農業科技計劃管理改革的實踐及思考范文

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摘要：開展科技計劃管理改革是實施創新驅動發展戰略的重要舉措。文章以中國農業科學院科技創新工程為例，分析了當前我國農業科技計劃管理中存在的突出問題，介紹了科技創新工程的實踐與探索，提出了改革科技計劃立項機制、加強穩定經費支持、簡化科技計劃管理流程、建立分類績效考評機制等進一步深化農業科技計劃管理改革的建議。

關鍵詞：科技計劃管理改革；科技創新工程；績效考核；經費管理

在2018年兩院院士大會上強調，科技領域是最需要不斷改革的領域，把人的創造性活動從不合理的經費管理、人才評價等體制中解放出來，不能讓繁文縟節把科學家的手腳捆死了，不能讓無窮的報表和審批把科學家的精力耽誤了[1]。農業科技在保障國家糧食安全、提高農民收入、推動農業農村發展過程中發揮著重要作用，而科技計劃管理的質量和效率直接影響著農業科技的發展。在現階段，落實關于科技管理的重要指示，深化農業科技計劃管理改革，探索建立科技計劃管理新機制、新模式，具有重要的現實意義。

1當前農業科技計劃管理中存在的突出問題

“十三五”以來，新一輪國家科技體制改革在農業科技領域已經取得了顯著成效，受到了廣大科技工作者的熱烈歡迎，但農業科技計劃管理改革仍然面臨一些亟待解決的問題。創新主體在競爭性項目上的選題自主性、時間掌控性、隊伍穩定性還不夠強，經費報銷手續煩瑣、考核評價指標化等問題仍較為突出，科研人員在追逐項目、加緊產出、應對各類考核檢查的過程中耗費了過多時間和精力，創新活動受到各種繁文縟節的束縛。全球科技發展日新月異，在全面實施鄉村振興戰略的新時代，深入推進農業科技計劃管理向更加科學、更加高效的方向改革，促使科研人員將更多的精力投入到科技問題研究的主業上，是加快我國科技創新步伐、推動科技創新能力整體躍升的必然要求。

1.1科研立項周期長隨著科技體制改革的不斷深入，科技計劃立項周期過長的問題正逐步凸顯。以國家重點研發計劃立項為例，一般需要前期設計和申報立項兩個階段：前期設計環節包括征集科技需求、凝練任務方向、編制實施方案、咨詢評議、審議報批等5個主要流程；申報立項環節包括指南征求意見、申報指南、項目預申報、預申報書評審、項目正式申報、正式申報書評審、立項項目公示、任務書簽訂等8個主要流程，部分重點研發專項從征求意見到項目公示耗時超過200天。作為科技計劃管理的第一環節，過長的立項周期不僅耗費了科研人員的大量精力，也直接影響了科技成果產出。

1.2科研缺乏穩定支持當前，我國對科研活動的支持以競爭性項目為主，這種項目申報機制在全國整體科技水平與國際具有明顯差距時曾經發揮過重要積極作用，具有一定的現實針對性。與多年前相比，目前我國科技覆蓋的領域更廣、需要深入科技攻關的問題更多更難，在部分“卡脖子”領域，甚至需要一代或幾代科研人員的不懈努力，才能逐步縮小與發達國家之間的差距。以2018年立項的重點研發計劃項目為例，由于“十三五”規劃已進入中期，大部分項目的執行周期都不足5年。短期、不穩定的項目支持機制導致科研人員把很大一部分時間花費在找項目、寫材料上，很難圍繞產業重大問題和國際前沿開展研究，往往是申請到什么項目就搞什么研究，研究方向和重點很難穩定，造成了科研滯后于生產、低中水平重復和短平快研究項目多、引領性原創成果匱乏等發展不平衡不充分的問題，已不能充分滿足國家日益增長的科技創新需求，更不能滿足大幅度提升我國農業科技國際競爭力的緊迫需求。

1.3以信任為前提的科研經費管理機制尚未建立在科研經費的使用上，“重管理，輕科研”的問題仍然存在，比較突出的就是預算執行管理缺乏靈活性，要求科研項目按照行政部門時序進度來執行經費開支，且需嚴格按照批復的預算范圍和開支比例使用經費，偏離了農業科研正常軌跡，盡管部分預算科目可以調整但手續繁雜，對科研人員的工作開展造成了一定困擾，浪費了一線科研人員寶貴的時間，影響了科技創新的效率。科研單位普遍將科研經費參照“三公經費”和建設項目工程之類的經費進行管理，對經費報銷審核嚴格，一張發票往往需要10余人簽字，試劑耗材采購需要擬訂入庫單、出庫單、合同等多份文件，科研人員將大量的時間和精力耗費在報銷上。項目主管部門在結題驗收環節設置財務審計，同一個項目的資金要接受審計部門、紀檢部門和各級管理部門的財務審核，造成了人力、物力和財力的極大浪費，與發達國家先進的科研經費管理方式相比存在較大差距。

1.4考核評價指標體系設置不合理科技評價是現代農業科技管理的必要措施和科學決策的重要依據[2]，科學、合理的考核評價指標體系可以有效推動重要科技成果的產出，充分激發科研機構、科研人員的創新活力和奉獻熱情。目前，我國的評價指標體系側重于對量化指標的考核，對于產出成果是否契合科研機構職能定位、是否對標科技人員崗位職責、是否符合我國農業發展需求等重要問題的關注程度不夠，研究成果與產業需求存在一定程度的脫節，考核結果不能充分反映出研究的實際進展情況和未來發展潛力，難以進一步指導科技資源的優化配置。科研人員把過多精力投入到一些產出較快的跟風式研究當中，對研究內容的重要性、前瞻性重視程度不夠，大量研究成果低中水平重復、同質化重復，缺乏實際的推廣應用價值。

1.5各類檢查考核評價交叉、重復科技活動的周期具有不確定性，研究成果需要經過一定的時間來驗證。以育種為例，果樹新品種培育一般需要15年以上，大動物品種的培育甚至需要20年以上的時間才能完成，盡管借助生物技術手段能夠加快育種進程，但是縮短的時間也是有限的。而國家科技計劃項目采用統一管理模式，且一般只有3～5年的實施期，如果沒有取得成果，很難繼續獲得支持，部分具有重大潛力的研究項目因此中斷，在一定程度上影響了農業科技創新的深度。項目實施期內還要進行年度總結、半年總結，有的甚至還要報送季度總結，項目承擔人員將大量的時間用于填寫各類表格、準備各類材料、應對各類檢查，過于頻繁的考核評價讓一線科技骨干應接不暇。

2中國農業科學院科技創新工程的實踐與探索

2013年，為支持長期性、跨學科研究，加強人才團隊建設，全面提升創新能力，財政部、原農業部支持中國農業科學院實施科技創新工程。這是繼中國科學院知識創新工程、中國社科院哲學社會科學創新工程之后第三個國家級創新工程[3]?？萍紕撔鹿こ桃浴胺债a業重大科技需求、躍居世界農業科技高端”為使命，以“建設世界一流農業科研院所”為目標，通過一系列體制機制創新，創新活力得到增強、創新效率得到提高，各項科研產出呈現量質雙升的良好態勢。自創新工程實施以來，共獲得國家科技獎勵33項，在Science、Nature、Cell等國際高水平期刊88篇。農作物新品種、植物新品種權、新農藥、新肥料、新獸藥、國家標準、發明專利等各項成果都呈現較大增幅。通過5年多的改革探索，束縛創新的繁文縟節逐步被廢除，科研人員的創新活力得到有效激發，改革發展的思想觀念有了較大轉變，形成了想發展、謀創新的良好局面。

2.1探索建立了“三個面向”科研任務形成新機制為解決研究方向不穩的問題，頂層設計了以“學科集群—學科領域—研究方向”為基本構架的三級學科體系，共設立8大學科集群，130個左右學科領域，300個左右的研究方向，統領全院科技創新活動。通過學科體系建設，進一步明確了農業科研國家隊的定位，解決了研究所發展目標模糊、公益定位不清等突出問題，院所發展更加聚焦國家重大戰略需求。自實施創新工程后，研究所可以根據產業需求和國際前沿，及時論證設立研究任務，開展儲備性、應急性、公益性研究，從技術需求中探究科學問題，從科學結論中明晰技術路徑，較好地避免了科研工作與產業需求的脫節問題。圍繞鄉村振興戰略、農業供給側結構性改革等重大部署，中國農業科學院遴選一批未來5～10年有望取得標志性成果的重大科研選題，聚焦擬解決的核心科學問題、擬突破的關鍵技術和重大產品研發技術，集聚各類科技資源進行傾斜支持，并建立跟蹤管理和動態調整機制，推動重大科技產出不斷涌現。

2.2探索建立了團隊作戰科研組織新模式長期以來，由于體制機制原因，我國農業科研工作單打獨斗的現象較為普遍。為解決這一問題，將全院33個研究所原有的1026個課題組，按照學科體系優化整合為331個科研團隊，圍繞學科方向開展長期穩定的科學研究。科研團隊由首席專家、骨干專家、研究助理三類崗位人員按1∶7∶8的比例組建。首席專家由本領域一流學術水平、具有較大影響力、有較強組織管理能力的科學家擔任，統領本團隊創新工作。通過組建科研團隊，凝聚優勢科研力量，扭轉了“大科研、小作坊”的狀況，為培育重大成果奠定了基礎。

2.3探索建立了持續穩定支持的經費資助機制創新工程改變競爭性為主的科研投入模式，按研究任務給予科研團隊持續穩定的經費支持，緩解了農業科技工作長周期與科技項目資助時間短之間的矛盾，使科研人員在一定程度上擺脫了各類項目申報、驗收等煩瑣的事務性工作，可以心無旁騖地開展研究。例如，在創新工程經費支持下，中國農業科學院一度中斷的肉牛全基因組選擇分子育種技術平臺建設和肉用西門塔爾牛新品種培育工作得以延續并不斷加強，研發的肉牛全基因組選擇分子育種技術體系獲2017年中華農業科技一等獎，并有望在2022年前后育成肉用西門塔爾牛新品種。

2.4賦予科研人員經費使用自主權中國農業科學院認真落實《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發〔2016〕50號），在預算調整、項目執行、會議、差旅等方面賦予了科研單位和科研人員更多的自主權，將科技工作區別于行政事業行為管理，受到了廣大科研人員的一致好評。創新工程經費預算可以根據自己的科研活動實際情況進行申報，在嚴格執行國家有關財經法規、制度規定的前提下，對支出比例不再做硬性限制，使經費使用更加符合科研活動的實際需要。按照增量撬動存量的要求，將創新工程專項經費與現有科技資源銜接整合，中央財政科技經費及其他渠道資金優先用于創新工程，提高了科技經費使用效益。

2.5探索建立規范高效的現代院所管理制度以實施科技創新工程為契機，建立起以院為統領、以所為基礎、共建共管、法人治理的管理新機制，院所自主調控能力得到增強。研究所建立起“按需設崗、按崗聘人、崗位固定、人員流動”的用人機制，定崗定酬、績效激勵的分配機制，按科研任務統籌配置創新要素的資源配置機制，院所管理更加規范高效。啟動實施了“青年英才計劃”，在人才引進、培養、評價、激勵等12個方面提出30項改革措施，營造引人、育人、激發創新的良好制度環境。在科技創新工程的良好示范下，中國農業科學院與省級農科院的業務合作不斷加深，并帶動許多省級農科院先后設立地方財政支持的科技創新工程，推動全國農業科技創新體系不斷完善。

2.6實施分期分級績效考核評價新機制創新工程實行以績效管理為核心的考核評價制度，建立了院對研究所、研究所對科研團隊、科研團隊對科研人員的層次有序的績效考評體系。按照“三年一評估、五年一考核”的考核周期進行考評，考評結果與目標校正、動態管理、績效預算等直接掛鉤，引導學科布局調整，優化全院創新資源配置，充分激發研究所和科研人員的創新活力，營造了良好的創新環境?？冃Э荚u機制的實施，既明確了重點任務和重點目標，又避免了頻繁的檢查考核，符合農業科研長周期性的基本規律，尊重了科研創新探索性的本質，大大減少了對研究所、科研人員的干擾，讓農業科研人員能夠安心按照總的目標方向大膽探索，將更多的時間和精力用來思考如何做出原創性的重大成果，科研產出能力明顯提升。

3深化農業科技計劃管理改革的幾點思考

2018年下半年以來，黨中央、國務院陸續出臺了《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》（中辦發〔2018〕37號）、《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25號）等政策文件，對新時期深化科技計劃管理改革提出了明確要求。2018年10月23日，科技部了《科技部教育部人力資源社會保障部中科院工程院關于開展清理“唯論文、唯職稱、唯學歷、唯獎項”專項行動的通知》（國科發政〔2018〕210號），對科技領域存在的“四唯”問題開始了集中清理。隨著國家科技體制改革的逐步推進，進一步深化農業科技計劃管理改革，貫徹落實黨中央、國務院關于推進科技領域“放管服”改革的要求，對于推動農業科技創新、助力鄉村振興具有重要意義。

3.1改革國家科技計劃立項機制探索科學高效的國家科技計劃的立項機制，一直是實踐改革和科學研究的重大問題[4]。針對全局性、核心關鍵和“卡脖子”技術，率先推進國家科技計劃立項機制改革，簡化、合并立項流程，有效壓縮立項時間、提高立項效率，把經費及時間用在“刀刃”上。改進科研經費預算編制模式，擴大預算調整權和經費使用自主權。加強科技計劃立項過程的科學化和規范化管理，有效發揮其在解決低中水平重復和成果轉化率低等問題中的推動作用[5]。

3.2加強對科研單位的穩定經費支持在全球視野下，各國國立科研機構的人員規模都比較大，政府穩定投入的研發經費一般占到機構的70%～80%。美國17家國家實驗室2015財年總投入經費138億美元，其中，116億美元來自能源部和核安全局（NNSA）的撥款。由于農業科研具有顯著的公共性、基礎性和社會性特點，為穩定科研人員的研究方向和重點、避免在關鍵核心技術上受制于人，有效減少各類項目申報、驗收所占用的科研工作時間，營造潛心研究的科研環境，急需在農業科技創新關鍵領域、弱勢領域進行長期性、戰略性布局，在國家及省部級農業科研機構建立穩定支持的科技創新模式，有效發揮戰略科技力量的支撐作用。

3.3簡化國家科技計劃管理流程進一步落實“放管服”要求，簡化科技計劃管理流程。推進統計數據共享，實現一表多用，減少不必要的材料報送，避免重復檢查、多頭檢查。減少實施周期內的各類評估、檢查活動，實施周期在3年以下的項目以科研人員所在單位自我管理為主，一般不開展過程檢查。加快資金撥付進度，改進結余經費處理方式，優化項目財務審計流程、簡化報表，推進實施科研財務助理制度，把科研人員的創造性活動從各種不合理的經費管理事務中解放出來。

3.4建立分類績效考評機制按照科技活動的不同類型分類開展科技評價工作[6]，科學設立分類評價指標體系，適當降低量化指標權重，突出標志性成果的質量、貢獻、成效，推動評價從重數量、重過程向重質量、重結果轉變，促進多出原創性、高水平成果。注重中長期績效評估，按照分類評價要求提出績效目標，績效評價環節要強化創新質量與創新貢獻導向，同時，要科學、精簡、高效，不給研究所和科研人員增加不必要的負擔。評價結果應在一定范圍內公開并作為后續調整的重要依據，同時，要對農業科技資源的配置和使用情況進行監督[7]，營造公平、公正、公開的良好氛圍，引導科研人員潛心研究。

3.5加強誠信體系建設科學的客觀性與科學家的誠信是科學活動的基石[8]。加強農業科研誠信體系建設，充分發揮學術委員會作用[9]，完善科研誠信管理工作機制和分級責任擔當機制，細化相關責任和懲戒措施，加強科研活動全過程誠信管理。建立科研人員誠信檔案，完善誠信自律制度[10]。同時，把科研誠信體系納入全社會誠信體系范疇，明確底線、劃清紅線，對失信科研人員進行聯合懲戒，對問題重大的科研人員終身禁止其從事科研，對失信科研機構在一定時期限制其申報國家科研項目等。

參考文獻

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[9]楊永坤.關于科研院所充分發揮學術委員會作用的幾點思考[J].農業科技管理，2014，33（4）：30-32

[10]黃宇，李戰國.加強高?？蒲姓\信建設的探討[J].科技管理研究，2010（10）：79-80，93

作者：苗水清 楊澤宇 熊明民 單位：中國農業科學院科技管理局