國內小額信貸監管分析范文

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摘要：小額信貸在中國的發展已經有了比較寬松的政策環境，對小額信貸的監管也將提上日程。本文認為對小額信貸應根據監管的原則，區分審慎性監管和非審慎性監管。最后對用傳統監管手段去監管小額信貸的限制進行了討論。

關鍵詞：小額信貸；監管；審慎性；非審慎性

2006年中央“一號文件”允許私有資本、外資等多種資本參股社區金融機構，鼓勵由自然人、企業法人或社團法人發起的小額貸款組織發展。目前央行已在山西、陜西、四川、貴州、內蒙古5個省區進行小額信貸試點。這表明，政府對小額信貸的積極作用已經有了足夠的認同，小額信貸的發展有了更為寬松的社會制度環境。因此，確立我國小額信貸監管的框架，對于防范金融風險，促進小額信貸的發展，進而促進農村經濟的發展有很重要的意義。

一、中國小額信貸的監管

監管可分為審慎性監管和非審慎性監管，當監管的目標是維護整個金融體系的穩定并且保護存款人存款的安全時，監管是審慎的。因此，審慎性監管涉及到政府監督被管制機構的財務穩健性，這種監管的目標是確保金融機構保持清償力，或者如果它們變得沒有清償力時，要求其停止吸收存款。審慎性監管一般來說比非審慎性管制更加復雜。審慎性監管，如資本充足標準、準備金和流動性要求，通常由專業的金融當局去實施。而非審慎性監管，如利率或者控股股東的信息披露，通常可以自我實施和利用相關的法規來實施。因此，應避免把審慎性監管用于非審慎的目的(RobertPeckChristenandRichardRosenberg，2003)。

(一)中國小額信貸的非審慎性監管

審慎性監管的目的是維護金融體系的安全和保護存款人的合法利益。由于只貸不存的小額信貸機構不涉及到存款人利益的保護，從而也不存在所謂的擠兌效應，故不應當對其進行審慎性管制，只需要對其進行非審慎的管制。非審慎管制是為小額信貸機構設計行為準則，包括信貸業務準入、防止欺詐和金融犯罪、建立信用服務體系、利率限制等。我國發放小額信貸的機構除了農村信用社是依靠存款來為其融資外，其它大都為只貸不存機構。對于這些小額信貸機構，目前只適用于非審慎性管制。

1．盡快出臺信貸業務準入的相關規章制度。中國的金融法規禁止包括非政府組織在內的非金融機構提供任何類型的金融服務。中國絕大多數小額信貸機構都登記注冊成為非政府組織，但非政府組織小額信貸至今尚未獲得正式的合法身份。小額貸款項目經常需要“協商”出一個臨時的法律身份，因為沒有正式的程序和規章來確定誰是小額貸款機構，所以很多小額貸款項目利用捐贈人和地方政府之間的協議作為非正式的經營許可(杜曉山，2005)。中央“一號文件”中關于小額信貸的鼓勵政策意味著政府已經對小額信貸業務的認可。因此，應盡快出臺信貸業務準入的相關規章制度，賦予其經營只貸不存小額信貸業務的合法性。信貸行為的準入管理應相對簡單，并確保較高的透明度，可采用工商注冊制(羅平、陳穎，2005)。

2．防止欺詐和金融犯罪。在這方面，小額信貸組織適用于與傳統銀行同樣的法律法規，但不一定要由負責銀行審慎監管的部門執行(羅平、陳穎，2005)。

3．建立信用服務體系。在發達國家，相對健全的征信系統及廣泛采用的風險計量技術為低收入人群獲得信貸服務提供了良好的基礎。發展中國家在發展小額信貸過程中，如果沒有相應的征信體系，或征信體系中的數據準確性不高，各機構在爭奪客戶時很容易產生大量的壞賬(羅平、陳穎，2005)。

4．取消利率上限。貸款利率的設定必須能夠覆蓋資金的成本、貸款的損失和經營的成本。資金的成本和貸款損失的成本與貸款的數量成比例，而經營成本并不隨貸款數量成比例變動。對于小額信貸機構來說，由于每筆貸款發放的金額相比于正規的商業銀行的貸款額度要小，經營成本必然要高于商業銀行，因此，除非小額信貸機構能夠索取的利率高于正常銀行利率，否則小額信貸機構很難達到財務的可持續性。我國現在的目標是建立商業性的小額信貸機構，因此應盡快取消利率限制。

(二)中國小額信貸的審慎性監管

小額信貸政策的出臺，各方有不同的考慮。政府的考慮是通過培育小額信貸組織，拓寬農民、農戶、個體工商戶的融資渠道，有效解決縣域弱勢融資群體融資難問題，促進農村資金回流，使取之于農村的資金用于農村；央行從行業角度出發，更多希望它能與農信社等農村金融機構展開競爭，培育競爭性農村金融市場，同時規范和引導地下金融走向陽光地帶；而作為發起人的老板們看重的則是投資的前景，真正打動他們的是，由小額信貸公司發展到“民間銀行”的可能性。這意味著各方博弈的結果是未來小額信貸機構必然要吸收儲蓄。國際經驗也表明，為了擴大小額信貸服務于窮人和微型企業的廣度和深度，需要允許小額信貸機構吸收儲蓄。而為了保護存款者的利益，需要對吸收儲蓄的小額信貸機構進行審慎性管制。

1．審慎性管制的時機。在允許小額信貸機構吸收儲蓄之前，必須評估其管理水平和貸款業務的盈利能力。同時也必須檢查小額貸款機構的會計和貸款追溯系統是否足夠健全，以便提供可信的信息。另外，在決定對小額信貸機構進行審慎性管制之前，通常需要大量的分析、研討和協商，這需要支付大量的成本，因此除非有相當數量的合格的小額信貸機構存在，否則不需要考慮對其進行審慎性管制(RobertPeckChristenandRichardRosenberg，2003)。

2．審慎性管制手段。針對傳統商業銀行的管制通常不完全適用于小額信貸，需要針對小額信貸的特征進行調整。(1)最小資本要求：在確定小額信貸的最小資本數量時，必須考慮監督機構的監督能力，因為最小資本要求設得低的話，需要監督的機構數量可能過多，而監督機構又沒有足夠的資源去進行有效地監督。因此，需要在新機構的數量和監督的有效性之間進行權衡。我國監管機構一直以來對小額信貸采取無為而治的態度，缺少監管小額信貸的相關經驗，因此在最初最小資本的要求要足夠高，以使監管當局有足夠的能力對其進行有效地監督。當積累了較多的經驗之后，可以調整最小資本要求的數額(RobertPeckChristenandRichardRosenberg，2003)。(2)資本充足率：小額信貸的資本充足率要求可以與商業銀行相同，都定為8％。由于小額信貸的資產風險性比較高，因此在決定其資本數額時，需要對其資產進行較高的風險加權，這樣可以有效地防范風險。(3)無抵押貸款的限制：應該取消無抵押貸款的限制，小額信貸交易的特點是人格化的交易，小額信貸機構的客戶通常也無法提供相應的抵押，無抵押貸款的限制阻礙了小額信貸機構向窮人和微型企業服務的拓展。(4)貸款文件備案：由于小額信貸每次貸款的數額小、期限短，而且，客戶通常是重復借款，因此，對小額信貸機構要求與商業銀行相同的貸款文件會造成小額信貸機構沉重的負擔。因此，對于小額信貸機構貸款文件備案的要求應盡量簡單。(5)安全性設施和分支機構的要求：不應對小額信貸機構的安全性設施有過高的要求。可以考慮小額信貸機構在商業銀行設立一個專門的賬戶，以存放客戶的存款。分支機構的設置也同樣要考慮到運營成本。(6)報告的頻率和程度：農村地區的交通和通訊狀況可能使得每天報告金融頭寸不可能。而且對于提供小額金融服務的機構來說，向監督者報告其每天的金融頭寸增加它的管理成本。因此，對于小額信貸機構的報告要求應該比商業銀行的簡單一些(RobertPeckChristenandRichardRosenberg，2003)。

二、傳統的監管手段及其限制

國際經驗表明，存在低估監督難度的情況，當管制不能被有效實施時，它造成的后果比沒有管制更嚴重。在進行管制之前，應該對監督能力、監督的成本和收益、監督的后果作充分的考察。因為政府發放金融許可證時，實際上是進行了一個承諾，公眾會認為金融許可證的發放意味著政府將有效地保護他們的存款。因此，在發放金融許可證之前，政府必須清楚地知道承諾的性質和其履行承諾的能力。

1．資產組合監督手段：傳統的監督銀行資產組合的手段，如貸款文件備案，并不適合于小額信貸機構。監督者必須依靠小額信貸機構的貸款制度和歷史表現來制定資產組合監督手段，而這要求監督者有小額信貸營運方面的知識。因此，除非監督者受過專門的訓練，否則不可能有效地監督小額信貸機構。

2．停止發放貸款的命令：對于有問題的銀行，停止發放貸款可以有效地阻止銀行進一步承擔信貸風險。商業銀行貸款都有抵押，銀行的大多數客戶并不期望在它們還款之后自動地繼續獲得貸款。因此，商業銀行能夠在沒有損害其現有貸款能力的前提下，停止貸款。而這并不適用于小額信貸機構，獲得未來的貸款通常是對小額貸款借款人還款的激勵。如果小額信貸機構長時間停止發放貸款，客戶通常不會還款，這時反到造成小額信貸機構更大的壞賬率。

3．資產拍賣或合并：小額信貸是基于人格化關系的貸款，即客戶與小額信貸機構存在緊密的關系。因此，把一個小額信貸的資產合并到另一個小額信貸機構，其資產的價值通常會降低。

三、結束語

目前政策改革的方向是通過允許多種所有制形式發起小額信貸組織，開辦社區金融機構，從而放活民間金融，解決農民和中小企業融資難的問題，并促進農村金融市場的競爭。這意味著未來對小額信貸組織的審慎性的監管是不可避免的，所以，銀監會現在就應當成立小額信貸監管部，并培訓相關的監管人員，使其了解我國小額信貸的特征。并積極探索適合小額信貸監管的辦法。