環境經濟手段探討范文
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傳統的理論認為,環境問題的根源在于外部性,采用環境經濟手段就是為了解決“市場失靈”。筆者認為,外部性問題可以進行具體的分解,導致環境退化、資源耗竭的原因有兩個方面:一是“市場失靈”,二是“政府失靈”。
1•環境問題的“市場失靈”
微觀經濟學證明了,市場機制可以有效率地分配生產出的產品于消費者之間,有效率地配置生產要素于企業與產品之間,從而實現帕累托效率。但是,實現帕累托效率,隱含著一系列嚴格的假定條件,主要有:完全競爭的假設;完全信息的假設;完全理性的假設;不存在外部性的假設;不存在交易費用的假設;不存在規模報酬遞增的假設等。當市場價格機制的某些障礙造成資源配置缺乏效率,或者說價格體系在保證資源有效配置方面是不完全時,就出現“市場失靈”。顯然,在環境問題上,在環境資源的配置上,有許多條件是不符合的,主要表現在如下五個方面:
(1)環境主體的有限理性。這里所說的環境主體就是環境資源的所有者———人,也就是經濟主體。就環境問題而言,環境主體的有限理性主要表現在:第一,人們對環境的認識有一個歷史過程。在人們對環境還沒有足夠的科學認識以前,非理性的人類行為也就難免了。第二,即使人們已經認識到環境問題的嚴峻性和重要性,由于受經濟發展條件的約束,人們還是不得不采取以毀壞環境為代價的經濟增長模式。第三,即使上述兩個問題都不存在,由于人的機會主義行為傾向,人們還會做出有損環境的行為,比如乘發洪水之際向江河傾倒廢料等。由于這些原因的存在,只顧經濟增長,不顧環境保護;只顧眼前利益,不顧長遠利益;只顧局部利益,不顧全局利益的環境損害行為就在所難免了。
(2)環境資源的公共性。環境資源由于不可分割性導致產權難以界定或界定成本很高,它往往屬于公共物品,或者至少具有一定的公共性。共同而又互不排斥地使用環境資源這種公共物品有時是可能的,但由于“先下手為強”式的使用而不考慮選擇的公正性和整個社會的意愿,一些環境資源如清潔空氣、開闊空間甚至陽光正在變得日益稀缺。結局可能是所有人無節制地爭奪有限的資源。每個人追求個人利益最大化的最終結果是不可避免地導致所有人的毀滅———這種合成謬誤被哈丁稱之為“公地的悲劇”。
(3)環境污染的負外部性。環境污染是指人類活動產生的污染物或污染因素排入環境,超過了環境容量和環境的自凈能力,使環境的構成和狀態發生了改變,環境質量惡化,影響和破壞了人們正常的生產和生活條件。環境污染具有很強的負外部性。它表現為私人成本與社會成本、私人收益與社會收益的不一致。所謂私人成本就是生產(或)消費一件物品,生產者(或消費者)自己所必須承擔的費用。在沒有外部性時,私人成本就是生產或消費一件物品所引起的全部成本。當存在負外部性時,由于某一廠商的環境污染,導致另一廠商為了維持原有產量,必須增加一定的成本支出(如安裝治污設施),這就是外部邊際成本。私人邊際成本與外部邊際成本之和就是社會邊際成本。(楊瑞龍,1995)由于負外部性的存在,使完全競爭廠商按利潤最大化原則確定的產量與按社會福利最大化原則確定的產量嚴重偏離。這種偏離就是資源過度利用、污染物過度排放、有污染的產品過度生產的低效率產出。這既不符合效率最優的原則,又不符合社會公平的原則。總之,存在負外部性時,競爭廠商的利潤最大化行為并不能自動導致資源的帕累托最適度配置。
(4)環境保護的正外部性。環境保護既包括環境治理,也包括環境服務。前者如河道的疏浚,后者如環境技術的供給。環境保護是一種為社會提供集體利益的公共物品和勞務,它往往被集體加以消費。這種物品和勞務一旦被生產出來,沒有任何一個人可以被排除在享受它帶來的利益之外。因此,它是正外部性很強的公共產品。在進行環境保護這一公益事業時,如要求每一個人自愿支付環保費用,有些人可能為此支出付錢,而有些人卻不愿意,但后一部分人仍然可以同樣從環境保護中得到好處,這樣,就產生了“搭便車”問題,即經濟主體不愿主動為公共產品付費,總想讓別人提供公共產品,然而自己免費享用。由于“搭便車”問題的存在,使得純粹個人主義機制不能實現社會資源的帕累托最適度配置,使環境保護這種公共產品的生產嚴重不足,有時甚至會出現供給為零的局面。
(5)環境信息的稀缺性與不對稱性。信息是生態經濟系統中的重要組成要素之一。信息是稀缺的,這是因為,第一,生態經濟系統就象一只“黑箱”,人類對它的了解還微乎其微。與人類對信息的需求相比,信息的供給是十分可憐的。第二,由于信息一旦公之于眾,那么一部分人的信息消費就不能排除其他人的信息消費,也就是說,信息一旦公開就成了公共物品。因此人們總是進行“信息封鎖”,以保證自身的信息優勢。信息的稀缺是一個方面,信息的不對稱又是一個方面。信息的公共性和人的機會主義行為傾向,容易導致信息的不對稱。比如,污染者往往對其生產過程、生產技術、排污狀況、污染物的危害等方面的了解比受污染者要多得多,但受個人經濟利益的驅使,他往往會隱瞞這些信息,實施污染行為。相反,受污染者由于所擁有的相關信息少,想“討回公道”需要付出很大的信息成本。這也許正是在一定的限度內人們寧愿“忍聲(噪聲)吞氣(廢氣)受污染”的原因。由于上述原因的存在,價格機制在環境問題上不能起作用或不能起有效充分的作用,從而出現“市場失靈”。
2•環境問題的“政府失靈”
如果由于制度體系內部的原因,使得管理過程的最終結果造成實際價格偏離社會最優價格,就會發生“政府失靈”。所謂“政府失靈”是指政府的行動不能增進經濟效率或政府把收入再分配給那些不恰當的人們。(方福前,1994)導致“政府失靈”的原因主要有:信息不足與扭曲、政策實施的時滯、公共決策的局限性和尋租活動的危害等。在環境問題上導致“政府失靈”的原因主要有:
(1)環境政策失靈。環境政策失靈是指那些扭曲了環境資源使用或配置的私人成本,使得這些成本對個人而言是合理的,但對社會而言卻是不合理的,甚至會損害社會財產的規章制度、財政、匯率、金融、價格、收入和其他政策等。(張坤民,1997)它集中表現為現行部門政策和宏觀經濟政策在制定過程中,由于沒有給予生態和環境以足夠重視而導致的價格扭曲。
(2)環境管理失靈。環境管理失靈是指在各級政府組織中存在著一系列管理問題,這些問題的存在導致有關政策無法有效實施。(張坤民,1997)環境管理失靈主要表現在兩個方面:一方面,各種政策在部門之間的協調不足,缺乏足夠強的手段和強制措施以達到政策目標,缺乏確保在經濟運作過程中實施有關政策的手段或力量等等。另一方面是環境管理中的尋租行為。環境問題的加劇,政府就會加強環境管理,政府的介入會導致環境污染者、受污染者和環境保護當局之間的博弈。污染者為了維護有污染時的既得利益,會加大“院外活動”的力度,以保持或放寬政府制定的環境標準,這是尋租行為的一種表現。另一種情況是污染者在既定的政策下進行尋租。比如環保當局執行排污收費制度,假定排污者人數少,受污染者人數多。那么,由于受污染者人數多,某一個受污染者如果通過上訪或上訴形式要求環保當局執行收費,這樣會產生很大的正外部性,即其他受污染者會選擇“搭便車”策略,人人都這么想就會導致人人都放棄“上訪”或“上訴”的打算。這時,如果環保當局是清正廉明、稟公辦事的話也沒問題。如果相反,那么污染者向環境保護當局的尋租活動就會成功。污染者就可以較小的尋租成本(行賄額)獲得較大的收益(免交或少交排污費),而把污染造成的外部成本轉嫁給受污染者。
二、環境經濟手段的分類與優化選擇
環境問題的“市場失靈”與“政府失靈”,導致的后果便是經濟的低效率和社會的不公平。環境經濟學家為了解決這些問題提出了一系列政策手段,其中環境經濟手段就是重要的制度安排之一。在傳統的環境管理過程中,較多的方法是采用管制手段。管制手段的主要特點是污染者別無選擇:要么服從,要么面臨仲裁和行政程序的懲罰。很顯然,這種手段是依靠法律與行政的權威性得到實施的。當某種手段可以影響污染者備選活動(如安裝排污設施以減少污染、繳費以獲準污染、與其他廠商協商等等)的成本與收益估計時,這些手段就可冠以“經濟的”標志,并產生這樣的一種方式,即通過被選擇的方案得到一個比沒有采用手段時更令人滿意的環境狀況,從而影響決策和行為的效果。因此,環境經濟手段可以定義為:“從影響成本效益入手,引導經濟當事人進行選擇,以便最終有利于環境的一種手段。”(OECD,1994)這種手段明顯的表現是,要么在污染者和公眾之間出現財政支付轉移,如各種稅收和收費、財政補貼、服務使用收費和產品稅等;要么產生一個新的實際市場,如許可證交易。
環境經濟手段能使經濟主體以他們認為最有利的方式對某種刺激作出自由反應,它是向污染者自發的和非強制的行為提供經濟刺激的手段。環境經濟手段可以大體上首先分為兩個大類,一類側重通過“看得見的手”即政府干預來解決環境問題,可稱之為庇古手段;另一類側重通過“看不見的手”即市場機制本身來解決環境問題,可稱之為科斯手段。每一類又包括若干種具體的手段。所謂庇古手段,就是庇古在《福利經濟學》中所表述的政策措施,即由于環境問題的重要經濟根源是外部效應,那么,為了消除這種外部效應,就應該對產生負外部效應的單位收費或征稅,對產生正外部效應的單位給以補貼。(庇古,1932)
所謂科斯手段,就是著名的“科斯定理”所表明的內容,只要能把外部效應的影響作為一種財產權明確下來,而且談判的費用不大,那么,外部效應的問題可以通過當事人之間的自愿交易而達到內部化。(科斯,1994)庇古手段與科斯手段的共同之處是,它們都是為了使環境問題的外部效應實現內部化;它們都允許經濟當事人為了實現環境目標通過成本收益的比較選擇一種最佳方案。比如庇古手段可以使污染者在“繼續污染、繳納排污費”與“采取治污措施、減少污染產出”這兩者之間進行比較;而科斯方法可以使污染者在“停止污染”與“繼續污染,向受污染者購買污染權”這兩者之間進行比較。但是,兩種手段的實施途徑和效果是不同的,主要表現在:
1•庇古手段較多地依靠政府干預,而科斯手段則更多地依靠市場機制。在不存在“政府失靈”的情況下,兩種手段都是可行的。但是,如果依靠政府干預,出現企業向政府尋租,下級政府向上級政府尋租,那么,很明顯,科斯手段優于庇古手段,因為按科斯手段政府僅是市場秩序的維護者,不必直接介入市場。
2•庇古手段需要政府來實施收費或補貼,政府的管理成本較大;而科斯手段需要政府來界定并保護產權,在污染企業數量較多的情況下,企業之間的交易費用較大。按照科斯定理,在產權明確界定的情況下,無需政府干預,可以通過自愿協商的方法來解決。但是環境問題的麻煩在于環境資源產權的界定和保護是很難的,因此,這又使科斯手段的優越性大打折扣。
3•庇古手段的實施,除了使社會獲得環境收益外,政府還可以獲得經濟收益(庇古稅)。科斯手段的實施,如果許可證是贈與式地分配的,那么社會只能得到環境收益;如果許可證是拍賣式地分配的,那么政府還可以獲得一筆拍賣收益。庇古手段和科斯手段各有利弊。那么,到底應該如何選擇環境經濟手段呢?筆者認為,如果其他條件不變,特別是環境收益相同的情況下,環境經濟手段的最優選擇取決于邊際管理成本和邊際交易費用的大小。所謂邊際管理成本是指運用庇古手段管理環境時增加一個污染企業所帶來的政府管理總成本的增量。政府管理成本包括從事環保工作機構的運作成本(用于庇古手段部分)、環境監測成本和收費(或補貼)的征收成本等。這里假定污染企業的排污量都是相同的,而且不考慮交易費用和尋租行為等效率損失。所謂邊際交易費用是指運用科斯手段管理環境時增加一個污染企業所帶來的企業與企業之間交易費用的增量。
采用排污許可證交易的情況下,交易費用包括搜尋交易對象的信息成本、交易者之間的談判與訂約的成本等。采用自愿協商方式時,交易費用包括污染者與被污染者之間了解對方信息(如排污量的多少、污染危害的程度等)的成本與相互進行協調的談判成本等。這里不考慮政府的管理成本。表示了邊際管理成本與邊際交易費用隨污染企業數量的增加而變化的情況。橫軸代表污染企業的數量,縱軸代表邊際成本。MMC表示邊際管理成本曲線,MTC表示邊際交易費用曲線。MMC曲線之所以先向右下方傾斜然后逐漸上升,這是因為,在兩人世界里,如一人是污染者,另一人是受害者,如果需要一個政府來管理環境的話,成本是非常大的。政府的環保部門相當于“固定要素”,而具體的實施費用相當于“可變要素”。隨著污染企業人數的增加,維持環保部門運行的“固定要素”被分攤到各個企業中去,而庇古稅的征收費用標準是一樣的,因此,邊際管理成本曲線是向右下方傾斜的。但是,如果環境問題十分嚴重,污染企業數量非常大的情況下,光靠環保部門也許無濟于事,還要依靠政府的其他部門(如公、檢、法等)的共同配合,這時的邊際管理成本又會急劇上升。因此,MMC曲線隨著污染企業數量的增加而持續下降,然后再逐漸上升,呈“U”字型。
由于交易費用不僅隨污染企業數量的增加而增加,而且是加速增加,這在數學上表現為交易費用的一階導數大于零(dTCdQ>0),而且交易費用的二階導數也大于零(d2TCdQ2>0)。因此,MTC曲線隨污染企業數量的增加而急劇上升。就可以說明環境經濟手段的選擇區間。MTC曲線與MMC曲線相交于F點,由F點所決定的邊際成本為MC0,污染企業的數量為Q2。這就是說,當污染企業數為Q2時,選擇庇古手段和科斯手段都是可以的,因此,可以把Q2稱作庇古手段與科斯手段的臨界污染企業數。但是偏離F點時,情況就會發生變化。當Q<Q2時,由于邊際交易費用小于邊際管理成本,即MTC<MMC,政府作為理性的經濟人當然選擇科斯手段。進一步分析可以看到,在當事人很少時,比如當Q<Q1時,采用排污權交易方式反而會更費成本,因為此時,交易市場是不完全的,這時的最佳選擇也許是自愿協商。
當Q1<Q<Q2時,則可以采用排污許可證交易方式。當然,這里自愿協商與許可證交易的邊界是模糊的。當Q>Q2時,由于邊際交易成本大于邊際管理成本,即MTC>MMC,因此,應選擇庇古手段。進一步分析可知,MMC曲線經過長區間的持續下降以后達到最低點L,然后出現回升。那么,L點以后采用什么手段更好呢?這不僅取決于MTC與MMC的比較,還涉及到庇古手段的管理成本與管制手段實施成本的比較。但至少在G點以左,即MMC<MC0時,也就是Q3<Q<Q4的區間內,政府還可以繼續選擇庇古手段(比如排污收費)。在G點以右,即Q>Q4時,MMC急劇上升,這時,環境污染加劇,環境糾紛猛增,如仍用經濟手段來解決環境問題可能無濟于事,更好的選擇也許就是采用管制手段,依靠政府權威強行解決環境問題。
運用邊際交易費用和邊際管理成本的概念還可進一步說明,隨著市場化程度的提高,影響市場交易障礙的掃除,邊際交易費用曲線會向右移動。如圖3,由MTC移向MTC′。MTC曲線與MMC曲線的交點就由F點移向F′點,決定環境管理手段的臨界污染企業數量由Q2增加到Q′2。這意味著,用科斯手段解決環境問題的區間增加了,即從OQ2增加到OQ′2。相應地,假定MTC曲線不動,如果提高政府部門的工作效率,那么邊際管理成本曲線就會由原來的MMC曲線下降為MMC′曲線。這樣,MMC′曲線與MTC曲線的交點為F″,由F″點決定的污染企業的數量降為Q″2,這意味著用科斯手段解決環境問題的區間縮短,由OQ2減少到OQ″2,相應地,用庇古手段解決環境問題的區間增加。如果市場化程度和政府工作效率同時提高,那么有可能找到圖3中的新的臨界點E點。很明顯,E點與F點一樣,它們所決定的環境經濟手段的選擇區間基本一致,但臨界點時邊際成本由MC0下降為MC′0。
由此可見,尋求環境問題的解決方法不能就環境論環境,還要考慮體制背景和政治制度,要努力推進市場化改革,積極促進政府工作效率的提高。根據上述分析,筆者認為,選擇環境經濟手段可以按如下三種思路進行:第一種思路是,在現有的經濟手段中選擇一種最佳手段;第二種思路是,在現有的經濟手段中進行優化組合,包括與其他手段(如管制手段)配合使用;第三種思路是進行環境經濟手段的制度創新,尋找一種新的最佳方案。按照第一種思路,就應該在既定的環境目標下,努力尋求執行成本的最小化。在這一基本原則下,還要考慮每個國家的體制背景和文化傳統。在傳統的計劃經濟體制下,一般來說只能選擇管制手段。在市場經濟體制下才有經濟手段的用武之地。同樣在市場經濟國家中,有的市場化程度高,各種手段都可以采用;有的市場化程度還比較低,主要還只能采用庇古方法。同樣的手段在同一國家對不同的治污目標的適用范圍也是不同的,如水污染收費就比大氣污染收費的適用性要大。第二種思路的依據是,每一種手段都有其固有的缺陷,因此要尋找一種揚長避短的“結合”。實際上,經濟手段單獨應用的例子極少,多數情況下,具體的經濟手段總是與其他手段或不同經濟手段之間組合應用的。這主要表現為三種情況(OECD,1994):
(1)經濟手段與管制手段的組合使用。從定義上看,一些經濟手段本身就是這類組合中的一個部分,如排污許可證交易本身就是建立在管制手段的基礎上,根據環境標準,確定排污總量,排污總量轉換為排污許可證分配或拍賣給各企業。排污收費也常常與管制手段相組合,要么用于加強這種管制,要么用于取得必要的資金。
(2)經濟手段可優先于現有管制手段的調整或新管制規則的制定。制定或調整重大的管制措施需要時間,尤其是涉及到國際機構時更為如此。帶有財政色彩的經濟手段往往可以在實際執行之前,這樣就可促使有關管制的有效執行。
(3)兩種不同的經濟手段的組合。這往往是一種更有效的組合。例如稅收差異手段其實是對傳統產品征稅而對清潔產品實行補貼的一種手段。第三種思路有兩種含義,一是為經濟手段的應用創立新的制度環境,二是設計一種新的經濟手段。對前者,國內環境經濟學家已作了不少研究,有代表性的思路有兩種:一是建立環境權益公司。其基本點是:環境問題往往由“市場失靈”所致,但由于政府的理性有限、中立有限、實力有限和靈活有限,政府干預往往會出現“政府失靈”,為了既防止“市場失靈”,又防止“政府失靈”,可以建立“環境權益公司”。(夏光,1993)公司受當事人委托,代為辦理環境權益訴訟所需的一切手續,依法進行辯護,既要求對方停止環境權益侵害,又索取因侵權而造成的賠償費。二是建立“控污銀行”。(彭壁玉,1994)“控污銀行”是專門發行、經營排污指標,充當排污權交易中介調節者的經濟組織,因而排污指標的流轉是其一切經濟活動的主體和基礎。上述兩種制度創新的共同特點是,可促使政府職能轉變,提高環保部門的工作效率;中介機構又可以利用信息優勢,更好地完成環境保護的歷史使命。對新的經濟手段的設計主要集中在征收環境稅的討論上。(王金南等,1994)環境稅的本質與收費(補貼)是一樣的,無非是把具有彈性的收費轉變為較有剛性的稅收,同時把過于單一的收費變成較為綜合的稅制。
三、用經濟手段管理環境的基本原則
用經濟手段管理環境必須遵循如下基本原則:
1•效率與公平相結合的原則。環境問題的經濟本質表現為效率低下,其社會本質則表現為有失公平。評價環境經濟手段的優劣有幾條標準,即環境效果、經濟效率、社會公平、可接受性等,歸根結底是兩條標準:一是效率,二是公平。環境效果和可接受性本身都是基于效率和公平的考慮。效率與公平之間是相互影響、相互制約的。環境問題的低效率決定了不公平;相反,實行一種環境經濟手段,如果不注意公平標準,比如給負外部性的減少給以補貼,導致的結果可能不是污染的減少,而是更多的污染,這說明,不公平也會導致低效率。用經濟手段管理環境必須堅持效率優先、兼顧公平的原則。特別要防止以一種新的不公平代替老的不公平。
2•市場與政府相結合的原則。市場機制固有的缺陷會導致環境問題上的“市場失靈”,“市場失靈”往往是政府干預的理由,但并不是充足的理由。因為政府干預同樣也會出現“政府失靈”。可見,市場與政府間的選擇并不是一個在完善與不完善之間的選擇,而是在不完善的程度和類型之間、在缺陷的程度和類型之間的選擇。在許多情況下,它們可能僅僅是一個在不合意和無法容忍之間的選擇。選擇越傾向于市場,其體制就會面臨更多導致“市場失靈”的危險;選擇越傾向于政府,其體制就會面臨更多的導致“政府失靈”的危險。(查•沃爾夫,1994)通過環境經濟手段的分析和比較,可以看到,沒有一種經濟手段是十全十美的,因此,在不可能實現“最優”的情況下,只能選擇“次優”。而“次優”的選擇既不能完全擺脫市場,又不能完全不要政府,而是要求市場與政府的有機結合。總的看來,政府的主要作用要放在保證市場機制的正常運作上,盡可能發揮市場機制特別是價格機制在環境保護中的作用。但這并沒有低估政府的作用,即使是側重于市場機制的科斯手段也僅僅是“側重市場”,而不是“只要市場”,它仍然離不開政府,它需要政府來界定和保護污染權、組織實施許可證的拍賣或分配等。
3•制度與技術相結合的原則。面對環境問題,人類要解決的無非是兩大難題:一是人類與環境的關系問題,二是人類在使用環境時遇到的人與人的關系問題。有人把這兩個問題延伸為“兩種環境經濟”(夏光,1994):由第一個問題延伸出來的是“環境的經濟”,即關于對環境的經濟計量和對環境技術的經濟評價等,它包括環境污染的經濟損失評估、污染治理技術選擇的成本收益分析等;由第二個問題延伸出來的是“環境與經濟”,即關于經濟發展與環境保護之間關系的理論性研究,它包括環境保護政策研究、環境污染行為分析、經濟運行機制與環境保護對策、環境權益及制度結構等。顯然,前者強調的是環境技術,后者強調的是環境制度。制度的本質在于界定責、權、利,以此促進效率或公平。(李風圣等,1995)環境經濟手段是一種重要的制度安排。不同的制度安排會導致不同的結果。制度要解決的就是激勵什么、約束什么的問題。但是,制度的選擇和設計只能與當時當地的技術水平相適應,而不能孤立地就制度論制度。不論是庇古手段還是科斯手段都離不開一定的技術基礎。
