鄉(xiāng)村銀行發(fā)展的法律保障范文

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自2000年3月1日中國(guó)酋家村鎮(zhèn)銀行—四川儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行掛牌成立以來(lái)，一年多的時(shí)間內(nèi)全國(guó)各地村鎮(zhèn)銀行如雨后春筍般桕繼成立。理論界和實(shí)務(wù)界都對(duì)這—新生事物給予高度評(píng)價(jià)，寄予很高的期望。然而，就筆者的認(rèn)識(shí)和所了解的情況，對(duì)村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展及其金融支農(nóng)功能進(jìn)行深層次的思考，尚有很多懸而未決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和制度缺陷。村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展及其金融支農(nóng)功能有效發(fā)揮，需要加強(qiáng)法制環(huán)境建設(shè)，從法律保障和政策支持方面著手。

一、琺律保障與政策支持之于村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的意義

“橘生淮南則為橘，橘生淮北則為枳”。這句話說(shuō)明外部環(huán)境對(duì)事物生存和發(fā)展有著重要影響。即外因是事物變化的條件。各國(guó)各地的長(zhǎng)期實(shí)踐證明，良好的法制環(huán)境，是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要前提和決定因素。法制環(huán)境越好，備類法律制度越健全政策體系越完善，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)才能更規(guī)范有序地進(jìn)行，資源才能得到更有效配置，資金、技術(shù)、物資、勞動(dòng)力等各類生產(chǎn)要素才會(huì)高效有機(jī)地流動(dòng)，備類經(jīng)濟(jì)關(guān)系才能得到良好的調(diào)整并使得交易行為在法制框架內(nèi)規(guī)范、有序、高效，減少“交易費(fèi)用”。村鎮(zhèn)銀行作為農(nóng)村金融創(chuàng)新的新生黝，在中國(guó)的發(fā)展廣受矚目和期許，我們不妨將人權(quán)領(lǐng)域中的“發(fā)展權(quán)”賦予村鎮(zhèn)銀行。在人權(quán)理論中，發(fā)展權(quán)是個(gè)^、民族和國(guó)家積極、自由和有意義地參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展并公平享有發(fā)展所帶來(lái)的利益的權(quán)利。村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展權(quán)，貝Ⅱ是指它在實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的基礎(chǔ)E積極參與、貢獻(xiàn)和促進(jìn)農(nóng)村金融事業(yè)的發(fā)展，并公平享有發(fā)展所帶來(lái)的利益的權(quán)利。根據(jù)人權(quán)理論，個(gè)體發(fā)展權(quán)的訴求主要指向國(guó)家。即“創(chuàng)造有利于發(fā)展的穩(wěn)定的政治和社會(huì)環(huán)境”Ⅲ。村鎮(zhèn)銀行作為個(gè)體的經(jīng)濟(jì)組織為謀求自身的發(fā)展，必然向國(guó)家提出以法制環(huán)境保障其發(fā)展空間的訴求，需要國(guó)家建設(shè)和完善法律制度與政策體系來(lái)保障村鎮(zhèn)銀行發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。村鎮(zhèn)銀行的性質(zhì)界定和地位確認(rèn)，與其他主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，市場(chǎng)準(zhǔn)入、資金運(yùn)營(yíng)和內(nèi)部組織治理規(guī)則，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和外部監(jiān)管機(jī)制，都必須由國(guó)家確立相應(yīng)的法律規(guī)范。村鎮(zhèn)銀行發(fā)展過(guò)程中的資金、利率、財(cái)務(wù)、人才等問(wèn)題，也需要政府積極的金融、財(cái)政和人才政策的支持。因此，法律保障與政策支持對(duì)于村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展不可或缺、意義重大，良好的法律保障和積極的政策支持，是實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行發(fā)展權(quán)的必不可少的外部環(huán)境，將更快更好地促進(jìn)村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展。

二、村鎮(zhèn)銀行法律性質(zhì)的界定與反思

根據(jù)設(shè)立目的不同。我國(guó)銀行可以分為商業(yè)銀行和政策性銀行。根據(jù)現(xiàn)行<村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定>條款之規(guī)定，筆者同意對(duì)村鎮(zhèn)銀行的性質(zhì)為商業(yè)銀行的界定。然而，村鎮(zhèn)銀行不是<商業(yè)銀行法>意義上的—般的商業(yè)銀行。它不符合《商業(yè)銀行法)之處主要有：第一，村鎮(zhèn)銀行的最低注冊(cè)資本要求不符合<商業(yè)銀行法>規(guī)定的最低注冊(cè)資本要求。第二，不符合<商業(yè)銀行法>規(guī)定的治理結(jié)構(gòu)要求，另外在業(yè)務(wù)范圍、股東出資比例等方面。村鎮(zhèn)銀行也不同于<商業(yè)銀行法>的有關(guān)規(guī)定。第三，村鎮(zhèn)銀行與一般商業(yè)銀行最不同之處，是村鎮(zhèn)銀行特殊的設(shè)立宗旨，即第二條規(guī)定的“在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”，以及在此基礎(chǔ)上開(kāi)展業(yè)務(wù)的地域范圍要求，表現(xiàn)在第五條、第三十九條之規(guī)定。這不同于—般商業(yè)銀行追求效益的性質(zhì)，具有了類似于政策性銀行的特點(diǎn)。日筆者認(rèn)為。正因?yàn)榇彐?zhèn)銀行與一般商業(yè)銀行存在諸多不同，尤其是在設(shè)立宗旨上的重要區(qū)別，使得村鎮(zhèn)銀行的法律性質(zhì)應(yīng)作重新反思。倘若依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，簡(jiǎn)單地把村鎮(zhèn)銀行界定為商業(yè)銀行，那么我們不僅容易在認(rèn)識(shí)上混淆村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立宗旨、運(yùn)行路徑、發(fā)展方向和規(guī)制目的，更可能在實(shí)踐上使村鎮(zhèn)銀行走上—般商業(yè)銀行的路子，成為一類普通的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，而沒(méi)有發(fā)揮出其“為當(dāng)?shù)厝r(nóng)提供金融服務(wù)”的特殊功能屬性。倘若在法律性質(zhì)匕對(duì)村鎮(zhèn)銀行沒(méi)有科學(xué)合理的界定。它極有可能逐漸發(fā)展和演變?yōu)榕c農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社無(wú)甚區(qū)別的銀行Ⅱ去I門(mén)構(gòu)，這就失去了專門(mén)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的意義。反觀村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立宗旨，以及在此基礎(chǔ)上的一些運(yùn)營(yíng)規(guī)則，如對(duì)業(yè)務(wù)范圍和資金運(yùn)用地域的限制，《：村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定>第三十九條對(duì)資金運(yùn)用方向的原則性規(guī)定，都或多或少地反映出支農(nóng)惠農(nóng)的政策意蘊(yùn)。再回望村鎮(zhèn)銀行引進(jìn)和創(chuàng)建的初衷，該類型金融們構(gòu)制度沒(méi)計(jì)的宗旨，就是解決貧困落后的農(nóng)村地區(qū)金融供給不足。帶有濃烈的支農(nóng)扶貧的政策意圖性。從這個(gè)意義上講，對(duì)于村鎮(zhèn)銀行的法律性質(zhì)。結(jié)合中國(guó)國(guó)情。不妨大膽地界定為農(nóng)村基層政策性銀行機(jī)構(gòu)。這樣既可避免在認(rèn)識(shí)t對(duì)村鎮(zhèn)銀行設(shè)立宗旨、運(yùn)行路徑、發(fā)展方向和規(guī)制目的的混淆，更可在實(shí)踐上使村鎮(zhèn)銀行的運(yùn)行和發(fā)展區(qū)別于—般商業(yè)銀行，區(qū)別于農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等普通的基層農(nóng)村銀行機(jī)構(gòu)，充分實(shí)現(xiàn)其支農(nóng)扶貧的政策意圖。因此我們可對(duì)現(xiàn)行規(guī)定作重視審定和修改，對(duì)村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)原則刪除效益性原則，增強(qiáng)它在支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的政策性特質(zhì)。

三、村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的法律保障

基于上文所述的對(duì)村鎮(zhèn)銀行法律性質(zhì)的反思，筆者認(rèn)為，應(yīng)從法律制度的具體j戴十上做以下方面調(diào)整。

—是將村鎮(zhèn)銀行的規(guī)范由部門(mén)規(guī)章上升為法規(guī)．將銀監(jiān)會(huì)制定的<村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定)上升為由國(guó)務(wù)院制訂頒布的俐鎮(zhèn)銀行管理辦法>。村鎮(zhèn)銀行是新興農(nóng)村金融組織，在中國(guó)面臨加快農(nóng)村發(fā)展的緊迫局勢(shì)中將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，因此有必要提升其法律規(guī)范的層次，凸顯國(guó)家和社會(huì)對(duì)村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的重視。

二是在<村鎮(zhèn)銀行管理辦法>中，修改涉及村鎮(zhèn)銀行性質(zhì)的條款規(guī)定。首先，對(duì)于村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營(yíng)原則，應(yīng)刪去“效益性”，該條款可改為“村鎮(zhèn)銀行以安全性、流動(dòng)性和保本經(jīng)營(yíng)為原則。自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自主經(jīng)營(yíng)”。承前文所述，應(yīng)大膽地將村鎮(zhèn)銀行界定為農(nóng)村基層政策性銀行機(jī)構(gòu)，而經(jīng)營(yíng)原則是政策性銀行機(jī)構(gòu)與商業(yè)銀行最大的區(qū)別。政策性銀行不應(yīng)以盈利為目標(biāo)而應(yīng)以支農(nóng)扶貧為經(jīng)營(yíng)原則，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的政策意圖為最高目標(biāo)。其次，刪去以《商業(yè)銀行法》為法律依據(jù)的條文，增加政策性銀行管理的法律依據(jù)如《國(guó)家政策性銀行財(cái)務(wù)管理辦法>。此外，在村鎮(zhèn)銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、內(nèi)部管理、風(fēng)險(xiǎn)控制乖日外部監(jiān)管等方面，均應(yīng)體現(xiàn)其政策性銀行機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)。如財(cái)務(wù)上應(yīng)以節(jié)支保本為出發(fā)點(diǎn)，內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)以支農(nóng)扶貧政策意圖的實(shí)現(xiàn)為著眼點(diǎn)，外部監(jiān)管則應(yīng)建立對(duì)村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)服務(wù)質(zhì)量的考核體系和考核辦法，并將考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)村鎮(zhèn)銀行行政許可、綜合評(píng)價(jià)以及高級(jí)管理人員履職評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。

三是建立村鎮(zhèn)銀行發(fā)展促進(jìn)的部門(mén)配套規(guī)章體系和地方性法規(guī)。財(cái)政部可對(duì)村鎮(zhèn)銀行的財(cái)務(wù)管理和稅收出臺(tái)專門(mén)的辦法，銀監(jiān)會(huì)可針對(duì)村鎮(zhèn)銀行的機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)營(yíng)管理、內(nèi)部控制和支農(nóng)服務(wù)質(zhì)量考核制訂相應(yīng)的規(guī)章辦法，審計(jì)署可出臺(tái)村鎮(zhèn)銀行外部審計(jì)的辦法，各省自治區(qū)政府還可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定支持村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的地方性法規(guī)。

四、村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的政策支持

政府對(duì)村鎮(zhèn)銀行的政策同樣是其發(fā)展的重要條件。當(dāng)前形式下，從中央到地方政府均應(yīng)制定積極有力的政策，扶持和加快村鎮(zhèn)銀行發(fā)展。

—是信貸利率政策。村鎮(zhèn)銀行以扶貧支農(nóng)為宗旨的小額信貸為主要資產(chǎn)業(yè)務(wù)。村鎮(zhèn)銀行小額信貸的利率政策，必須從可持續(xù)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度進(jìn)行考慮。合理的利率被經(jīng)驗(yàn)證明是小額信貸持續(xù)發(fā)展的重要條件之一。所謂合理的利率是指這樣的一種利率，它能補(bǔ)償管理費(fèi)用、資金成本、與通貨膨脹有關(guān)的資金損失以及貸款損失。由刊＼額信貸極高的操作威本(比常規(guī)貸款)，小額信貸的利率一般說(shuō)應(yīng)當(dāng)高于由市場(chǎng)形成一般商業(yè)利率，其實(shí)際水平會(huì)因項(xiàng)目模式、資金供求關(guān)系以及宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不同而有很大差異。有學(xué)者甚至認(rèn)為小額信貸的利率應(yīng)高于—般商業(yè)利率十個(gè)酉分點(diǎn)才能實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。村鎮(zhèn)銀行雖然應(yīng)界定為政策性銀行機(jī)構(gòu)，但仍應(yīng)以保本經(jīng)營(yíng)為原則。過(guò)低的貸款利率無(wú)法彌補(bǔ)小額信貸的成本，無(wú)法實(shí)現(xiàn)保本經(jīng)營(yíng)。因此，必須為村鎮(zhèn)銀行制定較高水平的信貸利率政策，才能確保其可持續(xù)發(fā)展，否則興盛一日寸之后可能難以為繼。

二是財(cái)政補(bǔ)貼政策。有人可能會(huì)質(zhì)疑，較高的利率能否為農(nóng)村低收入和貧困人口所承受?高利率能否實(shí)現(xiàn)支衣扶貧?誠(chéng)然，要更好地實(shí)現(xiàn)支農(nóng)扶貧的政策意圖，就應(yīng)盡量地降低農(nóng)民借貸的利息負(fù)擔(dān)。這一點(diǎn)應(yīng)該通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。我們傳統(tǒng)的做法是財(cái)政向政策性銀行機(jī)構(gòu)提供貼息，彌補(bǔ)它們由于實(shí)行較低貸款利率所帶來(lái)的虧損。但是，國(guó)內(nèi)外大量的和長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，有補(bǔ)貼的優(yōu)惠貸款會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的尋租行為，而最終可能剝奪窮人獲得信貸支持的機(jī)會(huì)。鑒于此，筆者認(rèn)為應(yīng)該采用直接向貸款農(nóng)民提供利息補(bǔ)貼，即財(cái)政根據(jù)貸款農(nóng)民向村鎮(zhèn)銀行支付的利息額給予一定比例的補(bǔ)貼，以及其它獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼即對(duì)在村鎮(zhèn)銀行貸款的農(nóng)村貧困人口進(jìn)行貸款獎(jiǎng)勵(lì)性的補(bǔ)貼。

三是稅收優(yōu)惠政策。村鎮(zhèn)銀行是不能盈利為目標(biāo)的政策性銀行機(jī)構(gòu)，因此對(duì)它的稅收不能按照商業(yè)性金融杌構(gòu)來(lái)征收。稅收同樣是村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)中的成本負(fù)擔(dān)，對(duì)村鎮(zhèn)銀行的征稅，既要按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)來(lái)實(shí)施，又必須給予相當(dāng)程度的優(yōu)惠和鼓勵(lì)。因此必須在稅收政策的制定上確立較大幅度的減免和退稅政策。

四是地方獎(jiǎng)勵(lì)政策。地方財(cái)政應(yīng)建立地方獎(jiǎng)勵(lì)基金，對(duì)支農(nóng)扶貧成績(jī)顯著、貢獻(xiàn)巨大的村鎮(zhèn)銀行及其高級(jí)管理人員進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。除此外也可j宙過(guò)評(píng)選先進(jìn)、評(píng)比名次、授予名譽(yù)稱號(hào)等精神獎(jiǎng)勵(lì)的方式，體現(xiàn)地方政府對(duì)村鎮(zhèn)銀行及其高級(jí)管理人員成績(jī)的肯定，顯示政府對(duì)村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的關(guān)心和重視。

五是存款保險(xiǎn)制度。為村鎮(zhèn)銀行建立存款保險(xiǎn)制度正成為很多人關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，但筆者認(rèn)為要從立法完善的角度建立村鎮(zhèn)銀行的存款保險(xiǎn)制度尚有待時(shí)日。當(dāng)前情況下的最佳選擇是從政府制定實(shí)施金融政策的角度，將村鎮(zhèn)銀行納入存款保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)范圍，為其建立存款保險(xiǎn)的“安全網(wǎng)”。這將較大地提高村鎮(zhèn)銀行的公信度和社會(huì)認(rèn)可度。綜E所述，村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展依賴于—個(gè)良好的外部環(huán)境，主要是法制環(huán)境的保障與政策體系的支撐。除此外，村鎮(zhèn)銀行還需要社會(huì)公眾的認(rèn)知、政府部門(mén)的重視，以及金融文化的繁榮等多種因素共同作用的促進(jìn)。相應(yīng)地，村鎮(zhèn)銀行的健康發(fā)展亦將回報(bào)經(jīng)濟(jì)金融，形成良性循環(huán)。