農村環境治理市場主體探討范文

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［摘要］

由于我國農村環境保護歷史欠賬過多，當前農村環境形勢依然嚴峻，已成為全面建設小康社會的一塊“短板”。補齊“短板”所需資金缺口較大，農村環境治理又面臨著政府財力有限、市場主體和市場發展滯后、社會參與度不高等問題。為充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，培育發展農村環境治理市場主體，有效吸引社會資金特別是民間資本參與農村環境治理，本文在明確未來一個時期培育發展農村環境治理市場主體的基本思路、原則和目標的基礎上，分別從建立機制、政府引導、創新融資方式等方面提出了對策建議。

［關鍵詞］

農村環境治理;市場主體;投資運營機制;PPP模式

《生態文明體制改革總體方案》提出，建立農村環境治理體制機制，采取政府購買服務等多種扶持措施，培育發展各種形式的農業面源污染治理、農村污水垃圾處理市場主體［1］。當前，我國環境治理投資存在投入不足和效率不高、收費和投資回報機制不健全、投融資機制創新不夠、社會參與度不高等突出問題，在農村地區環境治理市場主體和市場發育更為滯后。為破解農村環境治理市場發展滯后的難題，培育發展農村環境治理市場主體，充分吸引社會資本參與，全面加強農村環境治理設施建設和運營，解決農村突出環境問題，本文在明確未來一個時期培育發展農村環境治理市場主體的基本思路、原則和目標的基礎上，分別從建立機制、政府引導、創新融資方式等方面提出了對策建議。

1農村環境治理和市場培育現狀

一是當前我國農村總體環境形勢依然嚴峻，治理這些環境問題所需資金缺口較大［2］。農村環境“以獎促治”政策實施8年來，中央財政已經支持整治了約7萬個村莊，但只占全國58.8萬個行政村的12%，全國近90%的行政村生活污水和近50%的行政村生活垃圾未得到有效處理，一些地區長期積累的農村環境問題仍未得到有效解決。為解決這些突出環境問題，初步測算環境治理經費高達5000多億元。同時，隨著我國經濟新常態的出現，財政收入增速明顯下降，財政資金難以滿足當前需求，迫切需要借助市場化手段，創新農村環境治理投資運營機制，拓寬融資渠道。二是當前農村環境治理主要由政府推動，農村環境治理市場主體和市場發育滯后。農村環境治理設施建設多數是靠中央和地方政府共同推動，企業和村民參與程度不高，吸引社會資本參與有限，投資運營模式單一。已建成設施委托第三方運行維護的比例較低，多數仍由相關部門或鄉鎮政府直接負責運行維護，總體效率不高。三是農村污水垃圾處置收費機制未建立，投資回報機制不健全。農村環保設施運行維護要堅持“誰污染、誰治理，誰受益、誰付費”的原則。但現階段，農村生活污水、生活垃圾處理收費機制還很不完善，目前僅處于試點示范階段。除少數安裝自來水的地區能夠進行較低標準的污水處理收費以外，受經濟和技術手段限制，其他未安裝自來水的地區尚無法開展收費工作。生活垃圾處置領域基本沒有建立起收費機制。四是農村環境治理投融資方式創新不足，融資渠道較窄。由于農村環境設施布局分散、單個項目成本收益較低、運行維護管理不便等因素，使得利用市場化手段融資難度加大，難以有效吸引社會資本投入。農村環境治理是一項公益性很強的公共服務，其投資產生的是公共物品，不能直接在市場上得到回報，必須通過市場和政府補貼相結合的措施，讓農村環境治理投資至少能夠達到或者高于社會最基本投資回報率，才能推進社會資金進入農村環境治理市場。

2培育發展市場主體的頂層設計

近期，國家對統籌城鄉環境治理做出了戰略部署，為充分利用市場機制全面推動農村環境治理指明了方向。《生態文明體制改革總體方案》提出，堅持城鄉環境治理體系統一，加大生態環境保護工作對農村地區的覆蓋，建立健全農村環境治理體制機制，加大對農村污染防治設施建設和資金投入力度［1］。十八屆五中全會提出，推動城鄉協調發展，健全城鄉發展一體化體制機制，健全農村基礎設施投入長效機制，推動城鎮公共服務向農村延伸。2015年全國農村環境連片整治現場會上，環境保護部陳吉寧部長指出，要以改善農村環境質量為根本目標，下更大的決心、花更大的氣力推進農村環境保護，讓更多農民群眾受益［3］;財政部劉昆副部長指出，要加快建立農村環境整治投資運營長效機制，培育農村環境治理運營主體，建立多元化經費保障機制［4］。我國是農業大國，大多數居民還生活在農村，農村環境治理和保護事關農村群眾的切身利益，事關生態文明建設進程，事關美麗中國的國家戰略。為充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用，創新農村環境治理投資運營機制，加快提升農村環境公共服務水平，迫切需要加強未來一個時期培育農村環境治理市場主體的頂層設計。

2.1基本思路按照全面建成小康社會和建設社會主義新農村的總體要求，深入實施“以獎促治”政策，發揮市場在資源配置中的決定性作用，以政府和社會資本合作(簡稱PPP)模式為主要抓手，改革創新農村環境治理投資運營機制和投入方式，優化政府投資使用方向和方式，創新融資方式、拓寬融資渠道，建立健全社會資本投入回報機制，引導和鼓勵社會資本特別是民間資本參與農業面源污染治理、農村污水垃圾處理等重點領域建設運營，推進農村環境治理市場主體多元化，加快補齊環境保護“短板”。

2.2基本原則示范先行，整縣推進;市場主導，政府引導;創新機制，完善制度;積極穩妥，公眾受益。

2.3主要目標通過政府購買服務、委托第三方運營、組建專業化物業管理公司、PPP模式等多種方式，培育發展一大批農業面源污染治理、農村污水垃圾處理市場主體，加快農村環境治理市場領域開放，增加農村生活污水、生活垃圾處理設施供給數量、質量及效率，形成農村環境治理工程建設運營的多元化投融資格局。

3培育發展市場主體的對策建議

3.1建立農村環境治理投資運營機制(1)創新農村環境治理基礎設施建設運營模式。推動農村環境治理基礎設施建設運營事業單位向獨立核算、自主經營的企業化管理轉變。鼓勵打破以項目為單位的分散運營模式，實行規模化經營，降低建設和運營成本，提高投資效益。整縣推進鄉鎮和村級污水收集和處理、垃圾處理項目按行業“打包”投資和運營，鼓勵實行城鄉供水一體化、廠網一體投資和運營［5］。(2)培育農村環境治理工程多元化投資主體。支持農民合作社、家庭農場、專業大戶、大型環保企業等經營主體投資建設有關農業面源污染治理、農村污水垃圾處理設施等工程。對于已建成的“以獎促治”項目，可采用委托經營或轉讓—經營—轉讓(TOT)等方式轉交給社會資本運營管理;對于新建的“以獎促治”項目，支持其委托專業的第三方負責建設運營，提高污染治理的產業化、專業化程度。通過特許經營、投資補助、政府購買服務、委托第三方運營、組建專業化物業管理公司等多種方式［5］，鼓勵社會資本參與具有一定收益的農村環境治理工程建設運營，落實設施運營管理主體。(3)保障農村環境治理工程投資合理受益。社會資本投資建設或運營管理農村環境治理工程的，與國有、集體投資項目享有同等政策待遇，可以依法獲取排污費等經營收益;在農村生活污水、垃圾處理價格、收費等未到位的情況下，地方政府應給予適當補助。社會資本投資建設或運營管理農村環境治理工程等，可依法繼承、轉讓、轉租、抵押其相關權益;征收、征用或占用的，要按照國家有關規定給予補償或者賠償。(4)推廣政府和社會資本合作(PPP)模式。推進農業面源污染治理、農村污水垃圾處理領域政府和社會資本合作，規范選擇項目合作伙伴，優先在有機食品生產基地、與農業面源污染緊密結合的鄉村生態旅游、秸稈生物質能源轉化、農村污水和垃圾處理設施等領域引入社會資本，增加農村環境公共產品供給。完善財政補貼制度，規范合作關系保障各方利益，健全風險防范監督和退出機制［5］。(5)建立健全農村污水垃圾處理價格、收費機制。堅持“誰污染、誰治理，誰受益、誰付費”的原則，積極穩妥推進農村污水和垃圾處理收費工作，使經營者能夠獲得合理收益。從已有的實踐看，垃圾收集轉運處理的費用并不高，各地應當按“鄉鎮自籌、村民收費、財政補助”的原則加快建立經費分擔機制;污水處理運行費用相對高一些，可過水價、收費、財政補助等方式統籌解決。鼓勵實行城鄉供水一體化的地區，完善和調整自來水水價，體現農村污水處理費用。價格和收費機制未建立的，地方政府可根據實際情況安排財政性資金，對運營單位進行合理補償。(6)發揮農民主體作用。建立自下而上的民主決策機制，通過村民自選、自建、自管、自用等方式，更好地發揮農民主體作用。完善村級公益事業建設一事一議財政獎補機制，允許財政補助形成的環保設施由村集體持有，鼓勵農民投工投勞，充分調動廣大農民參與農村環境治理工程建設的積極性。

3.2充分發揮政府投資的引導帶動作用(1)優化農村節能減排資金使用方向。充分發揮中央政府投資“四兩撥千斤”的引導帶動作用，完善“以獎促治”資金分配機制與使用方式，探索建立基于績效的資金分配方式，逐步從“補建設”向“補運營”、從“前補助”向“后獎勵”轉變，提高資金使用效率;地方政府也要配合中央財政投向，支持社會資本參與農村環境治理工程建設運營。(2)改進政府投資使用方式。在同等條件下，政府投資優先支持引入社會資本的項目，根據不同項目情況，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等方式，支持社會資本參與農村環境治理工程建設運營建設，以適應PPP模式需求，推動農業面源污染治理、農村污水垃圾處理等領域PPP項目實施。(3)積極推廣環境績效合同服務。對引入社會資本建設運營的農村環境治理處理設施，推廣環境績效合同服務，將治理效果與服務費用掛鉤，建立基于環境績效的付費機制，實現從買工程向買服務轉變。(4)做好政策保障。制定社會資本參與農村環境治理項目的用電、用地等優惠扶持政策，降低企業建設運營成本，保障項目建設用地。完善財稅支持政策，農村環境治理市場主體可按規定享受相關稅收優惠政策。通過以獎代補等措施，積極探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與PPP項目的有效方式。加強政策宣傳解讀，讓農村環境治理市場主體了解參與方式、運營方式、盈利模式、投資回報等相關政策，進一步穩定市場預期，充分調動社會投資積極性。

3.3創新融資方式拓寬融資渠道(1)創新農村環境治理綠色信貸服務。開展融資擔保、金融租賃、資產證券化等金融產品與服務創新。支持開展農村污水垃圾處理等領域的排污權、收費權、特許經營權、購買服務協議預期收益質押貸款等擔保創新類貸款業務。在國家批準的業務范圍內，鼓勵政策性金融機構對民間資本參與的農村環境治理工程提供長期穩定、低成本的資金支持。(2)建立農村環境治理產業投資基金。大力發展股權投資基金和創業投資基金，鼓勵民間資本采取私募等方式發起設立主要投資于農業面源污染治理、農村污水垃圾處理等領域的產業投資基金。各級政府預算資金可通過認購基金份額等方式予以支持。(3)開展股權和債權融資。支持農村環境治理建設項目通過債權投資計劃、股權投資計劃等融資工具，以及企業債券、項目收益債券、公司債券等方式通過債券市場籌措投資資金。建立規范的地方政府舉債融資機制，支持地方政府依法依規發行債券，用于農村環境治理建設項目。

參考文獻:

［1］中國政府網．中共中央國務院印發《生態文明體制改革總體方案》［EB/OL］．2015．

［2］王波，王夏暉．如何推動地方落實13萬個建制村的環境綜合整治任務［J］．環境與可持續發展，2015，40(4):19－21．

［3］環境保護部網．大力推進農村生態文明建設全國農村環境連片整治工作現場會召開［EB/OL］．2015．

［4］財政部網．大力推進農村生態文明建設———兩部門聯合召開全國農村環境連片整治工作現場會［EB/OL］．2015．

［5］中國政府網．國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見［EB/OL］．2015．

作者：王波 王夏暉 單位：環境保護部環境規劃院