鄉鎮負債問題探源范文

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編者按：本文主要從政治方面來看，政治權力體系運作的不規范是導致鄉鎮負債的政治根源；經濟的不發達和財源不旺是造成鄉鎮負債問題的經濟根源；小農文化中天生的機會主義等意識是產生鄉鎮負債問題的文化根源；中國二元的社會結構是產生鄉鎮負債問題的社會根源，其中，主要包括：權力集中型政治體制是導致鄉鎮負債的政治根源。經濟的不發達是產生鄉鎮負債的經濟因素。農民文化的特性是誘發鄉鎮負債的文化致因、二元社會結構是導致鄉鎮負債問題的社會根源。解決鄉鎮負債問題，必須系統推進，標本兼治，綜合治理、權的官僚體制有一種財政支出自我膨脹的內在動力、欠發達地區鄉鎮的經濟有三個基本特點：一是經濟總量明顯偏低。二是仍然是以傳統農業為主的產業結構。三是

二、三產業不但規模小，而且十分落后、鄉鎮負債問題的產生也與一些鄉鎮干部的短期行為和機會主義意識濃厚有關，等。具體材料詳見：

內容提要在中國鄉鎮負債問題的產生有著多方面的深刻根源。權力集中型政治體制是導致鄉鎮負債的政治根源。經濟的不發達是產生鄉鎮負債的經濟因素。農民文化的特性是誘發鄉鎮負債的文化致因。二元社會結構是導致鄉鎮負債問題的社會根源。解決鄉鎮負債問題，必須系統推進，標本兼治，綜合治理。

關鍵詞鄉鎮負債根源探究

目前，鄉鎮負債問題已成為中國經濟改革中的一個難點和熱點問題。解決好鄉鎮負債問題，不僅是農村現代化的根本需要，而且也是中國改革能否進一步順利推進的重要保證條件。從現狀看，產生鄉鎮負債問題的根源是多元的；解決鄉鎮負債問題是一項系統工程。

一、政治方面來看，政治權力體系運作的不規范是導致鄉鎮負債的政治根源

有關研究表明：集權的官僚體制有一種財政支出自我膨脹的內在動力。特別是當集權體現在政治領域，而經濟領域開始分權的時候，政府的財政收支行為就會變得復雜起來。首先，假定地方財政可以一致地追求地方整體利益，經濟上的分權仍然加劇了集權政體的財政壓力。因為經濟領域內的分權導致了地方政府的本位利益。但地方政府在集權政體下沒有被納稅人直接監督的分險，沒有必要完全迎合納稅人的需求。另外，從本位利益出發，地方政府必須考慮當地的經濟發展問題，而發展經濟所需的資源和地方公共品供給有很大關系。這樣就有可能產生：一是如果地方政府的財政支出吸引了資本和人才的流入，使地方經濟快速發展，進而增加了地方財政收入，那么就會形成良性循環；二是如果地方政府的決策失誤，創造不出新的財政收入來源，就會加劇地方政府財政的困境，使負債成為必然。所以，集權體制下的財政與民主財政有很大區別。民主財政下支出和收入必須經過預算，政府的支出體現在必需的行政管理和公共品供給上。而集權之下財政收支可以不經過預算，政府的支出效果依賴決策者的偏好和判斷力。這意味著即使地方政府不尋租，仍然可能出現公共品供給不足或過度現象。其次，集權政體下中央不會放棄財政資源的直接管理權，這就意味著地方沒有相應的稅權，無法根據自身的社會經濟條件來設置合理的地方稅種，使得地方政府無法獲得足夠的主體稅種產生體制內收益。然而，經濟領域內的分權事實上又把公共品供給的責任很大一部分下放給地方。這樣，地方政府對本位利益的追求導致了相互之間激烈的競爭，這種競爭不同與過去的爭奪上級政府的財政資源，而是在保持這種競爭的同時，增加了新的內容，那就是通過公共品的供給來提高本地的競爭力。因此，地方政府的競爭產生了財政支出的巨大壓力，從而為政府負債提供了可能和必要。再次，在集權體制下，監督功能弱化，無法控制政府的扭曲行為。在集權體制下，地方政府官員的利益不僅和地方經濟發展有關，更和上級政府的任命有關。因此，在缺乏最終監督人和信息不對稱的條件下，地方政府官員可能會利用職權把財政資源轉移為個人福利，進行尋租活動。這種官員的尋租加大了政府收支的矛盾。

從上述分析可以看出，在集權制的背景下，財政支出本身就有自我膨脹的剛性；經濟領域內的分權改革又進一步加劇了這種膨脹趨勢。因此，解決目前中國的鄉鎮負債問題，從政治體制方面來看，就是要逐步采取分權化的改革，切實建設好鄉一級公共財政。公共財政本質上就是民主財政，加強公共財政建設核心就是要推進鄉鎮民主建設。為此，1、要充分認識到鄉鎮負債問題不僅僅是一個經濟問題，而且是一個政治問題，應在整個宏觀體制背景下考慮這個問題。2、要積極探索有效的地方分權模式。一方面，應積極推進地方的分權尤其是鄉鎮分權的改革。分權的實質就是國家權力的制度性回撤，是國家從民眾生活中的退出。國家不僅放松了對地方和地方居民的政治控制，而且也在事實上廢棄了一些體現和象征國家權力介入的制度。分權既提供了中國現代化的動力，但也會加劇各地經濟、政治、社會、文化發展的不平衡性。所以，中央政府應建立完善的政策協調體系，以推進分權改革的合理化進程。3、要積極推進地方基層政權的法治化、科學化建設。4、大力推進地方基層政權的民主化進程。民主是社會主義的應有之義。民主化與現代化相偕而行。當然，同如何人類活動一樣，民主化進程必須也只能在既定的歷史條件下啟動和運作，并據此選擇相應的方式和途徑。在中國，民主化進程起步時間不長，特別是歷史上長期缺乏民主習慣，民主政治建設缺乏經驗。要逾越各種障礙和困難，順利推進民主化進程，選擇合適的方式和途徑尤為重要。當前，農村基層民主政治的建設應突出三個方面：一是應充分發揚黨內民主；二是應充分發揮人大的作用；三是在基層實行群眾自治，由群眾自己直接行使民主權力。

二、經濟的不發達和財源不旺是造成鄉鎮負債問題的經濟根源

從有關調查研究中可以看出，欠發達地區鄉鎮的經濟有三個基本特點：一是經濟總量明顯偏低。二是仍然是以傳統農業為主的產業結構。三是

二、三產業不但規模小，而且十分落后。所以，經濟欠發達地區鄉鎮的財源仍然是一種以單一的傳統農業為主的財源結構。這樣的財源導致財政收入有如下幾個特點：一是財政收入絕對規模小。由于欠發達鄉鎮絕對經濟規模偏小，再加上以傳統農業為主的經濟結構“含稅量”小，這些鄉鎮財政收入自然要少些。二是財政收入增長緩慢。在

二、三產業落后的情況下，鄉鎮財政收入的主要來源是農民收入。近年來，因為國家已經不再用高價收購的辦法來鼓勵糧、棉、油的生產，傳統種植業的盈利水平已經非常低下。這導致以此為生的農民收入徘徊不前，并間接制約了鄉鎮財政收入的增長。三是財政收入不穩定。無論是傳統農業還是經濟作物都要受到自然條件和市場的雙重約束，其收益水平波動性很大，從而導致財政收入的不穩定。所以，積極發展經濟，壯大鄉鎮財政實力，是解決鄉鎮負債問題的又一根本途徑。為此必須：1應積極推進農業產業化經營。農業產業化經營要求以市場為導向，發揮比較優勢，按經濟效益最大化原則，根據市場機制配置農業資源要素。所以，農業產業化經營是提高農業經濟效益的有效手段。這里，發展農業產業化經營要循序漸進，要特別防止行政干預。要根據各地實際，以多元化模式發展農業產業化。2、鄉鎮政府應積極推動農業科技服務組織的發展。3應積極發展個體私營經濟。大力發展個體私營經濟是一條增加鄉鎮財政收入的有效途徑。鄉鎮府應積極扶持個體私營經濟的發展，應為它們創造一個良好的發展環境。4、調整經濟結構，積極發展

二、三產業。在發展農業產業化的基礎上，必須調整鄉鎮現有的經濟結構和產業結構，即發展第二產業和第三產業。特別是農業大省中的鄉鎮一定要做到這一點，調整了結構經濟就能振興，不調整結構經濟就難發展。5、要進一步提高鄉鎮管理經濟的水平和能力，這里應盡量減少行政性命令，而是應盡可能為經濟做好服務工作。

三、小農文化中天生的機會主義等意識是產生鄉鎮負債問題的文化根源

鄉鎮負債問題的產生也與一些鄉鎮干部的短期行為和機會主義意識濃厚有關。在中國，小農經濟的基本經濟結構是產生機會主義意識的天然

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溫床。馬克思恩格斯認為,“不是意識決定生活,而是生活決定意識’’(〈〈馬克思恩格斯選集〉〉第1卷第73頁)。“占統治地位的思想不過是占統治地位的物質關系在觀念上的表現”（〈〈馬克思恩格斯選集〉〉第1卷第98頁）。首先，從小農經濟的生產對象看，主要面對的是自然界。在這種人與自然的“博弈”中，人是“有為”的一方，是主動的一方，而自然界是“無為”的一方，是被動的一方。在這種“有為”對“無為”的“博弈”中，機會主義是最佳策略。因為雖然“博弈”要無限地進行下去，但一方沒有必要擔心另一方的主動“報復”，從而也就無形中助長了小農意識的機會主義傾向。另外，自然界發生災難的隨機性，也促使了小農心態中機會主義意識的產生，有農諺“搶種搶收，不收就丟”，反映的就是這種情況。所以，小農最現實的選擇是“拾到藍里才算數”。在這種情況下，只注重眼前利益、短期行為等等機會主義的表現也就在所難免。其次，從小農經濟的現實表現看，小農經濟的其他特性也使機會主義意識更加根深蒂固。如保守性意識，保守性扼殺了風險意識，從而使人更注重于“近期交易”而忽視“遠期交易”。另外，依附性的人格意識也使人缺乏了自主平等的觀念，從而也衍生出一種不對稱心理，這種不對稱心理具體表現為要么是具有自卑傾向，要么是具有自大傾向，而這兩種傾向都容易誘發機會主義心態。還有小農的多神崇拜，深層次也在體現著一種機會主義的底蘊，同時又進一步固化了機會主義意識，等等。

從當前鄉鎮干部的構成來看，大部分都是農民出身，所以農民文化的種種特性無不在鄉鎮干部的身上打上深刻的烙印。所以，農民文化的種種劣根性，如機會主義的心態也將會在行動中表現出來。在政府管理行為中，就會表現為重短期、輕長期。鄉鎮負債中的有些項目可以說是鄉鎮干部機會主義心態的直接產物。另外表現在鄉鎮干部中重局部、輕整體，以及好大喜功，愛做表面文章等行為深層次都是農民文化的具體體現。這些行為對誘發鄉財政支出擴大都有直接或間接的影響。

四、中國二元的社會結構是產生鄉鎮負債問題的社會根源

由于國家經濟實力的有限性和經濟富裕程度的有限性，為了盡快實現工業化，20世紀下半葉的中國基本上采取了分而治之的政策策略，實行了重工業優先發展戰略，形成一個兩極對比極其鮮明的城鄉生活畫卷。這種城鄉二元體制的社會資源配置與發展的特征是：先城市后農村，先工業后農業，先市民后農民，以城市和市民為中心，把農村和農民僅僅作為外圍和補給線。以犧牲農民生活來發展市民生活，以犧牲農村來發展城市（以農村經濟剩余補給城市各種社會保障與福利），以犧牲農業來發展工業，實行工農業產品剪刀差價格機制、城鄉二元戶籍制度，同時又對工商業實行官僚管制的政策。其結果是農村、農業、農民只能維持簡單社會再生產，經濟和社會發展歷史性停滯不前。因此，二元的社會結構嚴重阻礙了農村經濟的發展，使農業發展徘徊不前，使農民陷入相對封閉狀態。所以，這種二元結構對鄉鎮財政建設的直接影響是削弱了鄉鎮經濟發展的后勁，從而減少了鄉鎮財政收入的來源。另外，也直接影響到鄉鎮機構的改革和人員的精簡。目前，鄉鎮不僅擁有黨委、政府兩套班子，而且，擁有人大主席團等。一個三萬人左右的中等鄉鎮，擁有在職的副科級以上的領導成員15---20人不算多，各種黨政職能部門和上面直管的站、所、辦約30個，在編人員100---200人，不在編而吃自籌糧的聘用人員、臨時工也不少于這個數。此外，還要負擔200---300人的公辦教師隊伍的開支。有個6萬人的鄉鎮，財政所有40多人，計劃生育辦公室40多人，計劃生育技術服務站50多人，搞市容管理城建監察的幾十人。更為嚴重的問題是，機構膨脹仍在繼續，人員增加勢不可擋。因為每年復退軍人、大中專畢業生和縣鄉機關干部及教師子女就業每年就有許多需要安排，由于國有企業不景氣，一些無法安置人員又不得不壓向鄉鎮。

從上述分析中可看出，城鄉二元結構的格局也是加重鄉鎮負債的一個重要根源。為此，1、國家應采取城鄉均衡發展的政策。今后在工農產業政策上應該選擇均衡發展的政策，實現由利益傾斜到利益公正性的政變。從建國初期到現在，工業與農業的非平等對待和非均衡發展的政策已使我國農業作出了巨大的貢獻，付出了巨大的代價。在農業遠遠落后于工業發展的情況下，政策利益適當向農業傾斜，實行必要的農業保護政策，為最終平衡協調發展打下基礎和條件，這也是一種均衡發展政策。2、要下決心及早改革現行戶籍制度，促使鄉鎮干部的自由流動。3、大力推進農村城鎮化建設。4、應下決心撤鄉并鎮，合并小鄉建大鎮。這樣做的好處是多方面的：一是有利于機構人員的精簡。撤掉一個小鄉鎮，就可取消一批機構和人員。二是有利于加快農村城鎮化進程。鄉鎮規模的擴大，必然會增強鄉鎮總體實力，能夠集中財力在改善基礎設施，建設城鎮化上做大文章。三是有利于調整產業結構，推進區域經濟的發展。四是有利于基層政權建設。五是有利于擴大選任干部范圍，提高鄉鎮班子的整體素質和戰斗力。

總之，中國的鄉鎮負債問題，其產生的根源是多重的。解決鄉鎮負債問題是一項系統工程；同時，由于中國特殊的國情，使解決這一問題又具有了長期性和復雜性。從根本上來講，生產力是一切社會問題的最終解釋變量，只有大力發展生產力，才是最終解決鄉鎮負債問題的關鍵。

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