新型城鎮化建設與新三農問題研究范文

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摘要:我國正在大力推進新型城鎮化建設。新型城鎮化是“人”的城鎮化，公安工作是“人”的工作。“新三農”警務需要與時俱進，不斷更新理念、推進改革，為新型城鎮化發展形成的“新三農”局面提供社會安全保障。當前，“新三農”警務需要突出做好主要基點和關鍵節點支撐、科技信息化適用、警務社會化運行、快速反應引領實戰化勤務、基層警務合作等機制的改革創新。

關鍵詞:新型城鎮化;公安;“新三農”警務;警務改革

我國正在大力推進新型城鎮化建設，2020年的目標是常住人口城鎮化率達到60%，戶籍城鎮化率目標是45%。我國正在實施新型城鎮化發展中長期規劃，未來幾十年我國經濟社會發展的最大推動力是城鎮化，新型城鎮化成為引領經濟發展和社會進步的新引擎。我國“三農”型的基本國情在迅速量變，但還遠未實現質變，因此，我國可以被稱為新農村、新型農民和現代農業的“新三農”國家。新型城鎮化“新”的核心是“人”的城鎮化，而公安工作是“人”的工作，長期的新型城鎮化進程給公安工作帶來了前所未有的挑戰:一方面，人、財、物等經濟社會發展基本要素的劇變帶來了國情、社情、警情的新特點;另一方面，“新三農”警務建設任重道遠。“新三農”國情社情警情的演進，自然需要國家治理體系和治理能力的現代化，需要以法治公安建設為引領，在全面公安改革中系統布局，努力走出一條具有中國時代特征，符合國情、社情、警情特色，體現“新三農”警務運行特點的公安工作新路子，為新型城鎮化提供強有力的安保生態保障。

一、“新三農”警務主要基點和關鍵節點的支撐機制

建設“新三農”警務主要基點和關鍵節點的支撐機制建設是當前“新三農”警務建設的主要短板。伴隨著新型城鎮化建設的快速推進，新型農村社區警務保障機制建設存在諸多不足，甚至是缺位。新型農村社區建設是我國新型城鎮化建設的一個重要有機組成部分，①而且是新型城鎮化建設的重點和焦點。“不離土不離鄉，只進廠不進城的城鎮化”，這一伴隨經濟結構科學布局、與經濟快速健康發展相配套、相協調的新型農村社區建設、新型農民身份培育和生活方式轉換、現代農業新型生產方式升級，是全國全面新型城鎮化建設和經濟社會發展的長期主導方向，這也對保駕護航的警務體制機制提出了前所未有的挑戰，同時也是新型城鎮化區域警務體制機制升級的機遇。新型農村社區是“新三農”警務的“演武場”，是公安工作的基層工作面。但是，基層基礎薄弱，是公安工作長期以來的最大短板，是制約公安工作與時俱進的最大瓶頸。

公安部10年前的《關于實施社區和農村警務戰略的決定》要求，農村派出所新增警力原則上都要充實到農村警務區。要求在農村以一個或多個行政村為一個警務區、配置駐村民警，逐步建立與新農村建設相適應的新型農村社區警務工作新機制。根據新農村建設的警務需求，該決定從多個方面對建立農村警務工作新機制提出了明確要求，但這個規定的諸多內容沒有得到應有的落實。而且新型城鎮化建設是新農村建設的全方位、大幅度“升級版”，隨著新型城鎮化建設的發展，對“新三農”警務建設的要求更高了，但是“新三農”警務的建設現狀及其保障機制建設的短板卻更明顯了。縮小和新型農村社區警務實際需求的差距，補齊長期不到位的短板，打牢公安工作基礎，實施新型農村社區警務戰略是“新三農”警務的必由之路，是我國公安機關警務理念、警務體制機制、警務方式方法改革的重大舉措。各級黨委政府和各級公安機關應該樹立應有的警政指導思想，切實加強對新型農村社區警務建設的領導和服務，將實施新型農村社區警務戰略真正作為新型城鎮化建設特別是新型農村社區建設的重要有機組成部分中的一項基礎內容，所需的經費要科學核算、全額納入公安機關經費的財政預算，為新型農村社區警務工作的開展和形成良性機制創造良好的條件、提供有力的保障。新型農村社區警務只是“新三農”警務的“一斑”。

“新三農”警務建設是復雜的系統工程，除了領導機關的重視和關懷，經過認真論證制定本區域科學全面、便于執行的頂層設計和行動指南，直接領導者和實施者還應在自己轄區把堅定的原則性指南和高度的靈活性現實密切聯系、融會貫通，形成細致系統的落實規劃，實施直擊要害、健全有力的保障措施。筆者認為，“新三農”警務主要基點和關鍵節點的支撐機制建設應該彌補短板、繼往開來，著重做好以下工作:一是“新三農”警務順利實施的基礎設施、物質裝備和技術設備保障。“巧婦難為無米之炊”，社區民警無論是水平多么高的“巧婦”，沒有了基礎設施、物質裝備和技術設備的“米”，也難以實現社區長治久安、民眾安居樂業的警務之“炊”。現在城市社區警務室，由于歷史等諸多因素，大多數都是臨時借用或租用轄區單位、甚至是相鄰社區單位的辦公用房，很不穩定，是城市社區警務有效開展、良性運行的一大制約因素。在新型城鎮化推進中，新型農村社區建設伊始，就應該從源頭上科學統籌規劃和建設到位社區警務室等基礎設施，配備到位辦公物品、交通工具等物質裝備，配備好警務通等現代警務技術設備，為推進新型農村社區警務建設和運行的科學化、規范化，提供有效的支撐和保障。二是滿足“新三農”警察勤務運行需求的安保輔助力量保障。我國一線警務輔助力量建設，當前已積累了不少經驗，但由于公務員隊伍分類建設整體上不到位，包括警務輔助力量在內的警察隊伍職業化建設總體上還處于摸索中前進。

2016年11月，國務院出臺的《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》(以下簡稱《意見》)，是經過10年多的公安職業化調研之后公安部領銜起草推出的唯一一個國家層面的指導意見。地方政府和公安機關正在按照上述《意見》的要求，結合本地實際制定和實施警務輔助力量建設的具體辦法。新型農村社區警務是現代警務機制建設中警力最薄弱、需求最旺盛的區域，是能夠接受與時俱進檢驗的環節，更是容易探索可復制經驗的地方，建議把新型農村社區警務中警務輔助力量及其運行機制建設作為國家輔警制度建設的“試驗田”。三是科學推行“新三農”警察勤務規劃和警力資源配置的軟件保障。“新三農”警務特別是新型農村社區警務建設的關鍵和重點，不僅在硬件，更在軟件。定點防控等傳統的靜態警務防控理念和機制遠遠不能適應動態社會的需求，而且“新三農”警察勤務規劃的科學性、實效性遠遠沒有得到應有的重視，再加上警民比例低等客觀因素的影響，雖然向基層一線傾斜的“警務改革”名稱各異、此起彼伏，但是基層基礎過弱的社區警務遠遠得不到根本性扭轉。

現在需要著手和做好的是，一定要切實改革基層派出所勤務機制，保證新型農村社區民警有時間、有精力沉入轄區，不得隨意抽調他們參加專案和各種專項打擊行動，同時建立完善的競爭激勵機制，對新型農村社區民警在職級待遇和物質上給予獎勵，全面落實公安部等制定的政策待遇。四是讓社區民警融入社區，在管轄社區“落地生根”，從源頭上實現新型農村社區的警力保障。從2002年開始實施社區警務戰略以來，我國制定了一些社區民警在社區工作時間的制度和實施辦法，但是，社區民警沉在社區工作的時間難以保證，社區警務室往往有“室”無警，“走馬觀花”成為社區民警在社區的常態工作形式。建議參考借鑒日本等國家和地區社區警務中的社區民警配置制度和方法，讓社區民警在社區長期“生根開花”。在新型農村社區規劃和建設之初，就在社區充分籌劃和落實好社區民警的住房等生活場所和設施，合理安排好民警家庭成員的生活和工作，讓其成為所轄社區的常住居民，和該社區居民一樣，在該社區安居樂業，從根本和源頭上解決社區警力的保障問題。

二、“新三農”警務科技信息化應用機制建設

隨著互聯網信息時代的到來，加強公安信息化建設成為我國公安機關的中心工作之一，特別是近年來，公安信息化建設及其相應的體制機制改革駛上了快車道。正如2016年全國社會治安綜合治理創新工作會議所強調的，要把大數據等現代科技手段與社會治理深度融合起來，為社會治理插上騰飛的翅膀。但是，“新三農”警務中新型農村社區警務的信息化建設還是公安信息化建設整體布局和運行中的明顯短板，還不能很好地滿足“新三農”警務的信息需要。“新三農”警務是社會治安的重要基礎環節，是整個公安工作良性高效運轉的重要支撐之一。從2003年開始實施“金盾工程”到現在，全國性的警務信息化綜合應用平臺已經建成并應用，成效日益顯現出來。2004年以來，隨著公安信息化建設的加快和運用的普及，可以實現由老式“三板斧”偵查向網上排查、系列串并、追逃破案、系統預警的“四網”辦案轉變;由“民警下班、小偷上崗”向“貓鼠同步”、警力跟著警情走轉變。但是，在基層公安機關和新型農村社區警務室及其警務運行中，還面臨著較多亟需克服的困難和有待解決的問題，上述積極的信息警務轉型和良性成果的多米諾骨牌效應還很有限。社區民眾的安全感和獲得感是檢驗“新三農”警務科技信息化建設成效如何及其成敗與否的標準。“新三農”警務信息化建設要服從和服務于“打擊、防范、管理、控制、服務、建設”六位一體的社會治安工作需要，服從和服務于國家治理體系和治理能力現代化的需要。服務是公安工作的核心要旨，更是新型農村社區警務的本質要求，所以，新型農村社區警務信息化建設首先應該通過“互聯網+警務”的工作平臺和形式，實現全心全意為人民服務的宗旨，充分利用信息網絡技術，建立網上受理、審批等便民利民服務工作規范和良性運行機制，更好地服務社會公眾。“新三農”警務應該大力加強警務綜合信息服務平臺等“互聯網+警務”的實戰化勤務應用，建立動態社會治安防控體系，提高運行效能;建立傳統刑事偵查、技術偵查等技術手段與信息化技術有機結合、綜合運用機制，提高刑事案件偵查破案能力。

三、“新三農”警務社會化運行機制建設

基層治安社會化治理是我國數千年來一直十分關注的領域，從這里形成了我國治安歷史上一些可圈可點的值得研究的亮點。從1979年中共中央呼吁全黨和全社會關注青少年違法犯罪開始，到1991年正式推出社會治安綜合治理制度，社會化都是基層社會治安工作綿延不斷的一條紅線。“新三農”警務是基層社會治安綜合治理工作的重要組成部分，是決定社會治安綜合治理工作成效大小與成敗的關鍵之一。進入21世紀以來，隨著我國經濟發展和社會進步，基層社會因民間糾紛引起的違反治安管理行為數量多，調解花費時間長、消耗精力大，已成為困擾基層公安機關和公安民警的一大難題。①今后相當長一段時期內，這種狀況難以有根本性的改觀，隨著新型城鎮化的推進，這種狀況在某些時候、某些條件下可能會變得更為繁多、更加激烈。這是構建和推進“新三農”警務中無法回避、必須認真正視和對待、努力提高警務水平予以解決的現實。

原因主要在于新型城鎮化不僅是數以億計的農民生活空間和生活方式、生產方式的簡單變化，而且是每一位當事人利益數量、利益配置形式和整個利益格局的大調整、大變革。一是城鎮化對象利益的變動帶著利益的驅動，農民成為市民，但基本的公民法治觀念尚未建立，新的生活生產方式需要相當長時間才能適應，因此，導致家庭矛盾、經濟糾紛、鄰里沖突、土地征收、建筑物拆遷等問題層出不窮，形成民間矛盾凸顯、矛盾化解棘手的形勢。二是城鎮化實施者及其相關職責部門，不作為、亂作為現象仍然存在，容易造成有利益就爭、無利益就推的現象。城鎮化征收拆遷和新型社區建成后回遷一般是預設3年的合理預期，但是落到實處少于5年的很少，甚至存在“八年抗戰”的現象，由此帶來的群體性事件等治安問題屢見不鮮。①三是基層調處糾紛往往不及時、不得力、不到位，經常久拖不決，不時造成“舊苛未愈、又添新病”等積重難返的局面。2016年全國社會治安綜合治理創新工作會議強調:要以開放心態、寬廣胸襟，平等對待各類社會主體，以開放性架構、市場機制吸納社會力量，破解社會治理難題，形成多樣化治理模式，努力實現社會共治。要創造有利于人民參與的組織形式，健全以群眾自治組織為主體、社會各方廣泛參與的新型社區治理體系，把社區建設成為社會治理的基礎平臺。要更加注重基礎性制度建設，推動從事后處置應對向長效治理機制轉型，為實現社會善治提供制度保障。要堅持問題導向、標本兼治，提高傳統與非傳統安全威脅的預測、預警、預防能力，有效維護公共安全。

“新三農”警務要求民警把主要精力放在引導和整合轄區力量，織就社會治理網絡，明確警務社會化體系中各方主體的管理責任，把治安管理責任落實到每一個主體、每一個環節。治安承包責任制是改革開放后最早出現的典型的行政契約，是基層公安民警社會治理的創新，應該繼續倡導這種精神，推出更多更新、更科學、更有效的“治安責任制”。強化新型社區治安管理的動態管控，建立及時有效的風險評估機制，有針對性地指導每一個警務社會化主體加強社會治理，加強法治宣傳，做好社會層面的一般預防，織就人民群眾安居樂業的新型社區治安網。

四、“新三農”實戰化勤務機制建設

“新三農”警務是公安工作的基層基礎工作，新形勢下應該深化以快速反應引領“新三農”實戰化勤務機制的建設，建立戰斗力和實戰效能可持續增長的實戰體系及其科學運行機制。“新三農”警務要實現快速反應引領實戰化勤務，應該以110報警指揮中心為系統紐帶和運轉平臺，充分利用各種科技手段，擴大警務指揮半徑，減少警務指揮流程，完善縱向減少層級、橫向高效暢通的警務指揮關系，建立指揮中心與一線處置警力的點對點指揮調度、快速高效的扁平化指揮模式。按照工作部署隨著警情變、警力調配跟著警情走的要求，建立起點、線、面融合的網格化布警、24小時全天候動態化巡防機制，切實把警力部署到維護社區治安、服務轄區群眾、推進社會治理的第一線，最大限度提高社區民眾的見警率和一線民警管事率及其服務滿意率。這是實現實戰化勤務警務效能最大化的必由之路。

駐勤應急機制是實現快速反應引領“新三農”實戰化勤務的一個重要有機組成部分和運行難點。如能實現，就會成為“新三農”警務實戰化勤務改革的亮點、快速反應機制建設的利器和社會治安成效提升的增長點。在新型農村社區，不少一線警力配置存在諸多的不合理，特別是在夜間最需要警力處置突發案事件時，卻沒有足夠的警力在第一時間做到快速響應。而駐勤應急機制建設則可以有效解決這一問題。實行駐勤制度不是簡單地讓民警住在單位宿舍或住在社區警務室，重要的是要解決駐勤以后干什么的問題。各駐勤單位都要進行社情警情的充分調查研究和論證，明確駐勤民警的工作職責、工作規范、駐勤紀律等。總體而言，各地公安機關要根據當地實際確定適當比例的民警，在縣、市、區公安機關執法勤務機構、派出所和社區警務室等一線實戰單位實行駐勤，確保一旦發生重大警情，能夠在第一時間調集足夠警力予以處置。

五、“新三農”基層警務合作機制建設

警務良性運行長效機制建設的核心是信息，信息產生效能的基礎是合作。“新三農”警務建設需要而且易于掌握第一手警務信息，這是公安工作警務信息的主要來源之一，也是整個公安工作實現良性運轉的重要信息支撐。現代警務體制機制改革的主要內容和做法，就是打破警察組織條塊分割的封閉狀態，突破人為設置的不必要界限，加強不同警種之間、不同地域之間的警務交流與協作，共享海量的警務信息，為有效解決當前社會治理難題帶來新思路、推出新舉措、提出新辦法。警務合作機制建設順應了維護社會長治久安工作的大勢，體現了公安全面改革的方向。近年來，區域警務合作在宏觀層面已經實現無縫銜接、有效運行，也為“新三農”警務基層區域警務合作做出了榜樣和指引。①基層公安機關相鄰區域的警務合作機制也已經普遍存在，但是，規范化不足、成效的偶然性比較明顯。

“新三農”警務推進基層警務合作，加強共識，付諸行動，實現成熟運轉，數以百類計的整合后的警務信息就可以實現無縫鏈接共享，相關區域或警種實時的社會治安信息、治安形勢評估、案(事)件預警、情報指令，都可實現跨區域、警種進行信息、查詢、檢索。只要警務運行需要，一條指令發出，就能實現聯防、聯動、聯控。“新三農”警務基層合作機制與老百姓日常的安居樂業更顯直接，更需要在合作內容上做細、做實、做好，合作形式上要形成共識、便于操作，實現規范化運行，形成良好的常態性長效機制。在基層警務合作中，應該注意遵守“形式”服從和服務于“實質”的基本規則，體現出“形散神聚”，不能拘泥于形式。

“新三農”警務基層合作機制中最基層、最日常化的表現形式就是相鄰社區民警之間的警務合作。他們之間的警務合作形式多樣，而且容易體現出生活與工作相融、與時俱進的特點。如通過微信群、QQ群等共享警務合作信息。建立基層警務合作機制使公安機關的防控反應更加快速，面對跨區域警情，能夠有效實現協同合作、多警聯動。“新三農”警務要拓寬警務合作范圍，應鼓勵基層公安機關和一線民警根據實際需要建立警務合作關系，努力形成全警“大合作”格局和動態調整機制。完善警務合作運行機制，健全組織運行、協調指揮、警務信息共享等工作規則，完善合作領域不同層級警務合作響應預案，推動警務合作走向制度化和運行機制的“形散神聚”。轄區內部警務合作機制建設，更要突出以相鄰警務區、警務網格聯勤的形式，加強協作配合。

“新三農”基層警務合作機制建設中，不論是區域之間，還是警種之間，都會形成開放的、動態的警務合作。因此，應該根據新型城鎮化建設推進的實際情況，在不斷解決新問題的過程中總結經驗做法、汲取不足和教訓，及時完善警務合作機制。用協議等形式明確各成員單位和相關人員的權利義務，加強內部監督制約機制和激勵機制建設，還要對警務合作建立科學的評估評價機制，從而提高警務合作的水平，實現警務合作效能的最大化。

［參考文獻］

［1］．政府工作報告———在2016年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上［EB/OL］．

［2］．中國未來幾十年最大發展潛力在城鎮化［EB/OL］．

［3］石楊．用創新“織”出一張“網”———全國社會治安綜合治理創新工作亮點紛呈［EB/OL］

作者：張超 單位：河南警察學院