環境法公眾參與權范文

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一、公眾參與權的概念及意義

公眾參與制度，有的學者稱之為“依靠群眾保護環境的制度”，有的學者稱之為“環境保護民主制度”，也有的學者稱之為“環境民主制度”。公眾的環境參與權就在公眾參與制度中得到體現。在環境法律中，公眾參與權是指在生態環境保護和自然資源的開發利用中，公民享有通過一定的程序或途徑參與環境立法，參與一切與環境利益相關的決策和聽證，參與環境管理并對環境管理部門以及單位、個人與生態環境有關的行為進行監督的權利。從這個概念我們可以看出，公眾參與權的內容非常廣泛。具體內容從縱向看，包括預案參與(公眾在經濟環境政策、規劃和計劃制定中和開發建設項目實施之前的參與)、過程參與(指公眾對環境法律、法規、政策、規劃、計劃及開發建設項目實施過程中的參與)、末端參與(指公眾對環境污染和生態破壞發生之后的參與)、行為參與(指公眾自覺保護環境的參與)；從橫向看，包括公眾參與的實體機制，即知情機制、表達機制與監督機制的總體以及公眾參與的訴訟機制和環境結社權。

公眾中蘊藏著保護、治理環境的巨大潛能和無窮的創造性，在環境保護中發揮十分重要的作用。因此，公眾參與在環境保護中有著非常重要的現實意義，體現在：一是有利于維護公眾的合法權益，增強公眾的權利意識和責任意識，激發公眾參與環境保護的主動性和積極性。自然環境是人類賴以生存發展的基本條件，每個人都有與生俱來不可剝奪的享用清潔、優美、安靜的環境的權利，但現實中不斷出現破壞環境的行為和現象，侵犯了公民的環境權。而公眾中蘊藏著保護和改善環境的巨大潛力，充分發揮這些潛力，動員全社會加入到控制污染、保護環境的行列中去，是保護好環境的重要條件。而且保護和改善環境，有利于保障工農業生產的發展和保障廣大人民群眾的身體健康。二是有利于吸收群眾參加環境管理。環境保護事業具有群眾性和公益性，國家進行環境保護管理，必須依靠廣泛的社會支持與公眾參與。吸收人民群眾參加環境管理，既是保證人民群眾當家作主和保護公民環境權益的需要，也是充分發揚民主、搞好環境保護工作的一條重要途徑。公眾參與到環境保護事業中來，可以集思廣益，充分用好環境資源。同時在參與環境保護的行動中，既可以進一步增強公民的權利意識和責任意識，又能夠進一步激發公眾環境保護參與的熱情，從而逐步實現使環保運動成為全社會共同事業的目標。

二、我國公眾參與權的立法現狀及其缺陷

(一)我國公眾參與權的立法現狀

環境參與權是公民享有的一項重要權利，因此我國法律法規非常重視對公眾參與權的保護。迄今為止，已頒布了6部環境保護法律，10部資源法律和34項環境保護法規；環境保護部門了90余項環境保護規章，地方性環境保護法規1020余件，制定了427項國家環境標準體系。《中華人民共和國憲法》第1條第3款規定：人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。《中華人民共和國立法法》第58條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”《中華人民共和國環境保護法》第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”《中華人民共和國海洋環境保護法》第4條規定：“一切單位和個人都有保護海洋環境的義務，并有權對污染損害海洋環境的單位和個人，以及海洋環境監督管理人員的違法失職行為進行監督和檢舉。”《中華人民共和國防沙治沙法》第6條規定：“使用已經沙化的土地的單位和個人有治理該沙化土地的義務。”第8條規定：“在防沙治沙工作中作出顯著成績的單位和個人，由人民政府給予表彰獎勵，對保護和改善生態質量作出突出貢獻的應當給予重獎。”《國務院關于環境保護若干問題的決定》(1996年8月3日)規定：“建立公眾參與制度，發揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環境的保護工作，檢舉和揭發各種違反環境保護法律法規的行為。”此外，《海洋環境保護法》第3條、《水污染防治法》第5條、《大氣污染防治法》第5條、《固體廢棄物污染環境防治法》第9條、《環境噪聲污染防治法》第7條、《環境影響評價法》第5條等，這幾部法律也規定了公眾對造成環境污染和破壞的單位和個人有進行舉報的權利和義務。這些規定都是公眾參與權最直接的體現和法律基礎，也可以說，這些規定確立了公眾參與環境保護的基本精神。

(二)立法中公眾參與權的缺陷

雖然我國立法規定了許多有關公眾參與環境保護的內容，為公眾保護環境提供了強而有力的法律依據。但是對照國外的相關立法。就會發現我國的立法還存在許多不完善的地方，主要體現在以下幾個方面：

1沒有關于公民環境參與權的明確規定。世界上大多數國家都在本國的根本大法中明確規定了公民的環境參與權，如韓國、美國、英國等，或者在環境保護的基本法中明確作出規定，如日本。而我國憲法和《環境保護法》都尚未直接明示規定公民的環境參與權。權利沒有以法律的形式固定化和普遍化就不可能得到有效的保障，也不可能得到健康的行使。雖然憲法第2條規定，國家的“一切權力屬于人民”，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。這可以認為是公民參與環境管理的憲法依據，但只是原則性的規定。其他相關環境法律法規亦是如此，如《環境保護法》第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”由此產生的問題就是環境參與權的法律地位模糊不清晰，它的存在與否容易受到質疑，實踐當中也常發生行政部門以沒有法律依據為借口拒絕公眾參與的情形，從而阻礙了公眾環境參與權的實施。

2環境信息公開的內容及告示的范圍過窄，不利于公眾參與權的實現。環境信息獲得量的多少決定了公眾參與程度的高低。掌握了充分的環境信息，公眾才可能決定是否參與某項環保活動。環境法律法規雖然對保障公眾獲得環境信息、促進公眾參與決策等方面作了一些原則性規定，但總的說來，這些規定多是從政府部門管理的要求和角度提出的，并未在立法上明確賦予公眾獲取信息、參與決策方面的權利，更缺少有效的程序和制度保障。此外，我國在環境信息的公示方面還遠遠不能滿足公眾的需求。我國現行的環境公開制度公開的主要是公共信息，即向社會的環境信息，如環境狀況公報，空氣質量周(日)報等，這些內容范圍過于狹窄，難以滿足公眾的需要，以企業為例，企業對環境行為的信息了解不足，我國沒有企業環境信息披露制度的規定，企業雖然有義務向政府進行排污申報和登記，但沒有法律規定這些申報的信息必須向社會公開，因此，公眾對待這些企業是相對盲目的，信息若不公開，公眾即使想有所行動，也會面臨極高的成本，從而望而生畏，止步不前。

3缺乏申請調查、提起訴訟等與保障公眾參與的措施規定。環境訴訟是公眾參與環境保護和管理的重要途徑之一。所謂環境公益訴訟，是指任何公民、社會團體、國家機關為了社會公共利益，制止破壞行為，都可以以自己的名義，向國家司法機關提起訴訟。當政府、單位或個人實施的違法行為造成環境污染或破壞時，如果不能提起訴訟或沒有人提起訴訟，不僅會使公眾的人身和財產權益受到侵害，同時也會使環境遭到損害。只有賦予公眾環境訴訟權，利用法律的威懾力，才能在一定程度上減少環境違法行為。而我國現行的法律規定中，唯有直接的受害人才有權提起民事訴訟，這對于公眾有效監督環境具有很大的局限性。同時由于對環境的監督多是單純的批評、建議、申訴，相對于在歐美各國普遍采用的環境公益訴訟制度，這種監督是多么的乏力。

4公眾參與環境保護活動的形式單一，而且大多是末端參與。公眾參與機制可使公眾運用可持續發展思想，積極地參與到環境保護與建設中，從而彌補法律效用的不足。但是法律卻沒有明確具體地規定公眾全方位參與環境保護的途徑、方式，以什么方式、形式參與國家環境的預測和決策過程，參與環境管理過程以及環境保護制度實施過程。除《環境影響評價法》對公眾的預案參與階段作出規定外，大部分的環境保護法關于公眾參與的規定基本是對環境污染與破壞后的參與，即末端參與。與此相對應，目前公眾參與環境管理是被動的，大部分都是在發生了環境污染或生態破壞后開始參與，而在決策、規劃的制定和開發項目實施之前的參與則較為薄弱。

三、借鑒外國立法建立和完善我國公眾參與環境保護的法律制度

公眾參與在環境保護中有著十分重要的意義和作用，建立環境保護公眾參與制度十分必要，而且我國目前的環境保護現狀也急需建立公眾參與制度。因此，我們可以借鑒國外的成功經驗，完善我國的公眾參與權。

(一)憲法和法律應明確規定公民的環境參與權

列寧曾有句精辟的概括：憲法就是一張寫著人民權利的紙。因此應把公眾環境參與權廣泛地融入到憲法條文之中。環境權作為公民的一項基本權利寫入憲法，將有助于提高主體的環境保護意識，使環境保護裁判獲得直接的憲法保護依據，使環境權獲得充分救濟。因此，世界上許多國家都在憲法里明確規定了公民的環境參與權。韓國《憲法》明確規定了公民環境權：“公民享有健康而舒適的生活和清潔的環境權”，“國家負有促進環境保護對策的義務”。俄羅斯《憲法》規定：“每個人都有享受良好的環境、獲得關于環境狀況的信息的權利。都有因生態破壞導致其健康或財產受到損失而要求賠償的權利。”而在部門法中規定環境參與權，是為公眾參與環境保護提供實體依據。最早在環境立法中對公眾參與作出規定的是美國1969年制定的《國家環境政策法》。該法第1條第3款規定：“每個人都應當享受健康的環境，同時每個人也有責任對維護和改善環境作出貢獻。”日本1993年頒布的《環境基本法》在第一章“總則”部分第9條規定了公民的環境保護職責，即國民應當根據其基本理念，努力降低伴隨其日常生活對環境的負荷，以便防止環境污染。2004年我國的憲法修正時增加了保護公民人權的內容，而公民享用適宜的工作和生活環境，表達其關于環境的態度和愿望，參與環境的保護則屬于基本人權的內容，因此公民的環境參與權應當納入公民作為人所享有的基本權利，并得到環境基本法和其他綜合性環境法律的確認和體現。我國《憲法》應該明確規定公民環境參與權，具體表述如下：中華人民共和國公民依法享有在健康、適宜的環境中生存和合理利用資源的權利，依法享有參與國家環境管理和決策的權利。

(二)加大環境信息的公開程度，充分保障公民的環境知情權

《1999年加拿大環境保護法》第12條規定加拿大環境部長應建立《環境登記》，使人們能夠查閱到與本法所涉事項有關的文件，獲得有關擬議中的行政合同或等同性合同、條例、物品目錄等公共信息。美國法律注重建立環境信息公開的法律制度，在主要的環境立法中都規定了環境信息對公眾公開的必循條款，而且通過專門的《應急計劃和社區知情權法》使公眾明確法定的知情權，通過一系列的信息公開制度，為公眾參與環境保護奠定了法律基礎。瑞典環境法規定：無論是自然人還是法人，不論其國籍、種族、政治狀態或是性別，每個人都應當可以無條件地獲得環境信息。行政機關應通過不同的形式，將環境信息公布于眾。信息公開是知情權的前提，是保障公眾環境利益得以實現的重要手段。知情權是公民參與環境保護的一項先決性權利，即環境知情權是環境參與權的基礎和前提，只有當公民了解了國家的各項環境保護的法規和政策，才能積極參與到環境保護活動之中去，才能進行比較判斷對其中的不法行為進行揭露。并以與社會有益的方式行使自己的權利。因此，政府必須為公眾參與創造條件，鼓勵和保護公眾參與環境保護的積極性，盡可能地為他們提供參與機會和活動空間。

(三)確立請求調查權以及完善環境訴訟權

建立環境公益訴訟制度有權利就必須有救濟，要保障公眾參與權的有效行使就必須充分保障公眾的救濟權利。對此，世界各國普遍建立公益訴訟制度來保障公眾的救濟權。《1999年加拿大環境保護法》規定任何年滿18周歲的加拿大居民均有權報告任何環境違法行為，并享有要求環境部長對該環境違法行為進行調查的請求權。環境部長必須對該報告行為進行調查，然后將調查的結果向指控者回報。如果環境部長未進行調查或者未作出合理的反應，或者出現了重大的環境損害，報告者可以向法院提起環境訴訟。報告者(原告)可以要求法院對適用該問題的法律予以公布，并制止被告的環境破壞行為或者指令其不再繼續從事該破壞行為，命令當事人就矯正或減少環境損害的計劃進行談判。如果法院對該計劃不滿意，甚至可以要求重新談判制定另一計劃，法院也可以指定他人起草計劃。美國在《清潔水法》《清潔空氣法》等主要環境立法有關條款中規定了公民訴訟內容，公民可以對違法排污者或未履行法定義務的聯邦環保局提起訴訟。

“有權利就必有救濟”，“無救濟即無權利”，要保障公眾參與權的有效行使，必須充分保障公眾的救濟權。我們應當改造傳統的訴訟制度，根據前述國家的經驗，筆者建議如下：首先，應將我國《民事訴訟法》上的當事人資格放寬，規定在環境訴訟中原告資格可擴大到與案件有利害關系的公民、法人和其他組織。其次，鼓勵環境訴訟中的“共同訴訟”(集體訴訟)。有利于當事人集思廣益，節約訴訟成本，也有利于法院及時有效地審結案件。環境公益訴訟，是近幾十年來世界各國環境法制發展的潮流和趨勢。最后，我國法院應積極介入對環保案件的處理，運用判例，形成新的法律原則，引導公眾參與環境管理，以彌補成文法之不足。

(四)建立健全環境保護的公眾全過程參與制度

公眾參與制度是一個整合性、系統化的制度的體系。我國現行立法規定應充分體現公眾預案參與、過程參與及行為參與這幾個階段的內容。預案參與要求綜合決策部門或環境保護主管部門在制定環境政策、法規、規劃或進行開發建設入項目可行性論證時，有必要征詢公眾意見、決策出臺之前的論證會要有代表參加，決策出臺時要以適當的方式公布于眾。過程參與要求在各項環境政策、法律、法規或規劃及建設項目、區域開發等決策的實施過程中，要隨時聽取公眾意見，接受輿論監督。末端參與要求在環境的開發利用、保護和改善環境的建設中，要請公眾代表參與；對環境糾紛處理，處理意見與結果要以聽證會等方式與群眾見面。行為參與要求公眾“從我做起”自覺保護環境的參與。只有這樣，才能體現環境影響評價的客觀性與公正性，保證政府決策的科學性、準確性。

公眾參與是民主的具體體現和反映，是公民環境權的核心內容之一，應當從制度上予以具體落實。在推進環境保護的過程中，我們要高度重視公眾參與的作用。如果我們把環境保護這一世界潮流比做是一臺不斷前進的火車頭，那么，公眾參與和政府管制則是推動它前進的缺一不可的兩個輪子。只有盡快建立健全公眾參與環境保護制度，充分發揮公眾參與環境保護的巨大潛力，才能促進我國環境保護事業的健康發展，我們才會有一個美好的未來。