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一、我國農村環境存在的主要問題
鑒于我國農村生產力水平的有限性及自身具備的良好環境條件,農村環境容量相比生產力.f,’J速發展的城市存在一定富余,農村以此為發展契機卻在扮演著城市環境污染的消納方,追求農村經濟發展的同時對由此帶來的農村環境問題甚至環境危機沒有相適的法律規制及執法監督程序,我國農村環境污染問題日益凸顯。突出表現為農業面源污染日益加重,生活污染治理基礎薄弱,城市污染向農村轉移有加速趨勢。①
1.農業面源污染依托農業的迅速發展,傳統的農業生產方式已經滿足不了人們對于農產品的產量需求。化肥、農藥的使用以及大棚農業的普及逐漸成為提高土地產生率和農業生產率的重要手段嚴我國農村平均每一年的農藥消耗量累計達50萬至60萬噸,使用農藥的面積總和在2.8億h時以上,總量中約有80%的農藥直接進人農村環境循環系統。國而地膜污染也在加劇,近20年來我國的地膜用量和覆蓋面積已經居世界首位。由此可見,化肥、農藥和地膜農業已成為農村環境的重要污染源。’
2.規模化畜牧業養殖業的污染
近10年來,畜牧養殖業成為農村新的污染源,對環境影響比較大的規模化的畜牧養殖業主要集中在城市郊區和廣大農村地區。大部分農村的畜牧、家禽養殖業排放出的糞便、污水都在沒有經過任何處理的情況下直接排人河內。助日速了我國水體的富營養化,大氣的惡臭污染等等。20(洲)年我國畜牧糞便產生量達到19億噸,是當年我國工業廢棄物產生的2.4倍。目前,規模化養殖業還在不斷發展,而隨之而來的是對于農村和城鎮居民生活環境的破壞在加劇。
3.農村生活垃圾的污染
多年來,農村生活垃圾應如何處理一直是困擾農村環境的常見問題,其具體表現如下:首先,數量龐大,隨著農村經濟水平的提高,農村生產生活方式發生變化,每人每天平均產生生活垃圾量為0.86千克,而全國農村累計一年的生活垃圾量近3億噸。其次,垃圾處理不集中,極大部分的農村都未建立垃圾集中理系統,仍舊是簡單的露天堆放擴壓第三,城市生活垃圾下鄉,決策者過于考慮市發展的需要,將大部分城市垃圾直接運往農村進行簡單填埋。農村生活垃的不科學處理不僅占用農村土地資,還超負使用農村環境容量加劇了農環境污染。
4.城市向農村轉嫁的環境污染
目前,我國鄉鎮企業廢水化學需氧和固體廢物等主要污染物排放量已占業污染物排放總量的50%以上。鄉鎮業所排放的廢水、廢氣和廢渣占全國三廢”排放總量的比重分別為21%、%和89%,已經成為環境保護的突出題和影響人體健康的主要因素之一。⑥工業“三廢”污染的農田己達0.1億公,比1983年增加了2.5倍,約有巧%的田受到不同程度的污染產隨著我國城市建設中推行產業結構調整,取締耗能高、污染重的企業或對其進行大刀闊斧的整改,而農村則相對忽視,農村環境執法的薄弱也為生產者獲取高額利潤提供了廣闊空間,大批高污染企業向農村轉移將更加嚴重。對于復雜的農村環境問題,涉及許多方面的因素,有體制方面、有經濟發展方面、也有歷史方面等等,從實踐中看,農村環境執法的不足是導致農村環境問題的關鍵因素。
二、導致農村環境問題的成因—
從執法依據和執法能力角度剖析環境是人類生存、發展的基本條件,人是自然的一員,人享受、使用自然環境是一種本能的需要。勺‘大農村的自然環境在未過度開發前側重體現的是環境的生態價值,欠發達的生產力在一定時間內維續著農村良好的環境,但是生產力與環境保護之間不成應然的反比關系,生產力的發展并不必然引起環境的破壞和污染。而維系農村環境與農村發展的農村環境執法的缺失,必然會導致以上農村環境問題接踵而來。卜)執法依據的不完善:以何執法從我國已經實施的環境保護法律法規來看,農村環境執法陷人了執法依據尋找無門的困境護哺的法律法規在對農村環境進行規定時多以城市發展水平作為參照標準,沒有考慮農村自身的狀況和承擔治理環境污染的能力。政府將工作重心轉移到如何加快農村經濟的發展步伐,立法上忽視了環境對發展所產生的負作用,立法中的環境治理體現的仍然是一種末端控制管理的思想,執法依據的不完善增加了農村環境執法的難度,使得農村環境執法步履維艱。
1.基本法現行的《中華人民共和國環境保護法》擁有我國環境保護基本法的地位,其立法原則及立法指導思想影響著環境保護制度在實踐中實施的效力。該法第二十二條明確規定在進行城市規劃時,政府應當確保保護和改善環境的目標和任務,而對于農村規劃和農村環境保護問題卻未有具體規定,顯然,城市環境保護在基本法中是一項應實現的目標和任務,而農村環境問題不在基本法關注焦點之內。在落實農村環境執法時只能參照《中華人民共和國環境保護法》第七條規定,農村環境執法在基本法中無明文執法依據,不利于具體執法工作的實施和展開,導致農村環境執法陷人執法無力的窘境。
2.單行法在海洋、森林、草原、水及污染防治方面,我國相應制定了各種單行法進行管理控制和保護,這些單行法中少有涉及農村在相關方面的具體規定,而森林和水多分布在廣大農村地區,農村環境直接影響著森林的覆蓋與水質。《水污染防治法》等。村污水的無序排放、禽畜養殖、化肥農藥的使用等僅僅是原則上的規定,在農村環境執法中不具有操作性。在發展規劃問題上,國家專f,刁定了《城市規劃法》并對城幣規劃中的環境問題給予具體規定;而農村建設中則是空白,我國正在如火如茶進行的新農村建設更需要相應的規劃法為農村環境執法提供執法保障。而單行法中在農村環境問題規定上的缺失導致農村環境執法的不全面。
3.條例、管理辦法上文第一部分列舉了農村環境問題的具體表現,每個環境問題在與之相關的管理條例或管理辦法中雖有相應的規定,但是這些規定因內容的遺漏或不全面致使管理條例和辦法在農村環境執法上不能作為環境執法依據的支撐點。如我國的《農藥管理條例》和《化肥管理條例》針對的是生產環節中農藥、化肥的質量問題,未將作為消費者的農業生產者對農藥、化肥的使用納人管理規范之列。為了實現經濟上的利益,農戶只求產量的增加而不將農村環境作為制約因素一味擴大使用化肥、農藥,管理條例對此沒有相關的約束條款,導致農村環境執法無法可依。再如我國現行的畜禽養殖業污染物排放標準因沒有考慮農戶的承擔能力在農村缺乏可行性,農村環境執法部門鑒于民生的背景之下對農村畜禽養殖業肆意排放行為執法不能。
4.相關環境保護制度在借鑒國外環保制度成功經驗的前提下我國設計并已實施了環評、“三同時”與公眾參與等環保制度。但是在農村實踐中,我國的環境保護制度卻存在先天的不足或者相配套的細化措施的不足。如現階段我國農村的發展大多是以中小規模的企業或者家庭企業為主,而我國現行的影響評價幾乎未對區域或者流域的環境影響評價作出規定。環評在制度設計上對農村發展規劃與農村環境問題間的關系未或極少納人規范范圍,導致農村的發展是建立在對環境容量超負荷使用基礎之上而無法將一系列農村環境問題規制到環境執法之中。直言農村的實際情況,如果對某一農村地區需建設的項目進行單獨環評,結果可能是批準建設,但倘若將某一農村地區的建設項目對環境的影響評價迭加起來,其結果或許是不被批準。
農村環境問題的凸顯:農村環境執法的拷問農村環境執法是環保執法體系的基礎,是落實各項環境法律、法規、政策的重要手段。在依法治國的今天,環境執法保護農村環境問題是最有效的途徑,然而,但隨著環境保護的逐步深入,環境執法工作也暴露出一些問題。
1.農村執法機構設置缺乏在我國現行的環境保護體制中,農村環保工作發揮主要作用的是縣級環境管理部門,在縣級以下的鄉鎮一般不設立專門的環境管理機構,由派出人員負責當地的環境保護監管工作,或者由有關政府部門兼管,或者處于無人管理之境地。。‘以贛州市為例,環境保護機構也僅僅設置在縣級,鄉鎮根本不存在環境保護機構,也沒有專職的執法人員。大多數情況下,都是將環保職能歸入到鄉鎮一級政府的職能。。對面源廣、分布散、隱蔽性強的農村環境污染問題,農村環境執法機構的常常是無能為力。
2.農村環境執法人素質不高在基層的環境執法人員隊伍主要還是以縣一級的事業編制人員為主,他們基本都是從排污收費的隊伍的基礎上發展起來的,以收費為主要職責。組建環境執法隊伍的相當大的一部分人缺乏環境法律專業知識或者不懂環境保護的知識、環境執法的實踐。因此,在環境執法時往往不能履行法定的職責。而執法不當、執法有誤的現象也時有發生,為了避免糾紛,基層環境執法更過的是不作為。
3.農村環境執法的監督體制不健全首先,除了省、市一級環保部門設置法制管理機構或者專職人員外,絕大多數縣級環保部門沒有設置專門的法制管理機構或專職人員,這就難以正常開展對日常環境執法活動的指導和監督,造成了基層環境執法監督工作的一大漏洞。。其次,廣大農民普遍缺乏環保意識,對環境污染的危害認識不清。環境污染具有公共性和潛伏性等特點,農民不能及時發現自己的利益被損害,使農村環境執法失去了群眾基礎,農民對環境保護的參與力度不夠,削弱了環境執法的效果。
三、加強農村環境執法的措施
(一)完善執法依據要從根本上治理農村環境污染,必須以完善我國農村環境執法依據為基礎。需要構建一個體系比較完善的、相對獨立的農村環保法律體系,結合農村環保本身所具有的特點,針對農村實際問題,解決農村具體問題。。主要則應該從環境保護基本法入手,依次清理和完善農村環境與資源保護單行法、農村環境條例、管理辦法等,形成整個農村環境執法依據協調統一化,使得農村環境執法可以有法可依,提高執法能力。
1.單獨明確農村環境保護對《環境保護法》進行完善,增加農村環境保護的內容,使其成為實際意義上的“城市、農村區域一體化”的環境資源保護基本法,從而對農村環境保護發揮統領作用。同時明確農村環境保護的組織結構、管理職責、組織人員、執法手段等等內容作出具體的規定。
2.加快農村環境保護立法進程,完善涉及農村單行法對于完善我國農村環境保護的單項法,首先要有明確的定位,要立足于農村環境的需求,考慮建立針對農村環境保護的獨立的單行法,其中所涵蓋的內容應包括:防治農藥化肥等面源污染;防治畜禽、水產養殖污染;防治農村土壤污染;保護農村飲用水源;防治工業企業污染特別是鄉鎮企業污染等等。。其次,實現環境保護單行法的前向一體化,企業在面對生產成本、質量安全問題時,可以通過對生產者的收購、建設新的生產鏈來實現企業的前向一體化。而對于農村環境保護,我們的單行法也可以借鑒,如我國已經樹立了農村安全用水規劃,應該在《水污染防治法》等單項法中需要將相關飲水安全政策上升為法律。對農村生活污水的無序排放、禽畜養殖、化肥農藥的使用等影響到飲水安全的具體處罰標準、處罰手段、處罰程序,環境執法部門可以依據具體是實施標準規范執法,做到執法有依。
3.結合農村問題實際情況,補充農村條例、管理辦法有關農村的條例、管理辦法要切實和有關法律緊密配合形成有力的保障體系。對于農村環境執法的有效、高效有推動作用。如針對農村畜牧養殖的執法,由于農戶養殖對環境污染分散廣、數量多,農村的畜牧養殖的污染是農村環境立法的一個盲點,從而制約了農村環境執法。而農村的條例、管理辦法可以根據實際情況,首先,應該在相關的規章中在明確界定“養殖專業戶”、“養殖小區”、“散養戶”等概念。其次,應該明確農村畜牧養殖排放分類標準的制度,需要在宏觀上考慮農村地區環境容量,使得農村畜牧執法可以從宏觀總體去人手,通過控制總量來控制畜牧養殖污染。
4.深化環境保護制度首先,延伸環境保護制度的范圍,將農村的實際情況考慮到環境保護制度中。如在環境影響評價立法上確定區域環境影響評價的法律地能夠解決宏觀控制和防治污染破壞,總體上把握環境質量,結合具有專業性強、針對性強的單項影響評價,兩種方式相輔相成,共同對于農村環境把好進入關。其次,切實深化環境保護制度的農村實踐反饋,如將“三同時”制度在實踐中引人農村環境保護,切實考慮農村環境的對污染物的承載力和承載強度。同時與環境影響評價相互協調,對克服污染企業的轉移農村將起到一定扭轉作用。
(二)強化農村環境執法能力建設的措施
在強化依法行政的今天,如何加大農村環境執法能力是擺在我們面前的一項重要任務。為此,筆者根據在農村環境工作的實際經情況,在上文中對環境執法存在的問題原因進行剖析,提出了以下對策建議,以推進縣級環保行政執法工作的開展。
1.轉變農村環境執法體制首先,環境執法向農村地區延伸,要建立輻射到鄉一級或者村一級的環境保護執法體制。其次,考慮執法人員編制增設和農村環境監測設備配置的問題,可以在村民小組設立環境保護聯絡員。落實省以下環保部門實行垂直管理,借鑒國土資源部門的管理模式,適當將環保管理權限上收,可以強化環保管理的統一性和協調性。⑩再者,針對縣級環保行政部門加大設立專項農村環境保護資金,用于加強對農村環境保護機構的建設、農村環境保護設備資金的投人,確保農村環境保護機構的正常運轉。
2.改革農村環境執法人員結構在農村環境執法中推行彈性的人事管理,以合同制為基礎的人事聘用制度來打破公務員的終身制,推動按需要的人才和技術為導向來簽訂人事,可以利用一些優惠的政策來吸引有知識和技術的大學生來農村輔助農村環境執法。通過外部的競爭來為農村環境執法帶來需要的先進的環境知識和技術、提高執法人員的整體素質,激活組織內部的競爭力等等,培養農村環境執法組織的組織文化,鼓勵能夠積極創新、秉公執法。
3.健全農村環境執法監督體制首先建立環境執法檢查的工作的制度化、經常化機制,將執法的信息可以以公告欄的形式公布。借鑒新農村建設的經驗,可以在村一級中設立環境執法協調員,他們直接由縣一級環境部門直接領導。其次,建立新農村建設與農村生態環境綜合治理考核制度,將相關環境執法狀況作為考核村長、鎮長和環保機關政績的一個重要組成部分。最后,廣泛普及和宣傳農村環境保護知識和法律知識,在農村環境執法監督體制中明確公眾參與監督環境執法的方式、程序和維護權利的救濟措施。3.結合農村問題實際情況,補充農村條例、管理辦法有關農村的條例、管理辦法要切實和有關法律緊密配合形成有力的保障體系。對于農村環境執法的有效、高效有推動作用。如針對農村畜牧養殖的執法,由于農戶養殖對環境污染分散廣、數量多,農村的畜牧養殖的污染是農村環境立法的一個盲點,從而制約了農村環境執法。而農村的條例、管理辦法可以根據實際情況,首先,應該在相關的規章中在明確界定“養殖專業戶”、“養殖小區”、“散養戶”等概念。其次,應該明確農村畜牧養殖排放分類標準的制度,需要在宏觀上考慮農村地區環境容量,使得農村畜牧執法可以從宏觀總體去人手,通過控制總量來控制畜牧養殖污染。
4.深化環境保護制度
首先,延伸環境保護制度的范圍,將農村的實際情況考慮到環境保護制度中。如在環境影響評價立法上確定區域環境影響評價的法律地能夠解決宏觀控制和防治污染破壞,總體上把握環境質量,結合具有專業性強、針對性強的單項影響評價,兩種方式相輔相成,共同對于農村環境把好進入關。其次,切實深化環境保護制度的農村實踐反饋,如將“三同時”制度在實踐中引人農村環境保護,切實考慮農村環境的對污染物的承載力和承載強度。同時與環境影響評價相互協調,對克服污染企業的轉移農村將起到一定扭轉作用。
強化農村環境執法能力建設的措施在強化依法行政的今天,如何加大農村環境執法能力是擺在我們面前的一項重要任務。為此,筆者根據在農村環境工作的實際經情況,在上文中對環境執法存在的問題原因進行剖析,提出了以下對策建議,以推進縣級環保行政執法工作的開展。
1.轉變農村環境執法體制首先,環境執法向農村地區延伸,要建立輻射到鄉一級或者村一級的環境保護執法體制。其次,考慮執法人員編制增設和農村環境監測設備配置的問題,可以在村民小組設立環境保護聯絡員。落實省以下環保部門實行垂直管理,借鑒國土資源部門的管理模式,適當將環保管理權限上收,可以強化環保管理的統一性和協調性。⑩再者,針對縣級環保行政部門加大設立專項農村環境保護資金,用于加強對農村環境保護機構的建設、農村環境保護設備資金的投人,確保農村環境保護機構的正常運轉。
2.改革農村環境執法人員結構在農村環境執法中推行彈性的人事管理,以合同制為基礎的人事聘用制度來打破公務員的終身制,推動按需要的人才和技術為導向來簽訂人事,可以利用一些優惠的政策來吸引有知識和技術的大學生來農村輔助農村環境執法。通過外部的競爭來為農村環境執法帶來需要的先進的環境知識和技術、提高執法人員的整體素質,激活組織內部的競爭力等等,培養農村環境執法組織的組織文化,鼓勵能夠積極創新、秉公執法。
3.健全農村環境執法監督體制首先建立環境執法檢查的工作的制度化、經常化機制,將執法的信息可以以公告欄的形式公布。借鑒新農村建設的經驗,可以在村一級中設立環境執法協調員,他們直接由縣一級環境部門直接領導。其次,建立新農村建設與農村生態環境綜合治理考核制度,將相關環境執法狀況作為考核村長、鎮長和環保機關政績的一個重要組成部分。最后,廣泛普及和宣傳農村環境保護知識和法律知識,在農村環境執法監督體制中明確公眾參與監督環境執法的方式、程序和維護權利的救濟措施。