生態功能區生態補償監管范文

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《中國經濟問題雜志》2015年第六期

一、引言

為了遏制生態環境的日益惡化，生態補償①機制的建立已成為世界各國政府的共識。中共十八大三中全會明確指出要建設生態文明，用制度保護生態環境，實行生態補償制度，改革生態環境保護管理體制。而在生態環境保護制度中，監管制度是必不可少的。十八大報告指出，要“加強環境監管，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度”。中國環保部周生賢部長指出，環境監管是實現環境保護目標的重要保障，也是守住生態紅線的最后一道防線，只有在各方共同努力下，環境保護工作才能為生態文明建設提供可靠保障②。國務院2010年出臺的《全國主體功能區規劃》按開發內容將中國國土空間分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區，并把增強生態產品生產能力作為國土空間開發的重要任務。國家重點生態功能區的設立在一定程度上限制了農產品、服務產品和工業品的提供，國家理應對受限地區提供生態補償。財政部分別于2009年、2011年和2012年改進的《國家重點生態功能區轉移支付辦法》(以下簡稱《辦法》)，從國家層面規定了對重點生態功能區所在區域進行補助的辦法。但是，國家重點生態功能區轉移支付政策的實施并沒有達到預期的目標，財政部預算司關于2012年度國家重點生態功能區轉移支付獎懲情況的通報①，證實了資金使用過程中存在問題。2011年全國有451個縣享受國家重點生態功能區轉移支付政策，其中，生態環境質量得到明顯改善的有32個地區，占7．1%;生態環境發生輕微改善的有26個地區，占5．76%;生態環境出現輕微變差的有12個地區，占2．66%;生態環境明顯變差有2個地區，占0．44%。在評價EI值變化的5種狀態描述中，有379個縣的生態環境質量基本沒有變化，占比達84．04%，可見轉移支付資金的使用并沒有達到生態環境保護和生態建設的目標。因此，在提供生態補償轉移支付的同時必須重視監管機制的建立，只有建立完善的監管機制，才能規范縣級政府的生態保護行為，實現社會生態效益的最大化。

國內外學者都認為健全的監管機制是生態補償機制有效運行的必要條件。Kaganetal．(2003)認為環境治理規制監管是過去三十多年里發達國家環境質量得以改善的重要原因;而Doonanetal．(2005)、Delmas＆Toffel(2008)也認為監管是被監管者積極履行環境保護責任的重要影響因素。趙建軍等(2012)將生態補償監管平臺列為黃河三角洲高效生態區生態補償平臺之一;王金南等(2006)在探討中國生態補償框架及政策效果評價時指出，監管不嚴導致生態補償資金在收取和使用上存在很大漏洞，是生態保護效果與預期差別較大的重要原因;易偉明和李志龍(2008)從政府對環境監管部門的再監管缺失、一般性再監管和有效再監管三種再監管三種方式出發，通過博弈模型對環境監管部門的監管行為以及企業的排污行為選擇進行分析，認為應將地方環境監管部門納入國家環保總局的垂直管轄體系，對監管部門進行有效再監管;王江(2013)認為應結合憲政背景和環境保護的實際需求創新和完善中國的環保監管模式，從監管機構設置、監管職權配置和監管權力運行三個方面著手實現環境善治的目標;李國平等(2013)認為監管機制不健全是國家重點生態功能區生態補償績效低下的主要原因之一。郭田田和劉東(2011)認為建立生態補償監管評估機制是解決生態補償效率低下的重要舉措。本文在從縣級政府的行為選擇和中央政府監管的作用兩個角度分析了監管的必要性后，構建中央政府和縣級政府生態補償監管博弈模型，找出二者的最優行為選擇，進而找出影響縣級政府保護生態環境的主要影響因素，依此提出提高縣級政府生態保護積極性，完善生態補償監管機制的政策建議。

二、縣級政府生態資源保護的路徑選擇

國家重點生態功能區轉移支付最主要的目標在于保護生態環境，但在大多數情況下，縣級政府會基于自身的偏好，相對缺乏提供生態產品的積極性，對中央政府的標準往往進行適當變通，降低生態環境保護標準。這種現象主要是由以下兩方面的原因造成的:一是中國“向上負責”的政治體制和財政分權相結合的地方政府治理方式使得發展地方經濟會給地方官員帶來經濟上的激勵(顧元媛和沈坤榮，2012;皮建才，2012);二是轉移支付辦法中關于生態環境保護目標的獎罰措施相對較輕，對生態環境保護的激勵不足(李國平和郭江，2013;董紅，2014)。國家重點生態功能區所在的縣級政府具有雙重目標———保護生態環境和發展地方經濟，因此，也可以認為縣級政府在這兩個目標之間分配財政預算資金。中央政府作為社會利益最大化的代表，通過轉移支付來提高縣級政府生態環境保護的預算投入。為便于分析，將縣級政府在雙重目標之間的財政預算分配行為視為公共消費行為的選擇過程，也就是說將縣級政府視為一個消費者，將縣級政府原有的財政預算視為預算約束條件，將國家重點生態功能區轉移支付視為新增加的預算，而最終的消費品有保護生態環境和發展地方經濟兩種。中央政府提供給縣級政府的國家重點生態功能區轉移支付是為了激勵縣級政府加大對保護生態環境的投入，但縣級政府有可能會基于自身的偏好，選擇不同的路徑。如圖1所示。圖1中，橫軸表示發展地方經濟投入的財政預算，縱軸表示保護生態環境投入的財政預算。A圖表示中央政府提供轉移支付后希望縣級政府選擇的保護生態環境和發展地方經濟的路徑，B圖表示縣級政府實際選擇的保護生態環境和發展地方經濟的路徑，假設在中央政府對縣級政府提供國家重點生態功能區轉移支付之前，縣級政府的財政預算約束線為AB和A'B'，曲線G1和G'1表示相應的效用函數曲線。實現國家重點生態功能區轉移支付之后，如果縣級政府的保護生態環境和發展經濟的思路不變，則財政預算約束線會平行于AB和A'B'向右上方移動，相應的變為CD和C'D'，效用函數曲線變為G2和G'2。但是，中央政府提供國家重點生態功能區轉移支付的目的在于保護生態環境，中央政府提供轉移支付BD后(這里假設BD=A'C')，希望縣級政府的預算約束變為AD，而不是B'C'(這里假設BD=A'C')，也就是說縣級政府要把中央政府提供的國家重點生態功能區轉移支付“消費”到保護生態環境中，在發展經濟的預算投入不變的條件下，將生態環境保護投入從OQ1提高到OQ2。而縣級政府在得到轉移支付之后，基于自身的偏好，會將更多的轉移支付“消費”到發展地方經濟中，也即預算約束由A'B'變為B'C'，將更多的財政預算投入到發展地方經濟中，而不會提高保護生態環境的投入，如圖1中的B圖所示，縣級政府發展地方經濟的財政投入從OP'1提高到OP'2，而投入到保護生態環境中的財政預算仍為OQ'1①。中央政府對縣級政府的生態環境保護“消費”行為進行的監管能夠改變縣級政府的“消費”行為路徑選擇，也就是說爭取使縣級政府在獲得生態補償轉移支付之后的消費路徑從E'3E'4向E3E4轉變。中央政府對縣級政府生態環境保護的考核指標是國家重點生態功能區轉移支付實施一年之后縣域生態環境指標EI體系的變化。這種監管是一種事后監管，它不能真實監管到縣級政府的生態環境保護努力程度，而只能根據生態效益產出來“倒推”縣級政府的努力程度。當中央政府通過對生態環境指標進行核算之后發現縣級政府的生態效益產出除不可抗因素影響外沒有達到應有的最小值(過B圖中的E'3點作平行于A'B'的直線與原有路徑的交點)時，就可以認定縣級政府對生態環境保護的投入不足，這時中央政府就可以按照《辦法》中的相關規定對縣級政府進行懲罰②。當然，國家重點生態功能區保護性開發過程中，縣級政府的生態保護和開發行為可能不止這兩種，還可以具有更多的表現形式，在此只是提出兩種理想情景進行分析。

三、中央政府與縣級政府生態補償博弈分析

國家重點生態功能區轉移支付是中央政府對國家重點生態功能區所在縣級政府生態環境保護工作給予的生態補償，中央政府和縣級政府為博弈主體。中央政府代表公眾行使監管權力，具有制定生態補償標準、監管縣級政府生態保護和恢復以及生態破壞治理等方面的權利;而縣級政府有限理性使其以自身效益最大化，注重能夠給其帶來較大政績的經濟發展，忽視生態保護。在這一過程中，中央政府和縣級政府基于各自的利益訴求，存在博弈關系:首先，二者都有基于自身利益最大化的追求目標，中央政府的目標是最大程度的充分利用生態補償轉移支付改善生態環境質量;而縣級政府的目標不僅是要按照政府監管部門的要求進行生態保護，更重要的是促進本地區經濟的發展，增加政績。其次，二者之間存在信息不對稱，雙方有不同的信息搜集渠道，各自掌握著不為對方所了解的信息，但總體來說，縣級政府掌握的信息相對較多，對生態破壞的程度、生態治理與恢復的資金投入擁有較全面的信息，而中央政府無法充分掌握上述信息，因而無法全面客觀地觀測到縣級政府在生態保護與治理方面所做出的努力。顯然，這是一個不完全信息博弈下的混合狀態，因此本文設計了一個基于混合策略的生態補償監管博弈模型。

(一)假設條件為便于分析，假設中央政府的監管方式分為兩種，即實質性監管和形式性監管。實質性監管是指中央政府就縣級政府生態保護和恢復以及生態破壞治理過程中的各種具體措施、成本核算等進行全方位的監管，以避免違規行為的發生，形式性監管是指中央政府的監管部門缺乏協作、相互推諉，未形成統一的監控體系，不能對縣級政府實行有效的監管?？h級政府的行為選擇也簡化為兩種情況:一是積極保護，二是消極保護。為便于分析，令形式性監管的成本為零，實質性監管的成本為C，無論中央政府采用那種監管形式，都只能獲得社會效益或者生態效益，而不能獲得經濟收益，因此這里假設中央政府生態補償監管的經濟收益為0①。縣級政府消極保護生態環境的成本為0，積極保護生態環境的成本為C'。國家重點生態功能區轉移支付為S，若縣級政府被發現未積極保護生態環境，則中央政府會對其進行懲罰，縣級政府的懲罰損失為U②。國家重點生態功能區的生態資源在積極有效的保護下，發生生態資源惡化和破壞的概率及一旦發生后造成的生態損失都會降低。假設當縣級政府消極保護生態環境時，發生生態惡化的概率及造成的生態損失分別為P'和V'，縣級政府承擔全部損失并且被扣除部分轉移支付，為便于分析，這里假設中央政府將扣除所有轉移支付;當縣級政府積極保護生態環境時，發生生態破壞的概率及造成的生態損失分別為P″和V″，此時，縣級政府和中央政府承擔生態損失的比例分別為β和(1－β)③。

(二)中央政府和縣級政府生態補償博弈基本式在運用博弈論分析問題時，須明確其自有的前提條件:參與者都是理性(或有限理性)的經濟人，即在博弈過程中都是以自身利益最大化為目標，當一個理性人選擇占優策略時意味著他會最大化其預期的效用函數(張維迎，2004)。根據上述假設條件，生態補償博弈的基本式定義如下:

四、博弈均衡結構及影響因素分析

(一)中央政府和縣級政府的反應函數因此，降低中央政府實質性監管的成本是加強實質性監管的必然選擇。本文認為降低實質性監管的政策主要包括三方面:一是提高監管效率和監管技術水平，直接降低監管成本;二是激勵社會公眾以及媒體等第三方監管主體對縣級政府環保行為進行監管，建立健全公眾參與制度、環境保護舉報、信訪制度，暢通環境信訪投訴通道，鼓勵實行有償舉報，支持環境公益訴訟，完善媒體監管制度等;三是繼續完善環保狀況新聞和重大環境信息披露制度，推進城鎮環境質量公開，重點污染源、重點城市飲用水水質、企業環境和核電安全信息公開，建立涉及有毒有害物質排放企業的環境信息披露制度，降低中央政府和縣級政府之間的信息不對稱程度，間接降低實質性監管的成本。

(二)縣級政府選擇積極保護生態環境影響因素分析由式(16)可知，函數y是中央政府監管成本C的減函數，其經濟含義是:當中央監管成本減少時，縣級政府積極保護生態環境的概率增加。在監管總投入不變的限定下，中央政府監管成本越低，監管范圍就會越大，產生倒逼機制，減少縣級政府為發展地方經濟而犧牲環境的機會主義行為。由式(19)可知，函數y是縣級政府消極保護生態環境造成的生態損失P'V'的減函數，其經濟含義是:當縣級政府消極保護生態環境造成的生態損失減小時，縣級政府積極保護生態環境的概率增加。其原理是，在一定的收益條件下，承擔的風險損失越小，履行責任的積極性越高。

(三)中央政府選擇實質性監管的影響因素分析由式(20)可知，函數z是縣級政府生態保護成本C'的增函數，其經濟含義是:當生態保護成本增加時，縣級政府采取消極生態保護行為的可能性增加，而中央政府為保護生態環境必然會加大監管力度，降低生態環境損失。即較高的生態環境保護成本使得縣級政府生態保護投入意愿降低，更趨向于搭便車，而此時的中央政府必然會加大實質性監管力度。由式(25)可知，即函數z是中央政府生態損失承擔比率(1－β)的減函數，其經濟含義是:當中央政府生態損失承擔比率增加時，中央政府實質性監管的概率下降。中央政府承擔的生態環境損失增加，這會降低中央政府實質性監管的意愿。即在服從相同監管成本的條件下，監管收益的降低也即損失承擔的增加必然降低中央政府實質性監管的概率。

五、結論及政策性建議

隨著中國經濟的發展和人們生活水平的提高，政府部門越來越重視生態環境等公共利益，不斷加大對生態保護行為的關注，對縣級政府積極保護生態環境的行為給予激勵，同時也會對縣級政府消極保護生態環境的行為給予相應的懲罰。在本文的模型中，影響縣級政府保護生態環境積極性的因素主要有中央政府的懲罰力度、監管成本、財政補貼和縣級政府生態損失承擔比率以及消極保護生態環境造成的生態損失;影響中央政府選擇實質性監管的因素主要有縣級政府的生態保護成本、縣級政府選擇積極或消極保護生態環境造成的生態損失以及中央政府生態損失承擔比率、中央政府的懲罰力度和財政補貼。據此，本文的政策建議如下:第一，適當加大縣級政府消極保護或不保護生態環境的懲罰力度，倒逼縣級政府認識到消極保護生態環境的高風險，加強法律的威懾，降低縣級政府的僥幸心理。從而對縣級政府生態補償行為進行有效監管，確保生態補償有序、有度地進行。第二，積極推進和完善相關法律法規和監管機制，降低實質性監督的成本。一方面，生態補償監管成本過高必然會影響監管程度的水平，給生態補償工作帶來困難，因此著力解決“守法成本高、違法成本低”的問題;另一方面，生態保護監管的多部門參與也是造成監管高成本的主要原因之一，多部門管理造成各部門之間相互推諉、推卸責任，主體和成本增加，因此可以嘗試將生態環境保護監管的相關負責機構從原有的國土部、農業部和林業部等部門中剝離出來，成立由國務院主管資源環境和生態文明的副總理負責、由環保部統一監管的生態環境規制體系。第三，加強生態補償技術研發，降低縣級政府生態保護成本。生態補償機制的整體運行要求中央政府、縣級政府和研究部門三方的通力合作，增加科技資金的投入，加強科學研究，研究生態環境恢復和重建的新技術、新工藝，降低修復成本，提高補償效益，進而促進縣級政府保護生態環境的積極性。第四，擴大宣傳教育，提高民眾的環保知識素養和自覺監督生態環境的意識;鼓勵相關利益方和媒體等第三方監管主體對環保行為進行監管;建立健全公眾參與制度、環境保護舉報、信訪制度，暢通環境信訪投訴通道，鼓勵實行有償舉報，支持環境公益訴訟，完善媒體監管制度等，發動社會力量共同監督縣級政府的環境違規行為。

作者：張躍勝 單位：新鄉學院管理學院