存款保險基金管理糾正職能完善范文

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[摘要]我國《存款保險條例》于2015年頒布實施，該條例賦予存款保險基金管理機構早期糾正職能，但是存在處罰標準不清晰、實施主體不明確以及未能區分對待系統安全重要性的投保機構和一般投保機構等問題。文章通過對上述問題的剖析，并與美國存款保險制度進行比較提出了具體建議，即應該進一步明確和加強存款保險基金管理機構在早期糾正職能中的監管主體地位及權力，并對上述權力的實施給予有力的保障。

[關鍵詞]存款保險制度；早期糾正職能；制度完善

我國《存款保險條例》已于2015年頒布并生效，在維護金融市場的穩定、保障存款人的合法權益、及時防范和化解金融風險等方面無疑發揮了積極的作用。依據《存款保險條例》第六條第七款的內容規定，存款保險基金管理機構被賦予了早期糾正職能。但是因為《存款保險條例》對于早期糾正職能的規定過于籠統，導致其在履行早期糾正職能時存在缺乏明確依據和有效保障等問題。筆者認為應該進一步完善早期糾正職能從而為防范和化解金融風險、維護金融市場穩定發揮更為積極的作用。

一、存款保險基金管理機構早期糾正職能規定存在的問題

我國《存款保險條例》第七條第六款關于存款保險基金管理機構的職責中明確規定存款保險基金管理機構有權依照條例的規定采取早期糾正措施和風險處置措施。第十六條規定投保機構因重大資產損失等原因導致資本充足率大幅度下降，嚴重危及存款安全以及存款保險基金安全的，存款保險基金管理機構可以采取的早期糾正措施。第二十一條對違反或者妨礙存款保險基金管理機構實施早期糾正職能的行為規定了相應的處罰措施。筆者認為上述規定存在以下幾方面的問題：

（一）行使早期糾正權力的主體不明確條款中規定存款保險基金管理機構、中國人民銀行、銀行業監督管理機構均有權要求投保機構及時采取補充資本、控制資產增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施。根據《國務院關于同意存款保險制度實施方案的批復》國函〔2015〕60號的規定，存款保險基金由人民銀行設立專門賬戶，分賬管理，單獨核算，管理工作由人民銀行承擔。在存款保險基金積累較為充足且其他條件成熟時，可按程序設立獨立機構，履行存款保險職能。目前我國尚未成立存款保險基金管理獨立機構，所以人民銀行實際承擔了存款保險基金管理機構的職責，而銀行業監督管理機構在目前可以視為中國銀行保險監督管理委員會。究竟是由上述兩個機構中的哪個機構對問題投保機構進行早期糾正是不明確的，在實際實施中就可能出現重復干預或者均不進行干預的情況。

（二）處罰標準不清晰《存款保險條例》第十六條有對于投保機構因重大資產損失等原因導致資本充足率大幅度下降，嚴重危及存款安全和存款保險基金安全的相關規定，但對“重大”和“大幅”均未量化，導致存款保險基金管理機構介入的條件和時機都具有很大的彈性，如果存款保險基金管理機構過早介入會影響投保機構正常運營，削弱投保機構決策的獨立性；如果過晚介入則可能無法達到預防風險、防范損失擴大的目的，從而使得介入無效。所以對于資產損失和資本充足率提出明確的量化標準是本條款能夠有效實施的前提條件。

（三）未劃分風險等級并確定對應的早期糾正措施早期糾正的前提是將存在潛在風險的投保銀行甄別出來，然后根據潛在風險的嚴重程度采取不同的應對措施以達到化解風險的目的。我國《存款保險條例》第十六條中只明確將資本充足率是否達到安全標準作為是否存在潛在風險的依據，但是沒有將資本充足率偏離安全標準的程度進行區分，那么會導致對資本充足率嚴重不足的機構和資本充足率稍稍偏離的機構采取的措施可能是相同的。對于風險低的投保機構而言監管機構的干預可能是過度的，導致監督管理成本過高，造成浪費。對于風險過高的投保機構而言監管機構的干預可能不足導致無法起到化解風險的作用。無法將識別出的風險的嚴重程度與干預措施相匹配也就無法保障存款保險基金管理機構高效運轉。

（四）未根據對系統安全的重要性對投保機構進行區分我國金融機構體系是以中央銀行為核心、政策性銀行和商業性銀行相分離、國有商業銀行為主體、多種金融機構并存的現代金融體系。截至2017年底，我國銀行營業網點總數達到22.87萬個，其中六家大型國有商業銀行中國銀行、中國工商銀行、中國建設銀行、中國農業銀行、交通銀行、中國郵政儲蓄銀行網點總數達到10.8萬個，占比近一半。而且上述六家商業銀行均已完成上市，任何一家銀行的風險波動都將是對金融系統安全的重大沖擊。如果不對上述投保機構進行重點監管和早期干預就會使系統性風險產生的可能性大大增加。

（五）違法成本過低、約束力不足《存款保險條例》第十六條規定的處罰措施僅是存款保險基金管理機構可以提高投保機構的適用費率。而《存款保險條例》第二十一條對于投保機構違法的處罰為由存款保險基金管理機構責令限期改正；逾期不改正或者情節嚴重的，予以記錄并作為調整該投保機構的適用費率的依據。第二十一條規定了投保機構未依法投保；未依法及時、足額繳納保費；未按規定報送信息、資料或者虛假報送信息、資料；拒絕或者妨礙存款保險基金管理機構依法進行核查等應受處罰的情形。上述情形都與存款保險基金管理機構的早期糾正職能息息相關，但是處罰措施中最嚴重的也僅為記錄并作為調整費率的依據，這使得投保機構的違法成本過低，對于投保機構缺乏威懾力。綜上所述，在《存款保險條例》中對于存款保險基金管理機構的早期糾正職能的規定存在上述問題，使得存款保險基金管理機構早期糾正職能的發揮缺乏明確的依據和有力的保障。

二、完善存款保險基金管理機構早期糾正職能的建議

基于對我國《存款保險條例》中存款保險基金管理機構早期糾正職能的分析，筆者認為應通過借鑒國外成熟經驗并結合我國金融系統的特點通過補充立法對我國《存款保險條例》進行如下調整：

（一）明確對投保機構實施早期糾正權力的主體一種方式為將存款保險基金管理機構確定為對投保機構實施早期糾正的唯一主體，另一種方式為根據投保機構存在的不同風險類型，確定哪類風險由哪個機構（存款保險基金管理機構、人民銀行、銀行業監督管理機構）負責早期糾正。將存款保險基金管理機構與人民銀行的早期糾正職能進行區分是因為根據《國務院關于同意存款保險制度實施方案的批復》國函〔2015〕60號的規定，一旦時機成熟，存款保險基金管理機構將成為獨立部門，如果直接將兩者的監管范圍進行區分那么待存款保險基金管理機構成為一個獨立部門時就不需再次對兩者的職能進行區分。筆者認為第二種方式更適合我國國情。一方面可以根據各監管機構的特點使其充分發揮各自的監管特長；另一方面可以避免由單一機構監管可能產生的道德風險從而引發系統性風險。

（二）應區分系統重要性的投保機構并加強監管根據對系統安全的重要性將投保機構進行分類。對于國有大型商業銀行，特別是分支機構眾多的上市銀行機構應該重點監控。從監管的頻次、風險的反饋及時性等方面應提出更為嚴格的要求，以便存款保險基金管理機構可以及時發現和應對潛在風險。為了確保對于系統重要性銀行機構的監管到位，應該從立法層面將上述機構的重要性予以明確，并要求存款保險基金管理機構從人、財、物、制度和流程等方面給予對上述投保機構監管的保障性安排。

（三）借鑒國外先進做法對投保機構的風險通過量化指標進行分級并確定相應的早期糾正措施以美國存款保險制度為例，美國存款保險制度從建立以來不斷通過立法進行修改和完善。其中1991年的《聯邦存款保險公司改進法》對于早期糾正措施進行了較大幅度的改進，包括將投保金融機構進行五級資本分類（資本非常充足、資本充足、資本不足、資本明顯不足和資本嚴重不足），當投保金融機構資本屬于上述的后三類時，要求監管部門盡快采取行動。對于資本不足的機構要求其補充資本金，對于資本明顯不足的機構則要求采用并購或者重組的方式調整資本機構，對于資本充足率低于2%的機構，則在90天內被接管。對于機構“大而不倒”的問題即面對大型金融機構面臨倒閉可能導致系統性風險時也設置了明確的流程和審批權限。①結合我國銀行體系的具體情況對投保機構的風險通過量化指標進行分級，一方面可以明確存款保險基金管理機構介入早期糾正的量化觸發標準，另一方面可以根據不同級別的風險等級確定相應的早期糾正的方式，使存款保險基金管理機構的干預更具有針對性，也可以提高存款保險基金管理機構的運營效率。

（四）增加存款保險基金管理機構的監督、處罰權從美國存款保險制度中可以看到，存款保險基金管理機構在履行早期糾正職能中擁有的權力包括：要求投保機構補充資本金、對投保機構進行并購、重組、接管等。另外存款保險基金管理機構還擁有決定是否接受和取消投保機構投保資格的權力。上述權力一方面可以使存款保險基金管理機構更有效地對出現風險的投保機構進行干預從而起到防范和化解風險的作用，另一方面可以增強存款保險基金管理機構在早期糾正過程中對于投保機構的約束力使其早期糾正職能真正發揮作用。這也是我國存款保險制度在立法中應該加以完善的地方。

三、結語

本文通過對我國存款保險制度中存款保險基金管理機構早期糾正職能的分析，指出我國在存款保險制度安排方面存在的一些不足，并結合國外成熟經驗和我國金融體系的特點提出相應的補充立法建議。從世界各國存款保險制度的變革可以看到，世界存款保險史是一部不斷完善的歷史。②我國尚處于存款保險制度剛剛建立的初始階段，與已建立存款保險制度的很多國家不同，我國存款保險制度不是為了應對已經出現的系統性金融風險而制定的，而是為了預防危機發生而預先作出的制度安排。正是由于制度產生的背景不同，我國并沒有系統性金融風險通過危機充分暴露的歷史經驗，這也是我國存款保險制度針對性不強和可操作性不足等問題存在的主要原因。筆者認為，只要通過不斷探索實踐和立法完善，我國的存款保險制度一定會在維護金融系統的穩定和保障存款人權益等方面發揮越來越重要的作用。

作者：于海霞 單位：中國人民大學經濟學院