性問題，通過多元有效的利益表達機制,使各個利益主體特別是弱勢群體的合理利益訴求在董事會、監事會等決策、監督層面得以表達并給予積極響應成為完善利益表達機制的著眼點。由于獨立董事、監事會成員工作績效與個人的獎懲相關性較弱，導致其工作上時間與精力的投入，工作動力主要依靠對工作的興趣、責任心等內在動力，即使有普通職工成為監事，也基本上都是兼職，存在著下級監督上級的問題，往往勢單力薄最終屈從于其所監督的領導，國有企業獨立董事、監事會等群體的利益表達實際效果普遍較弱。雖然國資委被賦予了出資人代表的權責，但相關官員在監控過程中更加關注自己的政治命運與個人經濟利益的得失，容易導致大股東代表與企業高管合謀，而忽視從最終出資人利益出發進行真實表達的意愿。在缺乏產品與資本市場約束、職業經理人市場發育緩慢的情況下，強勢“官員型企業高管”個人利益強勢表達，出現較為嚴重的內部人控制問題。出資人、企業員工、社會民眾以及董事會、監事會對企業經營過程中的合法、合規、有效與否主要通過財務報表以及信息披露加以確定，審計與評估等機構成為市場機制中負責監控企業經營業績的第三方利益表達渠道。目前，在審計與評估等第三方認證機構的聘任、費用支付主要由被評價的控股股東代表、企業高管決定，導致委托關系中審計機構喪失了公正、客觀出具信息披露審計報告的獨立性條件。另外，國有股以及法人股流通性差，控制權市場無法對企業高管形成強有利的約束，而我國對于中小股東權利保護的法制基礎建設緩慢，如民事賠償制度與刑事制裁手段不健全，廣大中小股東存在維權上的困難，大股東代表、企業高管侵占企業資產、違規擔保、非公允關聯交易等現象頻發。要使弱勢利益群體代表的利益表達機制有效，無論是獨立董事、監事會成員、第三方信息披露機構必須將獨立性作為最關鍵性的環節，與企業的主要股東、經營者不存在可能影響獨立判斷的關系，并從企業整體利益、中小股東與普通員工合理利益訴求出發履行忠實、勤勉的責任。同時，必須對弱勢利益代表行使主體從選聘、薪酬、權力行使、信譽等方面采取行之有效的激勵約束機制，否則處于弱勢地位的利益代表極易被強勢利益集團俘獲，導致默認甚至串謀、合謀現象的出現。完善中小股東訴訟制度，可以考慮采取將公司通過訴訟所獲得的部分利益，回贈給積極參與訴訟股東的措施，激發中小股東為公司的整體利益而訴訟的動力，實現對大股東代表、企業高管等強勢利益代表的有效制衡。另外，各層面的國有資產出資人代表都必須接受人民及社會公眾的監督，建立外部社會問責機制，強化國有控股混合所有制企業信息公布的格式化、標準化與及時性，讓更多利益相關者有機會、有能力參與到企業全過程的監督中。

（四）強化利益分享機制從價值創造的角度看，剩余價值的分配必須圍繞關鍵或必需的資源進行。因此，利益分享絕不是參與企業的各個利益主體之間的平均分配，而是根據各個主體掌控資源的重要程度、稀缺性，不同屬性企業對資源的依賴性，資源本身的專有與專用性有差異的分享。但有差異的分享應在合理的范圍內，衡量合理與否的關鍵是相關參與主體對所獲得利益的認可，這就要求在利益具體分配過程中，必須保證在制度安排和實施程序上的公正與透明，各參與主體彼此承認對方的合理訴求，并在互惠互利中創造價值。企業作為一個由多種要素資源提供者組合形成的利益集合體，代表不同利益取向的出資人、經營管理者、員工等構成了國有企業治理的主體，并通過治理結構的有效構建和治理機制的分享剩余價值來實現不同利益主體的合理訴求。而國企改制帶來的利益沖突與國資委成立之初制度設計的缺失有著內在的聯系。國資委的成立解決了“五龍治水”的問題，但集監督與管理職能于一身的國資委主要行為取向是國有資產的增值保值，近年來大型國有企業發展有余改革不足，導致大型國有企業大股東代表、高管與中小股東、普通職工、社會民眾之間利益沖突嚴重，表現為：整體上交紅利比例較低、社會責任意識與社會民眾的期望有較大差距、資源浪費嚴重、安全事故頻繁，部分大型國有企業高管利用其獲得的優勢地位過度追逐自身收益最大化。國有企業在混合所有制改革過程中，應謹慎有序推進高管股票期權激勵制度、分紅權激勵與員工持股計劃，建立起企業高管、員工與企業長期持續發展緊密聯系的利益紐帶，提高企業職工參與混合所有制改革的積極性。在發揮市場在資源配置起決定性作用的同時，也應看到市場失靈在分配領域體現得更為突出，單純依靠市場機制無法保證利益分享上的合理平衡，必須積極發揮政府在利益分配上的調控作用。但不同政府部門以及各個政府部門內容本身也都存在著各種利益訴求，一旦掌握調控權力的政府部門及其官員的行為沒有得到有效監控，則無法確保其行為必然是維護公平與正義。因此，在國有企業混合所有制改革的利益分享機制重構過程中，必須明確市場與政府的治理邊界本身，政府的介入應兼顧社會公平與經濟效率。

作者：李東升 杜恒波 唐文龍 單位：山東工商學院 管理學院