福建土地開發建設范文

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筆者以土地開發整理項目投資為引線，結合土地開發整理項目施工目前狀況，主要從土地開發整理項目規劃設計角度出發，評析福建土地開發整理工程建設存在的新問題和隱患，簡明扼要地剖析新問題和隱患的成因，進一步提出解決新問題的策略和辦法。

我省是人多地少的省份，人均耕地只有0.6畝，全省47個縣市人均耕地低于0.8畝的警戒線，是全國人均耕地最少的省份之一。全省可供開發的耕地后備資源數量有限、分布零散，按照“生態省”的要求，坡度較陡的地塊不但不能開發，還要布置部分退耕還林，大面積的耕地后備資源越來越少。因此，土地開發整理是我省補充耕地的重要途徑。

通過多年土地開發整理工程的實踐，我省已總結出一套相對合理、簡練的工作機制。然而，土地開發整理工程在國內的進展歷程究竟有限，很多方面的工作仍然需要不斷摸索、實踐、總結。筆者曾參和多項省內外土地開發整理工程設計，通過自我總結心得，對我省土地開發整理工程建設談談個人的一些粗淺見解，希望可以達到“拋磚引玉”的成效。

1存在新問題和隱患

1.1重點設施無法落實，總體規劃缺乏完整性

就土地開發整理項目省內投資的而言，土地整理畝均投資約為2000元，高于國家投資項目的土地整理畝均投資。但是，項目一旦涉及存在平安隱患的中小型水工建筑物，就很可能面臨資金窘迫的境況，使得項目的總體規劃可能存在不同程度的缺陷。例如，2004年省級投資的仙游縣大濟鎮土地整理項目摘要：項目總面積約為4102.98畝，總投資約為824.39萬元。項目區地處木蘭溪中游和大濟溪下游兩側，以省道242線為界，分南、北兩個片區。其中南片區位于木蘭溪北岸；北片區則有木蘭溪支流大濟溪自北而南方向。項目區所涉及的木蘭溪和大濟溪都是徑流較大的兩條河流，假如將防洪工程和橋梁工程設計納入該項目的土地整理工程設計范圍，投資資金明顯存在較大缺口?？杉偃绮挥杩紤]，則必然存在一連串和防洪工程密切相關的平安新問題；其次，由于河床寬度較大，如將大跨度農橋納入投資范圍，資金更是捉襟見肘。而假如不納入投資范圍，則必造成項目區交通系統總體規劃上的不完整。

假如說，仙游縣大濟鎮土地整理項目只是特例，那么對于閩西和閩北的項目，類似新問題卻是屢見不鮮。原因是這些項目區周邊大都為被丘陵山地環繞的盆地，或分布在河流兩岸的狹長河流階地，總面積不大，總投資也不過在400～500萬元，可又往往很需要建設占投資相當比例的防洪工程。而防洪新問題總是項目區農田建設的大前提，正所謂摘要：皮之不存，毛將焉附。因此，大多數情況下，設計單位只能“委曲求全”，強行壓縮其它工程投資，從而造成項目區總體規劃由于資金短缺而存在不同程度的缺陷。

1.2投資重復，規劃相異

在省內各縣市的土地整理項目規劃設計踏勘過程中，經常會碰到在項目區內存在幾乎同時或者正在施工，由農發辦投資的田間設施，或者由水利部門投資的防洪排澇設施，或諸如新農村建設、村村通之類的道路設施。于是，某些業主單位為了充分“利用資金”，挖空心思將這些設施“融”入土地整理項目投資范圍內，從而造成投資重復。

然而，從規劃設計角度考慮，這些“已經存在”的水利設施同樣可能給新的規劃帶來一定的設計麻煩。原因很簡單，由于資金渠道不同，投資部門不同，規劃理念上必然存在一定的差異性，對項目總體規劃要求和標準也就必然不同。比如，省內的土地開發整理工程一般要求排灌分開，而農發項目則大都采用傳統的排灌結合設施。因此，如何做到充分利用已有田間設施，合理科學規劃，需要設計單位深入項目區，實地認真勘查，實測現有溝渠斷面尺寸，才能做到新舊結合，前后一致。

1.3新增耕地數量斐然可觀，耕地質量良莠不齊

從我省近五年的土地開發整理項目實施中，針對提高新增耕地質量的工程辦法有如鳳毛麟角。新增耕地面積不大，而且可能散布在項目區各個角落，更是難為人所重視。我們不妨換個角度來看這個新問題，從歷年的土地開發整理工程施工費用表上可以直觀地看到，列入這方面投資的內容寥寥無幾。即使存在，也不過是“蜻蜓點水”，僅僅是一些示意性的、簡易的辦法，比如客沙或客土之類的。因此，在項目實施過程中，經常會出現“新增耕地”在項目實施前是荒草地，項目竣工后依舊如從前。更有甚者，個別地方的新增耕地完全是為了應付竣工驗收，草草翻耕了事。

1.4預算編制不合要求，投資總額難符實際

2007年5月22日，閩財建[200757號文《福建省財政廳、國土資源廳有關轉發財政部、國土資源部土地開發整理項目預算定額標準的通知》的頒布，標志著福建省土地開發整理預算開始正式采用《土地開發整理項目預算定額標準》（以下簡稱“國土定額”）。但從筆者近期參加的施工圖技術交底會、設計變更會以及2007年省級項目的審查會，許多業主單位、施工單位反應的新問題，大都和預算密切相關?，F就預算編制過程中存在新問題，做一些探索摘要：

（1）人工預算單價滯后。根據閩建筑[200624號文，建筑工程于2006年5月1日起已經對人工預算單價做了調整。以松溪縣渭田土地整理項目（總面積3220畝）為例，按照國土定額標準的人工費（六類工資區）計算，總投資約為644萬元。假如直接將人工預算單價直接由原來的26.40元（甲類工）、15.89元（乙類工）直接增加到31.40元（甲類工）、20.89元（乙類工），總投資則將增加到678.85萬元。前后兩者比較，總投資增加5％，畝均投資無形中增加了108元。

（2）材料預算單價和項目區實際價格差異較大。土地開發整理項目的材料大都直接采用信息價，而大部分土地開發整理項目往往在比較偏遠的地區，材料運輸方面大都存在二次搬運。

（3）定額和施工組織設計脫節。比如，溝槽土方開挖，按照國土定額，除上口寬度超過16m的渠道及上口面積大于80m2基坑土方工程采用人工和機械配合施工外，土方開挖都應采取人工開挖，但實際預算編制過程中大多采用機械和人工配合的施工方法，難以符合預算定額標準。

（4）項目設計過程雖根據設計進展分可行性探究、初步設計、施工圖三個階段，但并沒有因為設計階段的不同，對工程量采用相應的擴大系數，這可能造成后階段的進一步設計內容的調整壓縮。

綜上所述，由于預算編制的種種不符合標準現象，極可能給項目施工帶來一定的負面影響。眾所周知，定額本身就是規定必要勞動消耗量的標準，“標準”一旦“失真”，總投資預算過程的重復性差異疊加，勢必造成項目總投資和實際投資的存在大幅度的偏差。再加上某些施工單位為了中標，不顧后果地壓縮標底，尤其是某些采取最低價中標的地區，對后期工程實施無形是“雪上加霜”，其后果很可能是降低工程質量、施工單位半途退場、蓄意增加設計變更，等等。

1.5框定工程費用比例，約束總體規劃內容

根據省內外多場土地開發整理項目審查會經驗總結，土地開發整理項目工程施工費的費用組成結構大致是摘要：土地平整約占20％，農田水利約占40％，田間路工程約占30％，其它工程約占10％。有些省份甚至要求農田水利占施工費的比例不得小于40％。假如土地平整工程或田間路工程比例增大，都可能被認為是不合理的投資結構。因為多數人認為只有農田水利工程才是土地整理項目的重要部分，大量投入資金在所不惜。而不為重視的土地平整工程，在有些省份甚至被硬性要求不得超過施工費的10％。否則，設計單位將可能被要求重新優化總體平面布局，重新布置資金投入。

而值得深思的是摘要：假如撇開“土地平整”，規范大田塊、合并小田塊,“田成方”又從何而言？提高耕作效率，均勻澆灌又從何而言？從長遠來看，假如不利用當前大好局勢，我們的耕作田塊又何時才能規范化，下一步土地整理的工作又將如何推進？筆者認為“土地平整”乃是區別于其它類似工程最獨特之處。

2新問題成因分析

2.1程序尚未成熟，投資無法放開

實際上，國內土地開發整理真正開展應該是起始于新中國成立后。經歷農業合作化、公社化、學大寨等階段后，仍需不斷的探索、實踐、總結，才能逐漸形成成熟的土地開發整理機制。因此，程序上難免存在一定缺陷，項目專項資金管理還不很理想，為確保資金使用平安、落到實處，采取“限額”設計，應該是在情理之中。

2.2不同部門步調不一，設計理念有待統一

不同部門對相同項目區投入資金，提出不同的設計理念屬正常的現象。首先，投入資金總額的不同，可能就已經定格了不同項目總體規劃的思路。根據資金寬裕情況，結合現場實際要求，解決項目區內最緊要的設施，也是每一位設計者、策劃者或業主預先考慮的新問題。這就基本確定了項目設計方向，局限了總體規劃的思路。其次，由于部門職能的不同，對項目建設的出發點不同，或由于不同部門策劃者本身對投資項目不同程度的理解，在很大程度上也可能直接影響了項目設計的方向。所以往往形成有的工程內容重復建設，有的倍受冷落或刻意規避。

2.3重數量，輕質量

由于土地開發整理工程項目是補充耕地、實現耕地占補平衡的有效途徑，因此很多地方單位考慮更多的可能是數據上的“一本賬”，對于后期土地開發整理項目實施效果不夠重視，耕地質量新問題往往不能顧及。和耕地質量息息相關的一些工程辦法，比如摘要：土壤改良、地力改善等辦法視覺上大都難以辨別，難以技術檢驗，工程量審核只能通過簽證來體現，效果也是滯后的。因此，為了避免投資資金不落到實處，只能“忍痛割愛”，從而使得耕地質量新問題遭受冷落。

2.4定額標準貫徹力度不夠，單價高低人為因素影響大

在“國土定額”未出臺之前，省內均采用的福建省水利水電廳閩水電[1997計201號文頒發的《福建省水利水電建筑工程預算定額》（以下簡稱“97水利定額”）。因此，很多設計單位、審查預算專家甚至投資審核部門，對新的定額標準理解可能還不是十分透徹，影響項目投資。

此外，對項目總投資影響較大的因素還有投資審核單位。他們可能依據以往審核項目對送審項目的單價進行人為限制，以達到降低項目總投資的目的。

3策略和辦法

3.1開拓籌資渠道，匯集多方力量

土地整理資金的充足和否是土地整理能否達到預期效果的必要前提。目前籌集資金的渠道主要來自土地整理專項資金。筆者認為以下幾方面的資金渠道還可作進一步拓展，以爭取充足的資金摘要：一是組織農民投資、投勞，以及按照“誰整理誰受益”的原則，吸引社會資金的投入；二是利用國內金融部門貸款；三是積極引用外資、如亞洲銀行等國際性投資。

為了克服同一項目存在上不同部門投資，不同理念的規劃，必須盡快構建起一個將管理行為和跨部門協作聯系起來的組織架構，匯集各方有效力量，凝聚各方投資資金，合力攻克諸如項目防洪堤、引水干渠之類涉及項目平安隱患的重點工程，有系統、有保障地全面開展土地開發整理工作，確保項目實施后平安穩定地運行。2006年由國土資源部門和農業綜合開發辦聯合建設土地開發整理項目這一舉措，筆者認為是土地開發整理工作里程上具有關鍵性意義的一步。

3.2規范定額標準運用，實事求是編制預算

土地開發整理預算定額是土地開發整理項目經濟核算的基礎依據，因此，規范使用預算定額是編制投資預算的根本。從省內的國土定額運行情況，建議從以下三個方面入手，以臻規范運用、實事求是的目的摘要：

（1）邀請預算定額標準編制人員或者預算專家，對設計、施工、審查人員進行強化培訓，深刻理解土地開發整理項目預算定額內在含義，把握預算定額的使用條件，從而提高預算編制水平。

（2）由土地開發整理管理部門組織各設計單位、資深預算審查專家、優秀的施工單位，以技術座談會的形式，進行技術交流，并形成定期舉辦的慣例，逐步規范。

（3）以設計單位、施工單位為調查對象，廣泛征詢設計單位、施工單位對土地開發整理項目預算的意見，組織預算專家，通過討論探究，總結并改進預算定額標準中和省內不相吻合之處，循序漸進，提煉出一套符合福建土地開發整理實情的預算定額。

3.3結合實際情況，開拓工作思路

從土地開發整理定義出發，土地開發整理就是采用工程或生物辦法，將未利用土地資源開發利用和經營或對田、水、路、林、村進行綜合治理的活動。因此認為，無論是土方平整、道路工程還是其它工程，均為土地開發整理項目建設中必不可少的一部分，都具有不可忽視的地位，最終的目的都是為了提高土地利用率，故應當一視同仁。

當然，借鑒以往項目投資情況，總結投資各組成比例，也是檢驗項目規劃合理和否的傳統手段之一，但假如把它當作一個框框來生搬硬套，則不合理。比如，在一個水利設施完善，道路設施缺乏的項目內，投資重心就應該往田間道路工程傾斜，而不是生硬地套用比例框框。因此，筆者認為不論是哪個分項工程，只要情況屬實，項目區內確實需要加大投資，都可以大膽投入資金，真正做到因地制宜，科學設計，合理規劃。

3.4加強資金財務管理，實現項目“綜合治理”

土地開發整理項目資金財務管理的重點是項目資金使用的管理，合理有效地使用資金，控制支出，是項目按時保質完成的根本保證，也是實現項目“綜合治理”（本處指對田、水、路、林、村全方位進行治理）的前提條件。以下就如何加強資金管理力度，提一些淺薄的建議摘要：

（1）劃清各項費用開支界限，嚴格遵守資金支出程序；

（2）認真審核支付憑證的真實性、可靠性；

（3）加強資金支出責任人簽字制度；

（4）建立完善的會計核算工作制度；

（5）加強工程項目的審計力度。

4結語

土地開發整理是有效增加耕地面積，保證糧食平安，提高農業綜合生產能力，推進農村社會經濟可持續發展的有效辦法。在土地開發整理工程建設過程中應充分考慮工程的綜合性、復雜性、季節性、區域性等特征，結合工程項目實際情況，不斷完善土地開發整理工程建設制度，使土地開發整理事業真正成為一項民心工程、德政工程。