兩宋社會保障論文范文

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一、北宋社會保障體系的建立

（一）建立了系統的濟貧制度北宋時期，形成了以貧困救濟為主、醫療救濟為輔的濟貧制度。1.建立了以居養法為核心的有關濟貧方面的法律法規體系北宋時期，于熙寧年間出臺元豐惠養乞丐法，成為首部有關濟貧方面的法律法規。元符元年（1098），頒布居養法，完善了元豐惠養乞丐法的內容。崇寧年間（1102—1106），頒布安濟法，對貧困病患進行單獨收治。元豐惠養乞丐法內容為：“諸州歲以十月差官檢視內外老病貧乏不能自存者注籍，人日給米豆共一升，小兒半之，三日一給。自十一月朔始，止明年三月晦。”［3］卷280熙寧十年二月丁酉條居養法專為救濟貧困者而設，主要內容為：“鰥寡孤獨貧乏不能自存者，以官屋居之，月給米豆，疾病者仍給醫藥。”［2］5865食貨六〇之一安濟法專為救治貧困病患而設，主要內容為：凡戶數上千城寨，一般都要設置安濟坊［2］5867食貨六〇之五；凡境內有病臥無依之人，地方里正甚至一般平民均有責任將其送入安濟坊收治。［4］223乙志卷5宋固殺人報2.建立了以福田院、居養院為主，以安濟坊為輔的濟貧設施體系北宋時期，福田院與居養院為綜合性濟貧機構，收養對象包括貧困無依者、貧困病患等。福田院僅設置于京師，收養對象也僅限于汴梁（河南開封）貧困人口。居養院設置非常廣泛，各州郡皆有設置，徽宗時期，甚至戶數上千的城寨都有設置，受惠面廣泛。安濟坊為專門性機構，負責收治貧困病患。該機構設置也非常普遍，徽宗時期，戶數上千的城寨都要設置。與此同時，一些官員在地方上也有建樹，如趙抃所創越州病坊、蘇軾所創杭州安樂坊，都以收治貧困病患為主。此外，北宋還開創了漏澤園制度，設置公共墓地。允許無法安葬親屬的貧民免費使用，也是濟貧設施的一種。3.建立了以醫藥惠民局為核心的醫療救助體系北宋時期，逐步建立了由病院、治療、藥局三部分組成的醫療救助體系。其中，病院主要是安濟坊，以及個別官員在地方上建立的病坊。在未出現安濟坊之前，居養院具有一定的病院功能。治療系統主要有翰林醫官院和太醫局兩種，這些機構平時主要為皇家診治，有時，尤其是疾疫流行期間，也承詔為百姓診治。藥局系統主要有合劑局和醫藥惠民局兩種，負責“修合良藥，出賣以濟民疾”［5］3908卷165職官五太府寺。北宋初年，制售成藥的機構主要有熟藥庫、合藥所以及市易務賣藥所。北宋末年，分化合并為兩種，即合劑局和醫藥惠民局。其中，合劑局僅設于京師，醫藥惠民局則不但在京師，各地也有設立，成為藥局系統的核心。南宋以后，醫藥惠民局改稱太平惠民局，一直沿用到南宋末年。

（二）建立了以養老為核心的扶弱制度北宋時期，相比于其他社會保障事項如救荒、濟貧而言，對弱勢群體的社會救助不夠重視。所謂弱勢群體，是指由于自身原因導致的在社會競爭中處于弱勢地位的人群，主要包括老人、兒童和婦女。用中國傳統話語講，就是所謂的窮民，因此，扶弱也可以用恤窮概括。對于這一群體的社會保障，主要通過以下途徑得以實現。1.建立了以綜合性機構收養為核心的養老制度北宋時期，對老人的救濟是由福田院、居養院等綜合性機構完成的，收養對象是年滿60歲以上的孤寡老人，養濟標準大體是每人日支米一升。對于其中80歲以上的老人，有一些特殊照顧政策。如年過80歲以上居養人，允許支給新米及一些柴炭錢；年過90歲以上居養人，每天添支醬菜錢20文，夏季給布衣，冬季給“衲衣絮被”；百歲以上居養人，每日添支肉食醬菜錢30文，冬季給“綿絹衣被”，夏季給“單絹衫绔裝著”。［2］6320食貨六八之一三三不過，由于80歲以上老人本就稀少，這種政策更多帶有王權仁政表達的意味，實際作用有限。2.建立了以綜合性機構收養為核心的兒童救濟制度北宋時期，對于棄嬰、孤兒的收養也主要是由福田院、居養院等綜合性機構完成的，通常沒有更多優待政策，日食定量往往為成人的一半，也未見對棄嬰、孤兒的教育方面的記錄。3.建立了以免役為核心的女戶照顧制度北宋時期，對于婦女的照顧政策主要是免役一項，即無丁男的女戶家庭，可以免除差役。差役，在北宋時期是一個極重的負擔，能夠得到免役的照顧，也是一項相當優待的政策了。不過，在熙豐變法期間，一度曾令女戶繳納免役錢，實際取消了女戶免役的優待。元祐以后，一切又復歸舊制。

二、南宋社會保障體系的演變

南宋社會保障制度繼承了北宋時期確立的框架，但至少三個方面發生了重要變化。

（一）社會保障主體的變化北宋時期，社會保障的主體主要是政府，南宋以后，社會力量逐漸增強，在社會保障各個領域逐漸占據重要地位，社會保障主體發生明顯的變化。1.救荒越來越依賴于勸分勸分又稱勸糶，指國家于災荒年間勸諭有力之家無償賑濟貧乏，或使富戶減價出糶所積米谷以惠貧者的做法。有時兩者難以區別，統稱勸分。此法始見于太宗時期（976—997），正式形成于天禧年間（1017—1021），此后，救荒中經常使用。為防止無限制利用民間儲蓄，特規定：“在法，以常平錢谷應副不足，方許勸誘有力之家出辦糶貸。”［2］5819食貨五七之一七因此，整個北宋時期，勸分的實施還是比較有節制的。南宋以后，由于常平倉與義倉的衰敗，政府財力日益窘迫，不得不更多依賴勸分籌集救荒錢谷。淳熙十年（1183），尤袤曾說：“今日公私誠是困竭，不宜復有小歉。國家水旱之備，止有常平、義倉，頻年旱暵，發之略盡。今所以為預備之計，唯有多出緡錢廣儲米斛而已。”又說：“救荒之政莫急于勸分。”［6］卷26國用四•振恤以饒州為例，乾道五年（1169）“連歲旱澇，細民艱食”，朝廷詔命撥義倉米賑濟。結果只撥到義倉米6800余碩，“不了一月賑糶之數”，又從上供米中撥付1萬碩，仍微不足濟。而同時從上戶處“勸諭”所得即為19.6萬余碩，無疑是該次賑濟的主要經濟來源。［2］5824食貨五八之六這種越來越依賴勸分的趨勢，無疑反映了救濟主體中政府地位的變化。2.社會保障設施建設越來越具有民辦性質北宋時期，社會保障設施無論是倉儲設施還是濟貧機構，基本都是政府出資興建的，只有少量的養病機構有民間力量參與。南宋以后，由民間參與興辦的各種社會保障設施大為增多，成為社會保障事業的一個突出力量。如各地所建倉儲設置中，僅社倉一項就有不少民間力量參與其中。據筆者不完全統計，南宋時期，各地所建社倉69處，分倉無數。在共計69處社倉中，官方出資33項，約占總數的47.8%；民間出資24項，約占總數的34.8%；官方與民間共同出資4項，約占總數的5.8%。據此，民間出資或合資的占到總數的40.6%，顯示南宋時期民間力量參與社會保障設施的程度是相當高的。并且，在所有社倉中，大體上都以民間自行管理為主，有些官方出資的則由官方派員督導。［7］18-24此外，在各種濟貧機構中，由民間力量參與興辦的也不在少數。如隆興府養濟院，雖隸屬江南西路轉運司，但在興辦過程中，多得私人捐助。先是，乾道年間（1165—1173），芮燁（輝）為江南西路轉運副使，鑒于豫章（江西南昌）往來行旅眾多，一旦遭遇不幸，無以賑救。因此，芮燁去職之際，留下“私錢”100萬委托后繼者“稱貸貿易”，以盈余購買藥物治療病患者。淳熙五年（1178），趙汝愚復捐私錢140萬買田東關羅舍，以租入為病人提供飲食。淳熙七年（1180），錢寔（佃）繼為江南西路轉運使，在了解到前人有關善舉后，再捐“己資”130萬，合并芮燁所留錢，買田長定，并在延慶、崇和兩門外建筑屋宇。至淳熙九年（1182），養濟院正式落成。［8］卷79江西運司養濟院記根據上述介紹可知，南宋以后，民間力量大量參與到濟貧設施的建設之中，無疑反映了救濟主體中政府地位與民間力量的消長。3.民間自發性的社會救助行為增多北宋時期，社會保障主體無疑是政府，一些官員士人盡管也有部分善舉，但并不普遍。南宋以后，以士人與鄉紳為代表的社會精英階層紛紛參與到社會保障事業當中，對南宋社會保障體系的發展起到了重要推動作用，也成為明清民間慈善大發展的濫觴。以義莊為例，其始于北宋中期范仲淹，由范仲淹個人捐資所創，用以救濟貧困族人。據筆者不完全統計，兩宋期間，各地共建立義莊或義田79所，其中，建于北宋的約占16所，建于南宋的約占63所。［7］156-160也就是說，自范氏義莊于皇祐元年（1049）建立后直至北宋滅亡的近80年間，仿效范仲淹設立義莊的只有16所左右，而南宋以后，仿效范氏義莊的則多達63所左右。再以民間舉辦的大型施粥活動為例，北宋時期，盡管也有民間人士于饑荒期間出粟施粥賑濟饑民，但次數不多，且規模都較小。南宋時期，大規模的民間施粥賑濟活動大為增加，且規模龐大。其中，金壇（江蘇鎮江）名士劉宰于嘉定、紹定年間（1208—1233）舉行過三次大規模施粥賑濟活動，以嘉定十七年（1224）的規模最大：起初赴局者僅有數百人，過了三月，增至萬人，到四月中旬接新為止，日就食者最多時高達1.5萬人之眾！［9］卷22金壇縣嘉定甲申粥局記［10］卷3金石15金壇縣嘉定甲申粥局記而漢州（四川廣漢）富民李發于乾道四年（1168）舉行的私人賑濟活動，饑民更高達每日三四萬人！次年，饑饉延續，數百里間，扶老攜幼至李家就食者又倍于前，達到七八萬人之巨！在此前后，凡30余年間，李發捐廩賑濟，歲以為常，所捐不知其數。［8］卷94承務郎李公（發）墓志銘［11］卷3救荒報應據此可證，南宋以后，民間自發性救濟行為無疑是大為增加了。

（二）政府行為的變化北宋時期，社會保障的主角以中央為主，南宋以后，地方上的作用越來越大。由地方自行建立的救濟設施越來越多，自主進行的救濟事項也越來越多。1.由地方自行興建的倉儲越來越多北宋時期，用于社會保障的倉儲主要由中央下詔在各地興辦，管理上也隸屬于中央派出機構，如轉運司、常平司等；且倉儲種類較少，只有常平倉、義倉、廣惠倉不多的幾種。其中，常平倉倉本來源于上供錢，即原本上繳中央財政的部分；義倉倉本來源于對擁有土地的上戶統一專項征繳；廣惠倉倉本來源于諸州籍沒的戶絕田產租入，熙寧時，被統一出賣以補充常平倉本。南宋以后，由中央下詔建立的倉儲只有常平倉、義倉、豐儲倉，其中，常平倉、義倉逐漸衰敗，不能發揮應有的作用；豐儲倉僅限于行在臨安，作用有限。因此，各地紛紛自行設立地方性倉儲，用于地方賑濟事宜。這類倉儲經費基本出于地方財政結余，管理上也不隸屬中央派出機構，僅屬地方。根據筆者不完全統計，此類倉儲有25種左右。［12］582.由地方設置的社會保障機構越來越多北宋時期，京師有福田院，外州郡有居養院、安濟坊，都由中央統一詔令興辦。其中，福田院經費來源于內藏庫，居養院、安濟坊經費來源于常平倉，或以戶絕田產補充。從理論上講，福田院、居養院和安濟坊都屬于中央經費支持項目。南宋以后，除臨安府的養濟院外，各地所設立的濟貧機構多由各地自籌經費設立，當然，其中也有常平倉補助，但并不是主要來源，經費以地方自籌為主。據筆者不完全統計，此類濟貧機構也有18種。［12］177-1883.由地方自主實施的社會保障事項越來越多北宋時期，中央政府及其派出機構對于地方賑濟事務權力很大，除轉運司、常平司直接統轄各地賑濟事務外，還不定期派出體諒安撫使、廉訪使出巡地方，以協調賑濟事務、監督地方執行情況。南宋以后，轉運司的權力削弱，對地方賑濟事務的管理能力大為弱化。常平司盡管仍是賑濟事務的主管，但所轄倉儲被軍需等支借挪用，往往虧空嚴重，無錢谷可用。因此，地方上的賑濟事務往往需要地方官自行籌措，也增加了地方官的權力。甚至有關賑濟立法方面的工作，北宋時期概由中央機構負責。南宋以后，地方政府也有一定的立法權力。如關于賑濟條件的規定，南宋以后，基本以放稅五分為行賑濟的標準。如淳熙八年（1181），浙西常平司奏報：本路去歲旱傷，輕重不均，有超過五分的，也有不及五分的。請示朝旨后，仍以五分以上賑濟，五分以下則行賑糶。［11］拾遺對于不及分數的，與北宋時期要由朝廷特批不同，地方上也有一定的審批權。如紹熙年間（1190—1194），繁昌下屬二鄉饑，“統縣旱不及五分，法不應救荒”。由于吳漢英請于州里，特準依五分法賑濟。此后“歲行之，二鄉之民以濟”。成為地方性的標準。

（三）保障方式的變化北宋時期，社會保障手段以行政性措施為主，南宋以后，社會保障手段開始向市場化和社會化方向轉化。1.救荒措施的市場化與社會化轉變兩宋時期，救荒措施多種多樣，從性質上看，可分為三類：一是純行政性措施，主要包括賑給、賑貸、賑糶、施粥、移民就粟、募兵、倚閣、蠲免、免役、寬禁捕等。二是市場化措施，主要包括罷官糴、弛禁榷、招商（減商稅）、以工代賑、禁遏糴等。三是社會化措施，主要是指勸分或勸糶之法。其中，純行政性措施多行于北宋時期，南宋以后除保留了賑給、賑貸、賑糶、施粥外，其余措施漸趨減少或停用。市場化措施是從神宗時期（1068—1085）開始逐漸增多的，南宋以后一直沿用，但不及北宋中后期典型。社會化措施作為純行政性措施的補充形式，早在北宋中前期就已開始實行，但大規模的應用卻是南宋以后的事。這一變化過程，反映出兩宋時期救荒措施的市場化與社會化趨勢，即國家職能從獨攬社會事務向調動市場、組織社會、參與經營的方向轉變，同時也意味著中國古代傳統荒政在兩宋時期的一次重要轉型。2.社會保障實體經營方式的市場化轉變兩宋時期，社會保障實體包括救荒倉儲、濟貧機構、慈幼設施等都面臨著持續經營問題。北宋時期，社會保障實體多由中央經費支持，地方上一般不用過分擔心經營問題。南宋以后，各類社會保障實體多由地方興辦，經費來源多為一次性的，持續經營成為一個問題。為此，南宋時期，各地多通過投資取息或置辦田產獲取租入的方式，獲取穩定收益，支持社會保障實體持續經營。如隆興府養濟院，先有轉運副使芮燁于乾道九年（1173）留私錢100萬以委托后繼者“稱貸貿易”，收其盈余作為購買藥材治療貧困病患的費用。后有趙汝愚于淳熙五年（1178）復以私錢140萬購置田產，收取租入作為貧困病患飲食之資。［8］卷79江西運司養濟院記又如建康府實濟院，為了保障經費來源，特設賑惠庫一所，庫錢用以放貸生息，收取息錢以為實濟院運行之資。［13］卷23廬院•實濟院其他如建康府養濟院、淳安縣安養院、湖州利濟院等，都置有田產，以為經營之資。3.社會保障實體管理方式上的社會化轉變北宋時期，除少部分病院由于本身即由私人參與創立因而有私人參與管理之外，絕大多數社會保障實體都由官方管理。南宋以后，大量半官半私的社會保障實體紛紛興建，從倉儲設施到濟貧機構再到慈幼機構，大量私人參與管理，尤其以倉儲設施最為常見。如舉子倉，名義上一般由常平司、帥司、地方官共管，但具體事務一般由鄉官、隅官之類低級胥吏負責，執掌出納等事宜。也有聘請民間人士參與管理的，如建安縣有僧人參與出納管理，而桂陽“軍委司法，縣委丞薄，充提督官。軍請寄居一員，每鄉請誠愨慈良寄居，或士子一員，充收支官。軍今本學保明士兩員，每都請謹審不欺士人兩員，充附籍官。婦人有孕五月。供報附籍官。至生子一日，赴收支官請米七斗，周歲再支三年（斗）”。社倉最為典型，其倉本構成大體有三種情況：一是官方（主要是常平官）借貸或無償撥付；二是民間集資或捐獻；三是官方與民間共同出資。管理方面，大體上都以民間自行管理為主，有些官方出資的則由官方派員督導。

三、南宋社會保障體系的特點

南宋時期，社會保障事業在北宋開創的基礎上取得了較大進步，保障面更為廣泛、保障設施更多、保障手段更為豐富。不過，仍存在保障水平不高、保障設施難以維持長久、強制手段并未根除等缺陷。由此，造成南宋社會保障體系的三方面特點。

（一）社會保障面廣，但保障水平不高北宋時期，社會保障對象已經非常廣泛，不再有社會階層的限制，其所遵從的原則是“無分主客戶”［6］卷26國用四•振恤。南宋以后，濟貧工作持續發展，救濟范圍超過北宋。例如，對于北宋時期不夠重視的慈幼工作傾注了更多關注，做了多方面的努力，取得了很大成效。不過，南宋時期，財政日趨困難，要維持這樣一個龐大的社會保障體系，采取高標準的救濟是不太現實的，只能以維持大多數人的基本生存需求為目標。北宋時期，災荒期間的賑給水平一般“壯者人日二升，幼者人日一升”［6］卷26國用四•振恤。濟貧機構中，一般大人日一升，小兒日半升。南宋以后，災荒期間的賑給水平一般都是大人日一升、小兒日半升，比北宋時期降低了一半。不過，濟貧機構的賑給標準仍維持了北宋時期的大人日一升、小兒日半升的水平，甚至有少數經濟情況良好的機構如明州廣惠院可達大人日二升、小兒日一升的水平。不過，北宋時期，災荒期間的賑給標準并非總是大人日二升、幼者日一升的水平，有時也會減半執行。［6］卷26國用四•振恤綜合考慮，南宋時期的保障水平與北宋時期差距不大，但保障范圍更為廣泛。

（二）社會保障設施創新多，但維持不久北宋時期，社會保障設施多由中央詔令統一設置，經費也比較有保障，因此，多能持續長久。南宋以后，社會保障設施多由地方自行設置，包括各種倉儲設施和濟貧機構，數量眾多，但由于經費無法得到保障，因此持續性也成了問題。從名稱上看，這一時期創設的諸多倉儲設施和濟貧機構名稱各異，但其屬性類似。在管理上，都始終存在著各種難以克服的弊端。如經費的持續籌集、經辦人員的舞弊等，因而都難以維持太久。

（三）社會保障的市場化手段增多，但強制性措施不減北宋時期，社會保障措施多為行政性的，帶有強制性特征。南宋以后，市場化手段增多，但強制性措施不減。所謂市場化手段，是指以價值規律等市場化原則為杠桿，調動社會力量，從而達到預期目標的保障方式。如在賑災救荒措施中，多采用招商方式。此法允許商人以牟利為目的，向災荒地區販運糧食，官方不抑價、不限數量，使糧價根據市場供需而自求平衡。但是，在對待本地商人、富民囤積糧食閉糶不出的現象時，南宋時期，往往采用強制性的措施予以打擊，使之減價出糶。南宋末年，黃震在撫州（江西撫州）進行賑濟時，即多次采取強制發廩的方式籍沒富民糧食，可謂其中之典型。

作者：張文單位：西南大學歷史文化學院