集體林權與林權交易范文

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編者按：本文主要從集體林權的物權屬性；林權抵押的實踐；完善林權抵押制度的建議；集體林權改革：林權抵押的制度障礙，進行講述。其中，主要包括：集體林權是指建立在集體土地所有制基礎之上的，權利人享有的對森林、林地、林木的使用權以及林木的所有權、物權的鮮明特征是權利人具有對抗第三人的效力，權利人確定是實現物之歸屬這一物權本質特征的基礎、法律規定需登記的物權，只有經過登記才具有物權的公信力、物權的行使具有排他性，權利人依據私法規范行使其物權、集體林權的物權屬性主要體現在兩方面，一是所有權性質的集體林權，即集體林地的所有權與林木的所有權；二是用益物權性質的集體林權，即集體林地的使用權與林木的使用權、福建林權抵押的實踐、明確林權權屬，完善林權登記制度，等。具體材料請詳見：

【摘要】林權抵押是實現林業這一“綠色銀行”經濟效益的重要工具。集體林權的物權屬性主要體現在林地與林木的使用權以及林木的所有權方面。通過對福建、遼寧、河北等地林權抵押的實踐分析我國林權抵押存在林權登記制度不完善、林權抵押成本高昂、林權抵押權實現困難等制度障礙，并提出應從完善林權登記制度、培育林權中介市場、建立林權交易體系和林業保險體制方面完善我國林權抵押制度。

【英文摘要】Forestryrightmortgageisagoodtooltorealizetheforestryindustry.Therealrightcharacterofthecollectiveforestryrightincludestheuseofwoodlandandforestandtheownershipofforest.Byanalyzingtheforestryrightmortgage’spracticeofFujian,LiaoningandHebeiprovince,thepaperpointsoutthatthereexistsystemobstacleswhicharetheincompletionoftheforestryrightregistersystem,thehighcostofforestryrightmortgageandthedifficultyaboutforestryrightmortgage’srealization.Bytheway,thepapergivesthewaystocompletetheforestryrightmortgagesystem,whicharecompletingtheforestryrightregistersystem,culturingtheintermediarymarketofforestryright,buildingthetransactionsystemofforestryrightandforestryinsurancesystem.

【關鍵詞】集體林權；林權抵押；林權交易；林業保險

【英文關鍵詞】collectiveforestryright;forestryrightmortgage;transactionofforestryright;forestryinsurance

【正文】

我國實施家庭聯產承包責任制以來的成就表明，積極推進農村生產經營的改革有利于調動農民的生產積極性，提高農業生產效率。我國在對農民耕地承包經營權的改革中，通過費改稅等減輕農民負擔的政策，保護農民利益，提高了農民種糧的積極性。2008年國務院的《關于全面推進集體林權制度改革的意見》指出，“實行集體林權制度改革，把集體林地經營權和林木所有權落實到農戶，確立農民的經營主體地位，是將農村家庭承包經營制度從耕地向林地的拓展和延伸，是對農村土地經營制度的豐富和完善，必將進一步解放和發展農村生產力。”林木是重要的環境要素，要實現經濟與環境的協調發展，需要增加森林數量，提升森林質量，增強森林生態功能和應對氣候變化的能力，繁榮生態文化，促進人與自然和諧，才能推動經濟社會可持續發展。

一、集體林權的物權屬性

通說認為，集體林權是指建立在集體土地所有制基礎之上的，權利人享有的對森林、林地、林木的使用權以及林木的所有權。

有學者認為，森林作為一種資源當然能成為物權的客體，并從森林資源具有特定的立體物質形態；具有可支配性，能夠滿足人們的某種需要；森林資源具有稀缺性等方面進行闡釋。[1]所謂物權是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利。我國臺灣地區《森林法》將森林定義為“林地及其群生竹、木之總稱。”在林權登記制度下,森林所有權的客體只能及于林地、林木或其結合之森林。筆者認為，“森林”的提法是從一種資源的角度展開的，與草原、野生動植物等自然資源相對應。森林是集林木、林地于一體的綜合體，其具有的生態學意義大于物權法意義。

首先，物權要求權利人明確。物權的鮮明特征是權利人具有對抗第三人的效力，權利人確定是實現物之歸屬這一物權本質特征的基礎。我國《森林法》規定“森林資源屬于國家所有，由法律規定屬于集體所有的除外”。然而，國家是一個抽象的概念，是一個虛擬的主體，無法直接實施國有資產的管理，而只能委托地方政府實施權利人的職權。按照我國民法對法人的分類，地方政府屬于機關法人。在森林資源屬于國家所有的情形下，針對于不同級別的地方政府，森林所有權的管理主體出現了重疊，究竟屬于哪一級政府管理是不容回避的問題。正如水流資源屬于國家所有，但可賦予權利人取水權這一物權一樣，強調森林的所有權只具有標榜作用，而缺乏物權法的實際意義。

其次，物權的客體明確。雖然國家擁有森林資源的所有權（集體所有的除外），但該所有權的客體無非是林地和林木。由于森林是林地與林木的結合體，國家在行使權利人地位時必然與林地的國家所有相聯系。在實現所有權的占有、使用、收益、處分等權能時，根據我國現有立法的框架，“森林”不具備物權的整體特征，而必然要視林地和林木分別對待。

第三，法律規定需登記的物權，只有經過登記才具有物權的公信力。《物權法》第九條：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外。依法屬于國家所有的自然資源，所有權可以不登記。”物權公示使物上權屬狀況公之于眾，明確權利歸屬，起著定紛止爭的作用，對于保護物權人、穩定物權關系，使得相對得以了解物上權屬狀況，從而降低物權交易中的信息成本和締約成本，具有重要的秩序價值。[2]實踐中對于林權的登記主要在國有林地使用權和集體林地使用權、林地所有權的登記方面。森林的所有權（含國有土地的所有權、國有林地的所有權）無需登記也具備物權的公信力，故與一般的物權有別。

第四，物權的行使具有排他性，權利人依據私法規范行使其物權。由于森林具有重要的生態價值，并非完全意義上的私產；且，森林所有權的國家所有在權利行使上，主管部門都擁有相應的行政職權，并可采取相應的行政制裁措施，這使得森林所有權的行使具備了公法的色彩。

正是基于這種考慮，筆者認為，集體林權的物權屬性主要體現在兩方面，一是所有權性質的集體林權，即集體林地的所有權與林木的所有權；二是用益物權性質的集體林權，即集體林地的使用權與林木的使用權。

二、林權抵押的實踐

（一）福建林權抵押的實踐

福建是我國集體林權改革試點省份之一，在林權抵押問題上進行了有益的探索，并出現了永安模式、屏南模式等林權抵押貸款模式。

1.永安模式

林業為永安三大產業之一，集體林權改革開始于2003年6月份。截至2006年末，共完成集體林改面積198.41萬畝，99％的集體林改面積已完成登記和所有權證發放。[3]

作為向國家開發銀行貸款的條件，永安市設立了林業產業發展風險準備金，首期由福建省林業廳和永安市政府注入300萬元，其后永安市每年安排200萬元，并在國家開發銀行設立監管專戶，以控制違約風險。[4]

永安模式建立在政府信用的基礎上，通過政策性銀行的介入實現林權抵押的融資功能。首先，貸款由永安市國有資產投資經營有限責任公司作為借款人；各林業中小企業及林農為實際用款人，并負責向借款人償還貸款本息；永安市農村信用合作社聯社為委托貸款行，負責辦理貸款的發放和結算業務。其中，林業企業和林農以其林權證向借款人提供抵押擔保。

2.屏南模式

與永安模式相比較，屏南模式著重于通過林權抵押實現小額貸款，以服務于中低收入林農和小林農。屏南縣2007年組建了小額信貸促進會，以林權抵押為基礎，形成了農村信用體系、農村信用擔保體系、農村信貸風險分散體系“三位一體”的農村金融中介服務體系，并逐漸發展成林業小額貸款的屏南模式。[5]

在貸款的具體方式上，分為小額信用擔保貸款、小額聯保貸款、小額貼息貸款三種。小額信用擔保貸款的信用擔保人以村干部、國家公職人員和社會“能人”為主，實質實行的是保證人擔保的貸款制度。小額聯保貸款是指有借款需求的3~5戶林農自愿組成聯保小組，簽署聯保協議。借款時，聯保小組成員分別填寫借款申請表，并向林權登記中心登記其林權。

（二）遼寧丹東林權抵押的實踐

遼寧丹東森林豐富，于2005年開始實施林權抵押貸款制度，到2008年5月已累計發放林權抵押貸款3.6億元。[6]

林權貸款以林權證為基礎，將林權的經濟價值通過融資得以充分發揮，也打破了銀行在抵押貸款項目上長期以土地、房產為抵押物的現實，增加了貸款新品種，也擴充了林農的經營能力。在貸款的具體方式上，林農通過評估機構對其林業資產價值進行評估，辦理抵押登記手續后即可獲得銀行貸款。在貸款期限上以一年期為主。

為了貸款資金的安全，遼寧丹東的林權抵押采用比較保守的方式，即抵押范圍主要限于經濟價值較高的紅松林和落葉松林，且樹齡要求在10年以上，天然林、公益林、樹齡在10年以下的紅松和落葉松林以及其他林木則不在抵押貸款之列。

（三）河北林權抵押貸款的實踐

2009年1月，河北省農村信用聯社聯合河北省林業廳、中國人民財產保險公司河北省分公司下發《河北省林權抵押貸款管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）。該《辦法》規定了林權抵押貸款的操作流程，即借款人向縣級聯社（信用社）提交書面借款申請和擬抵押林權的《林權證》，經縣級聯社（信用社）審批同意后，書面委托森林資源資產評估機構進行林木資產評估，然后借款人持林木資產評估書與縣級聯社（信用社）簽訂借款合同、抵押合同；借款人將有關資料送交縣（市）林權登記管理機構，經審核無誤后，由縣（市）林權登記管理機構核發《森林資源資產抵押登記證》；縣級聯社（信用社）收到《森林資源資產抵押登記證》等有關資料后，依照合同發放貸款。林權抵押貸款期限根據借款人的生產經營活動周期、信用狀況和貸款用途等因素合理確定，但最長時間不超過八年。林權抵押貸款利率按中國人民銀行公布的貸款同期同檔次基準利率和浮動幅度適當優惠，利率上浮幅度原則上不超過50%。林權抵押貸款的抵押率原則上不超過評估價值的70%。

為防止因各種災害導致貸款損失，貸款聯社（信用社）還必須要求抵押人對抵押的林木辦理保險，同時要求林權所有單位的法定代表人（主要負責人）或林權所有人（自然人）辦理意外傷害保險。且林權保險條款中應約定“該宗林權設作抵押時，保險賠償由貸款人優先受償”。

三、集體林權改革：林權抵押的制度障礙

抵押是抵押人以其合法的林地使用權或林木以不轉移占有的方式,向抵押權人提供債務履行的擔保,當債務人(抵押人)不履行債務時,抵押權人有依法從抵押的不動產拍賣所得的價款優先受償的權利。抵押是林業生產經營者融資的重要方式,也是林業實現規模化經營的重要途徑。但是林權登記、林權交易等諸多領域法律制度的不完善使得林權抵押存在這樣那樣的困難，是現實中金融機構貸款不愿、林業經營者貸款不能的根本原因。

（一）林權登記不規范

林權登記和變更登記是國家對林業實施宏觀調控的重要工具，也是明確林權權屬的法律憑證。目前我國林木產權在法律制度上是完備的，但存在的問題也是相當突出，即：林權登記工作跟不上，大量的活立木尚沒有發放林權證。這導致林業產權不清晰。產權明確是交易的基礎，林權交易市場的建立首先要求交易的林地、林木的產權來源正當、界定清晰、長期穩定，具有法定性、排他性、可轉讓性。

我國《林木和林地權屬登記管理辦法》雖然對林權登記以及變更登記做出了原則性規定，但隨著新情況的變化以及有關法律的出臺，該《辦法》出現了明顯的滯后性，可操作性差的問題也愈來愈嚴重。

首先，登記發證程序不規范。雖然林權證中的“森林、林木、林地狀況登記表”有對林權四至部分，但林權登記部門往往對此填寫不夠具體，也沒有附圖，因此林權證無法真實反映林權標的物的所在位置。

其次，林權抵押登記不規范。在房地產抵押登記中，抵押權人可以獲得《他項權證》來證明其對建筑物的享有擔保物權。隨著我國房地產交易市場的不斷完善，房地產抵押登記工作以及完善，相關材料已經能夠實現相關部門之間的互通有無。相對于新興的林權抵押登記工作，除了林權證上不能夠反映林地的具體位置，部分林權證申請表填寫不全面這些問題之外，一些地方還存在林權登記申請表、臺帳、林權證發放登記表等一整套檔案資料不規范、不健全的問題。這必然影響到抵押權人權利的實現。

（二）林權抵押成本高昂

1.評估與保險成本。林權抵押的首要環節是對林業價值實行評估。根據相關規定，林業評估費用按照評估價值的3－6％收取標準。不少地方還規定林農應當加入保險，這又是一筆開支。對于本身需要貸款支持的林業經營者而言，尤其是中小林農，是一筆不小的開支。有些林農甚至因為評估費、保險費高而對林權抵押望而卻步，這勢必阻礙林權改革的進程。

2.貸款利息與抵押率成本。對于林權抵押貸款，農村信用社發放貸款的利率一般在中國人民銀行規定的基準利率基礎上上調一定比例，少則30％，多則100％；商業銀行的貸款利率上升幅度也在30-50％之間。與一般性貸款相比，林業經營者的貸款成本高。此外，林木價值的抵押率各地也規定，通常占林業評估價值的70％，這限制了林業經營者的用款規模，從而提高了林權抵押的成本。

3.貸款周期成本。為了保證信貸資金的安全，銀行往往對林業貸款規定較短的貸款期限，長則8年，短則1年，這與林業的發展現狀相違背。林木的生長周期通常較長，一般用材林需20年以上。銀行較短的貸款周期使企盼興林致富的林業經營者往往還未看到收益就疲于還貸。

（三）林權抵押權實現困難

抵押權設立的目的是對債務實行擔保，當債務人到期不能償還債務時，抵押權人可得抵押物的價值優先受償。抵押權的優先受償性保證了抵押權人利益的實現，加速了資金融通和商品流通。林木的特殊性在于它不僅有商品價值還有重要的生態價值，因此國家對林木采伐有著嚴格的規定。除了采伐房前屋后和田間地頭零星林木之外，其他的采伐行為均需向林業行政主管部門申請采伐許可證，并按照額定的數量實施采伐。國家林木采伐限額制度的存在是銀行等抵押權人權利的實現的巨大障礙。

即使是林權抵押貸款時銀行與林業部門簽署協議，約定林權抵押后的林木有優先采伐的權利，受制于采伐限額，也不能保證林權抵押權在合理預期內實現。需要通過貸款收回資金或者通過拍賣、變賣抵押物維護債權安全的銀行而言，在實現抵押權的過程中，采伐許可證的獲得與否、獲得的期限尚不得知，其管理該筆貸款及抵押物的成本與日俱增。可想而知，面對抵押物變現困難，投入與收入倒掛，管理成本高昂的現實，銀行又怎么能對林權抵押有迫切的貸款意愿？

四、完善林權抵押制度的建議

（一）明確林權權屬，完善林權登記制度

林權抵押登記制度并非只是簡單的對林權證作一個書面記載即大功告成,而是必須形成一個集體林權的認證、采伐、流轉、交易、登記為一體的綜合化電子聯網數據管理系統，以方便對林權的權利狀況進行確認并形成合理預期。[7]林權的有效登記能降低交易成本。由于在林權的實現過程中，相對于林權人，林權抵押權人對林權權屬的了解程度較低。如果存在信息不對稱的情況，林權人就有可能利用自身掌握信息資源的優勢，從事投機行為，比如將抵押標的物轉讓、隱瞞標的物瑕疵等。

對于登記機關應當加強對林權登記信息的管理，改變林權登記側重行政管理性，而缺乏物權的公示性的現狀。對于已經設立抵押權的林權，應從承包、出租、轉讓、入股等多種方式實施監督。

（二）推進集體林權改革，培育林權中介市場

林業資產評估除具備一般資產評估的共性外，又由于所評估的林業資產的特殊性而不同于一般的資產評估。林業資產評估必須以林業資產調查設計資料為基礎，不熟悉林業調查技術規程，不熟悉林業生產經營和林業資源管理，即便掌握了一般資產評估方法或技術也難以承擔林業資產評估。

由于林業資產價值評估存在諸多困難，在實踐中，林權流轉存在的主要問題一是隨意估價，二是多為短期流轉。這不僅可能導致林權流轉合同出現“顯失公平”或“乘人之危”的情形，為日后的糾紛埋下伏筆，而且不利于林業的長遠發展和持續發展。因此，國家可以通過制定優惠政策鼓勵對林業資產評估的研究，并引導林業資產評估中介組織的發展。在滿足一定條件的情況下,現有的資產評估機構和會計師事務所可以開展林業資產評估業務,并逐漸發展專業的林業資產評估組織。[8]通過培育林權中介市場，加強中介市場的競爭，規范評估服務，降低評估費用，降低林業經營者的林權貸款成本，對于搞活林業資產意義重大。

（三）完善林權交易制度，提高抵押物變現能力

首先，調整國家林木采伐限額制度。集體林權的當然組成部分包括林木的所有權。該所有權的獲得主要是通過承包集體林地，在集體土地上種植樹木而形成的權利。對于這種典型的私有財產權利，可放寬對其采伐的限制，使林業經營者及林權抵押權人可以根據市場狀況采取采伐措施，保障投資收益或資金安全。

其次，建立林權交易體系。林權流轉是林權抵押具備現實操作性的前提，也是林權抵押權實現的途徑。林權交易體系的建立，才能使“綠色銀行”真正實現其經濟價值。在體系的建立上可以借鑒福建永安的林權交易市場模式。永安市在2004年10月成立全國第一個林業要素市場，市場內設立林權登記管理中心、森林資源評估中心、木竹交易中心、林業法律與科技服務中心、林業勞動力培訓中心，是集信息、交易實施、中介服務于一體的林業綜合性管理與中介服務機構。該市場的職責是：負責全市林木林地權屬的登記和動態管理；林權流轉管理、林權抵押管理；開展森林資源資產評估服務；收集、林權流轉交易、林權證抵押、市場交易行情等相關信息；撮合林業生產要素流轉、交易；提供林業法律、法規、政策的咨詢服務；組織培訓、提供林業科技服務等。[9]

（四）建立林業保險體制，分擔林權抵押貸款風險

首先，各省設立森林保險風險準備金，資源來源一方面從財政支持林業發展的資金中劃撥部分資金，另一方面對保險公司承辦政策性森林保險所形成的保費盈余進行滾存。保險公司當年賠付率超過既定限額的部分由風險準備基金按一定比例予以補貼。[10]

其次，建立政策性的林業保險制度，對承辦林業保險的保險公司給予政策傾斜。鑒于林業具有的特殊屬性——經濟價值與生態價值，許多國家都對具有公共產品性質的保險品種給予政府補貼，如在美國，農林作物保險的保費50%以上都是由政府承擔的；而在日本依據不同的品種，政府的保費補貼甚至高達70%以上。[11]我國林業保險仍處于探索階段，因此，借鑒他國成功經驗，完善林業保險制度，對于提高林權抵押成效，分散貸款風險，擴大保險產品范圍有著重要的現實意義。

【注釋】

[1]呂祥熙.林權客體的物權法分析[J].南京林業大學學報(人文社會科學版),2008(2):82-84.

[2]周林彬.物權法新論——一種法律經濟分析的觀點[M].北京：北京大學出版社，2002：241.

[3]邢瑩瑩.福建永安、閩清林權抵押貸款調查[N].金融時報，2008-9-8（7）.

[4]孫霄翀等.福建省林權抵押貸款情況研究報告[J].林業經濟，2009（4）：6.

[5]孫霄翀等.福建省林權抵押貸款情況研究報告[J].林業經濟，2009（4）：7.

[6]高旸.林權抵押貸款問題探討[J].財會通訊，2009（2）：21.

[7]林葦等.論林權抵押[J].林業經濟問題,2008(5):433.

[8]徐豐果,周訓芳.論集體林權制度改革中的林權流轉制度[J].林業經濟問題,2008(5):286.

[9]永安市林業要素市場簡介.永安林業要素市場信息平臺［EB/OL］．/document.asp?docID=40.

[10]文彩云等.落實中央“新政”促進經濟增長——小額林權抵押貸款和森林保險政策座談會綜述[J].林業經濟,2009(4):75.

[11]鄭凡.淺談森林保險[J].安徽林業，2009（2）：29.新晨