加強地方環境治理建議范文

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近年我國因環境問題引發的群體性事件不斷發生，嚴重影響了社會穩定，也引起了人們對地方政府環境保護能力的關注。雖然我國地方政府已經在環境治理方面采取了措施，但各地的環境治理尚存在種種不如人意之處。環境治理并非一朝一夕就可完成，地方政府需要堅持不懈地實施可持續發展戰略，方可收到較好的環境治理效果。

一、地方政府環境治理已見成效

我國近年環境突發事件頻頻發生，促使國民環境意識迅速覺醒，也促使地方政府不斷總結經驗教訓。一些地方環境治理已經初見成效，比較突出的進步表現如下:

(一)全球氣候變化促使地方政府積極走低炭發展道路

近年，我國已經成為世界上最大的二氧化碳排放國。作為一個負責任的發展中大國，2010年我國單位國內生產總值能耗比2005年累計下降19．1%，實現節能6．3億噸標準煤，相當于少排放二氧化碳14．6億噸以上?！笆晃濉逼陂g中國以能源消費年均6．6%的增長支撐了國民經濟年均11．2%的增速。地方政府承擔著貫徹國家政策的責任，中央的大政方針需要通過地方政府的工作才能得以實施。通過分解落實節能目標責任，建立統計監測考核體系，中央對31個省級政府和千家重點企業進行定期評價考核，2010年對18個重點地區開展節能減排專項督查和嚴格的目標責任考核和問責。2010年底我國終于完成“十一五規劃”的節能減排任務，上海就是其中之一。上海大力開發風能、太陽能、生物質能和海洋能等可再生能源，實現經濟發展向人力資本和綠色經濟驅動的內生發展模式轉型。

(二)規定環境保護作為地方政府的考核指標

為了從制度上確保政府環境治理績效，我國建立了地方政府環保問責制，將節能減排目標責任評價考核結果作為地方政府目標管理單位考核的主要依據。2008年安徽省對環保考核未完成的地方政府實行一票否決，同年河南省開始實行節能減排目標問責制和“一票否決”制，江蘇省在省直管縣(市)的環境管理體制中建立了3個省環保督查中心，賦予縣政府更大的環境管理權限，環保督查加強了對地方政府的協調和監督。在對有關法律的修訂中，強化了對地方政府及其負責人環境方面的考核評價和目標責任。

(三)突發的環境安全事件迫使地方政府痛下決心治理環境

環境安全事件往往經過逐年累積而突然爆發。典型的例子就是2007年5月太湖藍藻集中爆發、引發無錫自來水發臭事件。太湖地區經濟發達，周邊工廠星羅棋布，大量的工業污水排入湖中。在“九五”和“十五”期間，因認識不足，地方上對太湖的環境容量估計過高，致使太湖流域的排污標準低于全國水平。藍藻事件促使江蘇省首次制定了嚴于國家標準的地方排污標準，加大了對小型化工企業的關停力度，2007年關停了2700多家企業。此外，改變農業生產方式和加強城鄉生活用水的處理也是太湖治污的必要方面?！八{藻事件”之后，省財政安排20億元太湖污染治理專項資金，并在項目審批中提出對環境績效的審核要求。2011年11月1日，旨在加強太湖流域水資源保護和水污染防治的《太湖流域管理條例》正式付諸實施，明確要求建立跨省際上下游生態補償機制，力圖在2020年前真正扭轉整個太湖流域的環境困境。

(四)嚴重污染的地方發生了綠色革命

一些原來的污染大省近年痛下決心打環保翻身戰，曾經被冠以“全世界污染最嚴重”帽子的山西省在2006年喊出了“山西決不要污染的GDP”的口號，開始實施藍天碧水工程，用5年時間投入800億元，對密集分布的污染設施進行集中治理。同時出臺了環保責任制、考核制、問責制和否決制，以地方性法規賦予環保部門對地方政府的環境監督權，并實施“區域限批”政策，建立部門聯動機制，對污染企業實行“停貸、停運、停電”的強制措施。山西省的環保工作已經趟出了一條出路，2008年實現了山西環保史上的標志性突破。［1］

(五)建設與環境有關的民生工程，項目投資嚴把生態環境關

政府作為公共產品的提供者，有責任為當地人民營造適宜人居的優良環境。一些地方政府致力于解決關系民生的生態環境問題，積極履行民生保障職能。例如上海市近年積極實施黃浦江上游、長江口陳行、青草沙和東風西沙四大水源地戰略，形成了“兩江并舉、多元互補、水質優良、集約節約”的公共供水格局。2011年6月通水的青草沙是上海百年公共供水文明史上具有轉折意義的重大工程，它的江心河口水庫有效蓄水量達4．38億立方米，改變了上海水質型缺水城市的供水狀況，是造福人民的民心工程。除了直接投資于生態環境工程之外，在其他項目投入之前，地方政府開始把住生態環保閥門。例如浙江省環保部門建立重點項目決策提前介入機制，對項目實行全方位跟蹤服務，健全環評審批工作聯系單制度，落實重點項目專人負責制。各地政府加強了對投資的環境監管，提高了鋼鐵、電力、石化等13個高耗能、高排放行業的環境準入門檻。

(六)界定明晰的環境資源產權

資源配置效率往往與一種最基本的“制度安排”聯系在一起，那就是產權制度。資源環境產權不清晰會惡化環境，“沒有林地所有權(無權屬土地)和國有林地(國家公園)都會導致相對無效的森林保護?！保?］長期以來，我國集體林產權不明晰、經營主體缺位，導致集體山林只砍不造、造而不管，森林資源越來越少。建立環境資源產權制度是借助一種權利安排實現資源的合理配置，發揮有利于可持續發展的績效。政府的介入(提供基本規則)是有效的生態環境產權安排和交易的基本條件，政府的主要職責是保護和強制執行合理的產權安排，使企業生產所帶來的“外部性”在明晰的產權中“內部化”，這可以激發人們在積極從事經濟活動的同時保護環境。我國林權改革的成效就說明從產權入手可以提高環境保護效率。2003年，福建省率先推進以明晰所有權、放活經營權、落實處置權、確保收益權為主要內容的集體林權制度改革，在全國率先拉開了林權改革的大幕。通過改革，林農擁有了真正意義上的林地經營自主權。林權改革極大提高了農民保護森林的積極性，2005年福建造林突破200萬畝，是改革之前年均造林面積的兩倍，同年森林案件發生率同比下降26%。

(七)地方政府開始治理農村污染

隨著污染向農村的蔓延，一些地方政府采取了積極對策。農村污染主要來源是鄉村工業和養殖戶排放，以及過度施用化肥和農藥。浙江省將農村養殖戶的污染列為重點督辦的環境問題，政府為養殖戶提供經費補貼和技術支持。嘉興市南湖區年生豬飼養量超過200萬頭，自2008年起該區投入1億多元在15631家養豬戶建起“零排放”治污模式，每年沼氣和有機肥產值超過1億元，當地的河水也由原來的劣五類上升為三類四類。［3］這種循環經濟模式不僅改善了當地的生態環境，而且為農民解決了能源，創造了良好的經濟效益。有的地方政府還積極創建綠色食品原料標準化生產基地，幫助農民推廣使用生物防治蟲害技術。

二、地方政府環境治理中的效益問題

當前我國環境形勢依然嚴峻，一些新的環境問題不斷產生，特別是危險化學品、持久性有機污染和電子垃圾;在水和大氣問題尚未解決好的情況下，更難治理的土壤污染問題開始顯現。每年因環境問題造成的損失大約占我國GDP的8%－13%。這種狀況要求我們不僅要督促地方政府在環境保護領域有更大作為，更要關注地方政府環境治理的效益。當前地方政府的環境治理低效主要有以下幾類:

(一)一些地方的建設項目違背客觀規律造成了生態環境破壞

政府的權力優勢在于“那些擁有最終支配權和合法使用社會中暴力壟斷特權的人，具有決定所有其他權利關系的權力?！保?］P47它可以憑借這種地位和力量實行良政，也可能強制實行一些會造成生態環境危害的工程。一些地方政府為了顯示政績而不計生態環境成本大搞形象工程、政績工程，特別是對于一些存在較大風險的項目本應慎之又慎，但政府部門頭腦發熱、打著為民的旗號匆忙上馬，或者想當然地拆了東墻補西墻，其結果常常事與愿違。為了防止建設項目產生的污染，1998年我國通過了《建設項目環境保護管理條例》，開始實行建設項目環境影響評價制度，各地方政府被最大程度地賦予了建設項目環評的審批權限。2003年9月開始實施《環境影響評價法》，但仍然難以做到以環境評估約束投資項目，普遍存在項目環評名不符實，而既得利益集團往往千方百計影響項目評估。如中國水電開發失序、開發過度的現象十分嚴重，僅不按程序報批、無立項、無設計、無驗收、無管理的小水電站就達3000多座，長江上游從干流到支流的水電項目已成“遍地開花”之勢，2009年終于導致環保部宣布暫停審批金沙江中游水電開發等項目，以遏制違法建設及“兩高一資”重復建設項目。再如2011年神農架林區因水電站的超量建設(104座)導致堵河、南河、香溪河、沿渡河四大流域大面積斷流，河流被切割成不連貫的河段，整體生態惡化。神農架原有35種珍稀魚類，斷流使之遭遇毀滅性打擊。盡管當地老百姓呼吁中國不缺神農架所發的這一點點電，讓神農架的河水自由流淌;可是，地方利益促使地方政府只顧眼前的蠅頭小利而不惜破壞國家級自然保護區。［5］實際上，曾經發生的黃河斷流早已為我們提出了河流過度開發的警示，專家也認為水電站對環境造成巨大影響，不能簡單稱之為清潔能源。對于今日仍然過度開發水電，地方政府是難辭其咎的。

(二)環保行政不作為，甚至包庇縱容違法排污企業

這可以分為兩種情況。第一種是被資本俘獲(capture)，在環境保護中起了反作用，充當破壞環境企業的保護傘。俘獲的手段是企業向政府官員進行非法的、不透明的私人支付。美國經濟學家斯蒂格勒(G．J．Stigler)觀察到，政府機構有意無意地被那些被監管的對象所俘獲，從而為被管制對象的利益服務。“管制的設計和實施主要是為受管制產業利益服務的?！保?］P210在缺乏有效的公共監督的情況下，管制者和被管制者就結成了利益同盟，形成對一部分人提供優惠、對另一部分人進行掠奪的機制。這種具有高度利益認同的政企同盟完全可能為了自己的利益弄虛作假、投機取巧，犧牲當地人民的環境權利。在向市場經濟轉型的過程中，地方政府和企業的密切程度超過了原來“政企合一”、“政企不分”的計劃經濟時期，出現了“政經一體化”的傾向。這樣一種體制就為環境群體性事件的發生埋下了隱患。［7］P156第二種屬于失職、瀆職，即面對生態環境惡化視而不見、充耳不聞，提供環保公共物品和公共服務低效益。例如號稱全國生態示范區的浙江省德清縣2011年連發重大污染事件，該縣海久電池股份有限公司是通過ISO14000環保認證和上市前的環保核查的“環保標兵”，2011年卻被曝出是當地居民“血鉛超標”的罪魁禍首。［8］顯然承擔監管重任的環保部門參與了作假，充當污染企業的保護傘和“共謀”，以至于有的企業猖狂地連續幾年拒繳排污費，而且還鼓動其他企業也不繳納排污費。盡管我國1984年制定、2008年修訂的《水污染防治法》明確了水環保目標責任制、考核評價制，將水環保目標完成情況作為對地方政府的考核評價內容，但是，至今不僅積累的水污染欠債沒有還清，而且仍在繼續污染。2011年黑龍江省雞西市因上游企業排污導致該市已經5年自來水難以飲用，雖然這五年已經投入3000萬元改造自來水，但穆棱河流經多地，各地都在排污，河流污染成了一筆“糊涂賬”，板子打不到任何干部身上。因此，出現了群眾不斷反映，政府不斷解釋，可是問題似乎永遠解決不了。［9］環境保護本是政府的重要職能，政府扮演著環境公共物品提供者的角色，應為本地區、本國公民提供一個良好的生存環境。雖然在對待環境問題上，個人可能陷入“囚徒困境”，但是“事實上，擺脫‘囚徒困境’是政府的一個主要功能:即在個體沒有個人激勵去合作時保證他們無論如何也得做那些對社會有用的事?！保?0］P102雖然我國已構建了生態資源環境保護的法律體系，地方政府本應依法為本地居民提供優良的環境公共物品，但是，不斷發生的環境惡性事件凸顯有些地方政府的失職。

(三)有些地方政府機構設“租”以實現自身利益最大化

尋租(rent－seeking)通常是指經濟人靠某些不正當的手段獲取政府批準的利用資源的特權來謀取經濟利益的行為，屬于非生產性尋利活動。我國改革開放以來，地方政府掌握著大量資源的分配權，就有了權力轉化為一種租金的可能。巨額租金又增強了地方政府設租和造租的動力，據估算，90年代初，全國此類租金總額占國民收入的比率達30%上下。［11］政府機構通過設置“進入壁壘”，利用資源項目審批權謀利，或對它提供的必要、不必要或名義上的服務規定壟斷價格，促生了大量尋租活動。企業通過正當或不正當的方法(如投標或行賄)獲得了地方政府的許可后，就可以在掠奪資源中任意破壞環境。

(四)環境治理手段和效果中的問題

由于我國許多地方的環境問題與長期形成的產業結構有著密切關系，現在一方面對原來污染性的產業結構難以在短期內迅速調整，另一方面在技術上難以做到清潔生產。加上有些政府部門覺得環境保護與己無關，而環保部門卻是政府部門中的弱勢部門，缺少必要的強制力，限制了環保執法手段和力度。因此，雖然我國每年環保投資總量不斷增加，但是，這項投資效益低下，增長速度幾乎是GDP增長速度1．5倍的環保投資并沒有控制住我國污染的排放量。根據實證研究，自1998年至2007年，我國工業廢水年均增長速度為2．37%，工業固體廢物年均增長率為9．12%，工業廢氣年均增長率為13．81%，生活污水年均增長率為5．28%。［12］有的地方政府在環境治理方面手段簡單粗暴，不顧當地人民的生活需要。2010年為了實現節能減排的指標，一些地方政府強行拉閘限電，結果影響當地的生產和生活秩序，迫使人們使用柴油發電機，一時間造成柴油荒。行政性限電、限產并不能從根本上解決節能減排。總之，地方政府環境治理失靈既造成了公共資源的浪費，又直接導致地方政府的信任危機，并威脅著社會穩定。

三、如何提高地方政府環境治理績效

我國地方政府在為公民提供安全環境等公共服務方面正在發揮著重要作用。當下，氣候變化是公共政策領域的新課題，應對這些挑戰要求擴展政府的目標和議程，以及提高政府干預的種類、范圍和質量。［13］P323因此，改善和提高地方政府的環境治理績效將是今后社會關注的重點。

(一)加強制度建設讓地方政府承擔起可持續發展的主要責任

政府在環境治理方面具有優越性，生態環境領域是國家參與的重鎮。地方政府的環境治理績效直接關系著當地的生態環境狀況。發達國家在工業化過程中也曾經面臨嚴重的環境危局，但是，經過堅持不懈的治理，他們的生態環境已經大為改觀。可見，有效治理是可以獲得良好的環境績效的。而地方政府能夠在環境治理方面取得良好績效的關鍵在于制度激勵。制度決定了經濟人的機會集合與行為邊界，影響相應利益的分配。不同制度產生不同的生態環境，有環境友好型制度與環境掠奪型制度。地方政府的政績沖動和目光短淺實際上也是我們的制度所激勵出來的。從制度上確保政府環境治理績效，就要完善政府業績考核指標體系，將環境保護作為衡量政府職能效率的強制性指標，考察地方政府在保護生態環境、避免資源過度消耗、提供環保公共服務、維護社會環境公平和環境安全方面的貢獻。為了激勵地方政府環境治理的積極性，必須在地方政府的考核體系中明確“環保板塊”比重的底線。鑒于在違法成本低、懲戒措施和問責制不力的情況下，自上而下的措施也難以確保地方政府秉承可持續發展宗旨行政，只有使地方政府的權力和行為受到法律制約，才能從根本上解決政府環境失靈問題。此外，還要讓公眾知道政府的努力與績效。“如果努力和結果之間的關系不為公眾所知，政府就會缺乏行動的動機?！保?3］P325信息公開也有利于完善環境治理機制，克服執法不嚴、違法成本低的問題。2011年10月《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》公布，制定生態文明建設的目標指標體系，納入地方各級政府績效考核，考核結果作為領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容，作為干部選拔任用、管理監督的重要依據，實行環境保護一票否決制。而對于一個地方所發生的嚴重環境事件，則要嚴肅追究地方政府的環境責任。

(二)以可持續發展觀引導和協調宏觀政策、產業政策和區域發展政策

我國大部分高能耗、高污染的項目都是由地方政府審批的，自2002年末開始，高能耗、高物耗的火電、鋼鐵、建材、有色金屬行業出現了過熱發展的勢頭，年均增長率都在15%以上。這里，在戰略指導思想上有一個取舍的問題，是要金山銀山，還是要綠水青山，常見的是犧牲環境的長遠利益而先顧及當下的經濟利益。在地方經濟的發展過程中，如果缺乏全局性、前瞻性的綜合規劃與協調，如果沒有對權力的監督、對強勢集團的規制，我們應對能源短缺和氣候變化的過程，就可能成為少數人暴富、相當多的移民處境惡化、生態環境受到超出承受力的破壞的過程。［14］P93我國不少地方產業結構不合理，即便是上海，重化工業(電力、石化、鋼鐵等)也已成為支柱產業，這在短期內難以改變。因此，地方政府要以可持續發展的戰略推動產業結構優化升級，設立產業門檻、能效門檻和環境準入門檻，建立有效的能源利用方式。資源豐裕的地區也應當逐步實現經濟轉型，2010年全國最大的資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區在山西落定，它的實踐對于區域可持續發展具有典型意義。對于高能耗和高污染產業，最好的辦法是以政策支持引進清潔技術，實現環境友好型生產。如果難以做到，地方政府一定得痛下決心對污染企業實行關停。2008年以來環境污染損害健康事件頻發，重金屬污染、危險化學品、危險廢物和有機污染物通過河流擴大了影響范圍。這些事故的背后都隱含著地方政府追求眼前GDP政績的沖動與愿望，而隨著民眾環境意識的覺醒，特別是知道了污染對健康和生命的威脅之后，污染的受害者再也不能忍受，正在以各種方式進行反抗。［15］P57對于我國許多河流上中游影響下游生存和發展的情況，“萊茵河治理模式”是工業化進程中同一流域成功治理的典范，具有普遍意義。①現在，湘江治理也提出建設東方萊茵河的目標。我國各條河流都應該給予最有緊迫感的下游以最大發言權和監督權，這樣才能收到維護全流域水安全之效。

(三)完善財政體制，合理劃分中央與地方政府的財權與事權

地方政府的作用具有雙重性，它既可以為地方創造有利的經濟環境和宜居環境，又可能為了財政收入而對排污企業開綠燈。合理的財政體制有助于發揮地方環境治理的積極性。1994年的分稅制改革建立了分級財政體制，地方政府的經濟決策權和資源支配權逐漸擴大。財政自主權使地方政府的財政利益與當地的稅源有著密不可分的關系，地方政府強烈需要獲得和保護自己的財源，但是財政上的不平等(即財權上移、事權下移)已經導致在公共物品和公共服務供給上的巨大不平等。在與中央政府的環境政策博弈中，地方政府一般是以自身利益最大化為目標，“上有政策、下有對策”，對環境保護避實就虛。財權的關鍵在于稅基的分配，為了調動地方環保的積極性，在資源富集的地方可以依托資源稅來增加地方財政收入，如2010年在新疆啟動了對石油和天然氣的資源稅，僅此一年的收入就達50多億元，2011年11月資源稅在全國推廣。對于生態效益輸出地要堅持通過財政轉移來完善生態補償機制。在事權方面，環境保護系統可以形成單獨的垂直體系，或者是中央與地方共同承擔。生態環境問題更多涉及超越環境保護界限的領域，包括貿易、能源、交通運輸以及財政政策。因此，政府的各職能部門應當在可持續發展理念的引導下加強合作與協調，這可能需要行政體系的創新，如政府一體化和機構間的協作。［12］P324

(四)在環保領域發揮市場機制的作用

由政府解決環境外部性問題往往存在交易成本過高的缺陷。因此，地方政府在積極行使環保職能的同時，必須借助市場力量改善政府職能。市場機制能夠為保護自然生態系統提供許多行之有效的方法，如排污權由行政無償獲得轉變為以市場方式有償使用。2007年江蘇省開展太湖流域排污權交易試點，有效地減少了污染物排放?；谑袌龅恼吖ぞ咭呀洺蔀榄h境政策制定工作的新趨勢，“這些政策工具和方法通過市場信號刺激行為人的動機，而不是通過明確的環境控制標準和方法條款來約束人們的行為。”［16］P2如果這些政策得以很好地設計和執行，那么經濟人在追求其自身利益的過程中，可以同時實現環境政策目標，取得良好的社會效益。不過，在先行環境保護的成熟市場經濟國家如美國，市場導向的環境政策工具仍未成為環境政策的主體，并且其實施的績效也不如人們所預期的好，個中原因頗為復雜。但可以肯定的是，“利用市場力量”的環境政策將扮演越來越重要的角色。在環境治理中，“沒有固定的政府干預模式，也不存在獨立的政策根據，市場導向的政策工具和傳統的政策工具都有自身發揮作用的空間。在特定情況下，哪一種政策更有效取決于環境問題本身的各種特點以及所處的具體社會、政治、經濟環境?，F實中不存在萬能的政策藥方。”［17］P83中國向市場經濟的轉軌過程本身就是包括政府在內的行為主體重新確定行為邊界和行為方式的復雜過程。政府也有一個轉變角色職能、不斷學習和適應的過程。地方政府環境治理績效就是在克服市場失靈和政府失靈的互動中不斷提高的。

(五)環境領域的民主化發展:充分發揮公民參與和民間環境組織的作用

自我管理的公民社會是推動環保的重要力量，人類社會的自我組織和自治是管理公共事務的有效方法。環境危局的壓力往往迫使民眾的環境意識覺醒，有時他們會自發采取保護環境的行動。例如2001年浙江省嘉興市人民不堪江蘇省吳江市盛澤鎮污水連年侵襲，自籌資金100萬元，采取筑壩截污民間“零點行動”。從此，嘉興政府通過創新機制，出臺了一系列環保新政，在全國率先推行排污權交易等。江浙兩地相關政府和部門建立起團結治污的信息互通機制、現場聯合機制和解決重大污染事故苗頭聯合辦公機制。在政府環境管理活動中，公眾參與在平衡各利益群體的訴求、促進決策的民主化和科學化、彌補行政資源不足等方面有著極其重要的作用。［6］P339

民間環保組織的發展可引導公民參與環境聽證會，依靠獨特的地方知識優勢嘗試各種制度安排以避免“囚徒困境”的發生，在與政府的互動中逐漸學會合作，例如近年我國廣東等地對垃圾處理方法展開的官民對話。精心設計的溝通戰略有助于改變行為，溝通需要填補知識不足，例如向民眾告知當地垃圾現狀和世界先進的處理垃圾方法，讓民眾做出選擇;溝通也需要應對反對者的理性基礎。現在一些地方政府已經就環境治理問題在政府門戶網站上征求意見，并召開聽證會，聽取各利益相關方的意見，特別是敏感方的意見。實際上，如果公眾認識到某種舉措能夠解決一個重大問題，或者公眾發現新舉措的成本和收益是平均分配的，公眾就很可能接受它。這正是環境治理廣泛的民主社會基礎，它可以有效地推動地方政府開展積極的環境治理，并建立起理想的分權制度。此外，本來政府的有效管理需要很高的信息成本、計算成本、交易成本和學習成本，而現代信息技術的發展已經為應對這個問題提供了很好的工具。近年來，各國政府都在探索一種新的、更有效的環境治理模式。只有在制度設計上充分考慮地方政府環保治理積極性，關注其環保治理績效，才有望改善我們的生存環境。