財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效益研究范文

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《審計(jì)研究》2017年第1期

摘要：西藏地區(qū)的發(fā)展在我國(guó)具有特殊而又重要的地位，目前，西藏與其他地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各方面還存在一定的差距，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的提出就是為了改善西藏發(fā)展水平。本文首先詳細(xì)分析了西藏財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出了提高西藏財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效益的具體策略，以期能夠?yàn)槲鞑亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供建議。

關(guān)鍵詞：西藏；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；效益

為了縮小地區(qū)差距，為西藏地區(qū)提供平等的公共服務(wù)，保證西藏各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建，國(guó)家提出了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，在具體實(shí)施過(guò)程中，這一制度也在很大程度上促進(jìn)了西藏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是目前來(lái)看，西藏的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付還存在缺乏法律支撐、形式繁雜、測(cè)算方法不實(shí)際、部門(mén)職責(zé)不清等各種問(wèn)題，針對(duì)這些問(wèn)題，本文提出了具體的改進(jìn)策略，為提高西藏財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效益提出建議。

一、西藏財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中存在的問(wèn)題

（一）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律支撐

為保證財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的法制化，保證財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度切實(shí)發(fā)揮其調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用，世界上很多國(guó)家都制訂了法律體系，保障了轉(zhuǎn)移支付的順利進(jìn)行。但是，就我國(guó)目前現(xiàn)狀來(lái)看，相關(guān)法律非常薄弱，財(cái)經(jīng)法律中也沒(méi)有明確的細(xì)則規(guī)定保證該制度的有效性，使得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付始終處于“無(wú)法可依”的狀態(tài)，僅有的一項(xiàng)相關(guān)法律也只是過(guò)渡性的，不具備權(quán)威性。這種情況下，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度根本無(wú)法正常發(fā)揮作用，其帶來(lái)的效益也大大降低。

（二）轉(zhuǎn)移支付形式繁多，財(cái)力均等化效果不明顯

目前來(lái)看，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式多樣，但是各種形式在現(xiàn)實(shí)中都存在很多不足，財(cái)政均等化效果不明顯。就稅收返還來(lái)說(shuō)，目前的稅收返還制度，是建立在地方財(cái)政收入水平的基礎(chǔ)上，地方財(cái)政越多，返還力度越大，這種“一刀切”的形式，對(duì)于財(cái)政收入較低的地區(qū)來(lái)說(shuō)，并沒(méi)有任何改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小其與發(fā)達(dá)地區(qū)差距的作用，反而一定程度上拉大了差距。體制補(bǔ)助的形式也是這樣，按照“基數(shù)法”進(jìn)行體制補(bǔ)助，額度呈現(xiàn)不變的狀態(tài)，無(wú)法滿足地方不斷發(fā)展的需要。總之，雖然目前的轉(zhuǎn)移支付形式比較豐富，但卻是多而不精，沒(méi)有考慮地方實(shí)際發(fā)展水平。對(duì)于西藏地區(qū)來(lái)說(shuō)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展本來(lái)就相對(duì)落后，如果國(guó)家對(duì)其財(cái)政補(bǔ)助與其他東部發(fā)達(dá)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)一樣，不利于西藏地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而影響西藏地區(qū)的和諧穩(wěn)定。

（三）轉(zhuǎn)移支付測(cè)算方法偏離實(shí)際

在具體的轉(zhuǎn)移支付測(cè)算方法上，沒(méi)有考慮西藏發(fā)展實(shí)際，而采用全國(guó)統(tǒng)一的有效稅率，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱的西藏地區(qū)來(lái)說(shuō)，其稅基不廣闊、稅源也始終不固定，有效稅率遠(yuǎn)不及全國(guó)水平。統(tǒng)一的有效稅率，沒(méi)有結(jié)合西藏在各方面發(fā)展的特殊性，例如，西藏地區(qū)工作人員是享受一定生活補(bǔ)貼的，但是在測(cè)算所得稅時(shí)，并未考慮這一因素。衡量支出標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，在各種基礎(chǔ)設(shè)施的支出上也是采用全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，未考慮到由于環(huán)境惡劣，西藏地區(qū)在建設(shè)方面的財(cái)政支出大大增加的現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，不同于其他地區(qū)，西藏地區(qū)還有一些諸如“2.5倍工資”等政策性支出。總是，高估收入而低估支出的現(xiàn)狀，阻礙著財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度效益的提高，影響著西藏地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）轉(zhuǎn)移支付部門(mén)間職責(zé)不清

雖然國(guó)家給予了地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，但是對(duì)于這些資金的掌握及分配，地方政府卻沒(méi)有做出合理的規(guī)定，沒(méi)有充分利用這些資金，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。就西藏地區(qū)來(lái)說(shuō)，首先，沒(méi)有專門(mén)的負(fù)責(zé)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金管理的部門(mén)及人員，使得資金始終處于流放狀態(tài)，管理不集中，也無(wú)法發(fā)揮資金的作用；其次，政府各職能部門(mén)也比較混亂，一方面，沒(méi)有明確的職責(zé)規(guī)定，財(cái)政部門(mén)沒(méi)有掌握資金的決策權(quán)；另一方面，資金分配程序缺乏民主性，主觀決策、一家獨(dú)大的現(xiàn)象非常明顯，分配過(guò)程也不夠公開(kāi)透明，沒(méi)有有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致了資金使用不規(guī)范的現(xiàn)象。另外，分配時(shí)間的劃分不夠科學(xué)、嚴(yán)肅，沒(méi)有提前規(guī)劃完善的資金分配時(shí)間，導(dǎo)致資金分配時(shí)間無(wú)法滿足項(xiàng)目建設(shè)的需要。混亂的職責(zé)影響了各部門(mén)的職能發(fā)揮，也不利于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的充分利用，必須采取措施改善這一現(xiàn)狀，才能有效地提高西藏財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效益。

二、提高西藏財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效益的對(duì)策

（一）推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的法制化

完善的法律法規(guī)是國(guó)家建立轉(zhuǎn)移支付制度的重要保障，很多國(guó)家都制訂了專門(mén)保障支付制度的法律。例如，德國(guó)頒布的《基本法》，該法律強(qiáng)調(diào)保證公民的生活水平均衡，為公民提供平等的公共服務(wù)。推進(jìn)法制化建設(shè)，可以著力從以下幾個(gè)方面開(kāi)展：第一，國(guó)家相關(guān)部門(mén)頒布權(quán)威性的法律法規(guī)。近年來(lái)，我國(guó)始終強(qiáng)調(diào)法制化社會(huì)的構(gòu)建，重視社會(huì)建設(shè)發(fā)展的各方面都要做到“有法可依”，因此，頒布權(quán)威性法律法規(guī)對(duì)于實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付工作的“有法可依”意義重大。國(guó)家在頒布法規(guī)時(shí)要注意以下幾個(gè)方面：首先，可以參考國(guó)外先進(jìn)的相關(guān)法律，但必須結(jié)合我國(guó)財(cái)政發(fā)展實(shí)際，頒布“中國(guó)化”的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律；其次，頒布的法律要具有實(shí)用性、全面性，從宏觀的角度對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的各方面進(jìn)行具體的規(guī)定；再次，要根據(jù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，及時(shí)調(diào)整相關(guān)法規(guī)的具體細(xì)則，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)的與時(shí)俱進(jìn)。最后，由于我國(guó)地域遼闊，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異，因而必須考慮地方實(shí)際，做出明確的針對(duì)特殊地方的規(guī)定，絕對(duì)不能“一刀切”。國(guó)家頒布的權(quán)威法律為完善西藏財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度提供了法律支持，有利于提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效益。第二，西藏政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)該根據(jù)國(guó)家法律要求，充分考慮本地發(fā)展實(shí)際，制定具體的法規(guī)保障。由于地理位置等原因，西藏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在我國(guó)處于比較特殊的地位，因此，必須制定“西藏化”的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，真正實(shí)現(xiàn)因地制宜。在法規(guī)制定中，要深入分析本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入水平等，切實(shí)保證財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效益的提高。

（二）優(yōu)化整合西藏財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式

第一，要構(gòu)建常規(guī)性的轉(zhuǎn)移支付。常規(guī)性的轉(zhuǎn)移支付有利于實(shí)現(xiàn)地區(qū)財(cái)政收入與支出的平衡，為西藏政府基本工作的進(jìn)行提供了資金支持，有利于政府發(fā)揮其在公共服務(wù)方面的職能。必須注意的是，這部分財(cái)政資金要由西藏政府支配，決定其具體用途。第二，要增加專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。這部分支付主要用于西藏基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建，如保證對(duì)西藏地區(qū)交通、通信等的資金支持。中央財(cái)政部門(mén)在設(shè)置專項(xiàng)與配套資金時(shí)，必須考慮西藏作為自治區(qū)在發(fā)展中的特殊性，可以根據(jù)實(shí)際發(fā)展實(shí)際，取消相關(guān)配套資金等的規(guī)定。第三，可適當(dāng)加大政策性財(cái)政支付。西藏地區(qū)是我國(guó)比較特殊的地區(qū)，相比于其他地區(qū)，西藏地區(qū)在民族、語(yǔ)言、宗教等方面都有著自身的特色，因而在此方面會(huì)有一定比例支出。我國(guó)一直提倡照顧少數(shù)民族的發(fā)展戰(zhàn)略，加大政策性財(cái)政支付，主要用于西藏特色性方面的發(fā)展建設(shè)，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)西藏地區(qū)的照顧及重視，也有利于西藏特色的不斷延續(xù)發(fā)展。同時(shí)，要根據(jù)地方實(shí)際充分考慮各種支付形式的比重。首先，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在實(shí)際運(yùn)用中能更好地解決社會(huì)急需的問(wèn)題，為西藏地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供切實(shí)的保障，因此，應(yīng)該適當(dāng)?shù)丶哟笃浔戎兀辉俅危咝载?cái)政支付的比重大小，要全面考慮全國(guó)各民族、各地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，比重不可過(guò)大，以免增加中央財(cái)政壓力。也不可過(guò)小，無(wú)法體現(xiàn)對(duì)西藏地區(qū)的重視。再次，常規(guī)性的財(cái)政支付要靈活調(diào)整，針對(duì)西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段、不同要求，適當(dāng)?shù)卣{(diào)整其比重。

（三）完善西藏財(cái)政轉(zhuǎn)移支付測(cè)算方案

明確的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付金額，是完善轉(zhuǎn)移支付制度的前提，也是提高轉(zhuǎn)移支付效益的必然要求。對(duì)于西藏地區(qū)來(lái)說(shuō)，必須完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付測(cè)算方案，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度的正規(guī)化。在方案完善中，第一，要設(shè)置專門(mén)的財(cái)政及稅收測(cè)算部門(mén)，并派遣專門(mén)人員深入調(diào)查本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，明確促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有利因素及阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素，設(shè)置適用于本地的財(cái)政收入標(biāo)準(zhǔn)。首先，在測(cè)算稅種收入時(shí)，使用西藏特色的“有效稅率”；其次，在稅基測(cè)定上，要在全面調(diào)查的基礎(chǔ)上，進(jìn)行重新評(píng)估，保證其準(zhǔn)確性與實(shí)用性。第二，除標(biāo)準(zhǔn)支出影響因素外，要充分考慮西藏實(shí)際，分析普遍性因素對(duì)財(cái)政的影響，例如民族構(gòu)成等，還要考慮西藏地區(qū)內(nèi)不同區(qū)域的差異，如貧困程度、具體位置等。根據(jù)具體情況要求，改進(jìn)因素計(jì)分法，制定真正適合于西藏地區(qū)的財(cái)政分析方式。總之，結(jié)合西藏發(fā)展現(xiàn)狀，完善西藏財(cái)政轉(zhuǎn)移支付測(cè)算方案，有效地提高西藏財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收益。

（四）明確轉(zhuǎn)移支付部門(mén)間的職責(zé)劃分

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付需要各部門(mén)的協(xié)同合作，在這個(gè)過(guò)程中，就必須做好對(duì)各部門(mén)職責(zé)的劃分，避免出現(xiàn)職能混亂的情況，影響財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的順利實(shí)施。在這一方面，國(guó)外很多國(guó)家都提供了先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，例如澳大利亞，其國(guó)家內(nèi)部共有兩個(gè)專門(mén)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付的部門(mén)：一是聯(lián)邦國(guó)庫(kù)部，二是聯(lián)邦補(bǔ)助委員會(huì)，這兩個(gè)部門(mén)有著明確的分工，前者主要從事支付數(shù)量和范圍的確定等工作，同時(shí)，也負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付比例的把控，主要是數(shù)據(jù)性的內(nèi)容；后者則主要從事相關(guān)支付方案的構(gòu)建工作，二者協(xié)同合作，保證了本國(guó)財(cái)政支付轉(zhuǎn)移工作的順利進(jìn)行。對(duì)于西藏地區(qū)來(lái)說(shuō)，明確轉(zhuǎn)移支付相關(guān)負(fù)責(zé)部分的職責(zé)劃分同樣重要。就我國(guó)現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，并沒(méi)有設(shè)立專門(mén)的負(fù)責(zé)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付工作的機(jī)構(gòu)。但是財(cái)政部門(mén)與相關(guān)政府部門(mén)之間的工作同樣也要明確。

第一，充分發(fā)揮財(cái)政部門(mén)的功能，把財(cái)政相關(guān)工作，如資金支配權(quán)等全部納入財(cái)政部門(mén)管轄范圍。首先，要收回未經(jīng)國(guó)家授權(quán)的政府相關(guān)職能部門(mén)的財(cái)政決策權(quán)，保證各部門(mén)職責(zé)的明確的；其次，在具體的資金管理權(quán)利分配上，財(cái)政部門(mén)應(yīng)該掌握資金預(yù)算決策權(quán)，各職能部門(mén)掌握預(yù)算建議權(quán)，二者處于不同的地位。

第二，要實(shí)現(xiàn)資金分配程序的合理化，構(gòu)建科學(xué)的資金分配體系。在進(jìn)行資金配時(shí)，要接受相關(guān)專家的意見(jiàn)和建議，對(duì)資金分配項(xiàng)目的可行性與實(shí)用性進(jìn)行全面分析，財(cái)政部門(mén)不可獨(dú)斷專行，自行決定資金的分配。

第三，在資金分配結(jié)束后，必須把資金的具體使用范圍及進(jìn)度公開(kāi)，接受民眾監(jiān)督，對(duì)于擅自挪用專項(xiàng)資金的行為予以嚴(yán)懲，實(shí)現(xiàn)資金管理的民主化與透明化。保證做到專款專用，切實(shí)發(fā)揮每一筆財(cái)政資金的作用。同時(shí)，在明確分工的前提下，首先要保證各部門(mén)工作的相互協(xié)作，共同為西藏地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效益提高而努力；其次，要實(shí)現(xiàn)各部門(mén)之間的相互監(jiān)督，避免產(chǎn)生腐敗等不良行為，影響轉(zhuǎn)移支付的效益，進(jìn)而影響西藏地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

結(jié)語(yǔ)

西藏地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效益影響著西藏地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而一定程度上影響著國(guó)家的和諧健康發(fā)展。目前來(lái)看，雖然西藏地區(qū)在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中存在很多問(wèn)題，但是，通過(guò)中央財(cái)政部門(mén)的積極建設(shè)和引導(dǎo)，通過(guò)西藏地區(qū)自身不斷的發(fā)展，一定能夠構(gòu)建更完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，解決現(xiàn)存的問(wèn)題，進(jìn)而提高西藏地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效益，促進(jìn)西藏地區(qū)的長(zhǎng)足發(fā)展。

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作者：啊米娜；次旦平措 單位：西藏大學(xué)