林業發展現狀和規劃范文

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摘要：

蒙古森林資源匱乏,但卻在防止土地退化、保持水土、提供野生動物棲息地等方面發揮著重要作用。蒙古雖然制定了森林法規、政策和規劃體系，但林業政策優先領域主要集中在防治森林火災和病蟲害及鼓勵木材加工等方面。林業發展戰略則偏重技術，缺乏對林業根本問題的關鍵性分析。林業立法將大部分森林管理職責下放至地方政府，但因其缺乏資金和技術人員，各項林業政策和規劃難以得到有效執行，森林資源被迅速開發。文中介紹了蒙古林業資源和管理現狀、林業政策規劃及林業發展面臨的問題，提出了我國與蒙古開展林業合作的領域和方式，以期為兩國林業合作提供重要信息支撐。

關鍵詞：

森林資源，林業政策和規劃，林業管理，林業國際合作，蒙古

蒙古國（簡稱蒙古）地處亞歐大陸中部，是連接東北亞各國與中亞、西亞及歐洲各國的橋梁。該國北、西、南三面與俄羅斯接壤，東面與中國接壤，平均海拔1580m，屬典型大陸性氣候，降水量低，戈壁沙漠地區占全國領土42.5％，我國的沙塵暴約有60%來自蒙古戈壁地區。農牧業和采礦業是蒙古主要支柱產業，自從向市場經濟轉軌以來，經濟開始出現增長。中國連續十幾年成為蒙古第1大貿易伙伴國、投資國和出口國，而俄羅斯歷來是蒙古第1大進口國[1]。同時，社會經濟發展也引發了一系列環境問題，如干旱、荒漠化、地表水資源急劇下降、森林面積持續減少、沙塵暴頻繁肆虐，給農業、畜牧業、人民生產、生活及生態環境造成了極大危害。本文擬在介紹蒙古森林資源和管理現狀、林業立法政策及發展規劃、林業發展面臨的關鍵問題及林業國際合作情況的基礎上，分析我國與蒙古開展林業合作的潛在領域和方式，為中蒙林業科研和項目合作提供重要信息參考。同時，蒙古作為中國北方近鄰，同時也是“一帶一路”沿線和中蒙俄經濟走廊重要國家之一，全面掌握其林業發展情況，對深化中國林業對外合作具有重要的戰略意義。

1森林資源

蒙古是一個森林資源匱乏的國家，2010年年底森林總面積1089.8萬hm2，森林覆蓋率為7%。其中生產林占7%，土壤和水源保護林占45%，生物多樣性保護林占47%。該國位于橫跨中亞沙漠和西伯利亞寒帶針葉林之間的主要過渡地帶，涵蓋6大生物地理氣候區，依次是荒漠、荒漠草原、草原、森林草原、北方森林和山區。森林資源中包含600多種藥用植物、400多種食用植物及各種昆蟲。2010年火災損毀森林面積達28萬hm2，受病蟲害危害森林面積達61萬hm2。1990—2010年蒙古森林面積持續減少，其中1990—2000減少了0.67%，2000—2005減少了0.71%，2005—2010減少0.74%[2]。蒙古森林類型大致分為2類，即北方針葉林（包括森林草原、北方森林和山區森林）、南部沙漠和荒漠草原的梭梭林。蒙古主要樹種有落葉松、油松、樟子松、長葉云杉、新疆云杉和樺樹等。蒙古每年國有企業和私營公司再造林面積達6000～8000hm2。蒙古政府于2005年正式批準實施“綠色長城”計劃（2005—2035年），將在蒙古沙漠和草原生態系統中建設50萬hm2綠化林帶。

2林業管理機構

蒙古所有森林和土地屬國有，由自然、旅游和環境部（MNET）負責總體森林管理，省級和區級行政單位長官負責地方森林管理。蒙古國家森林基金（SFF）管理該國大部分森林資源。森林資源管理的主要目標是保護和擴大現有森林資源，保護土壤和流域及現有生態系統，持續提供生產工業用材和薪材，通過木制品出口創匯增加欠發達地區居民就業和收入。在過去40年間，隨著林業對國民經濟貢獻的比重降低，蒙古森林資源管理經歷了幾次重大變化。1974年之前林業為農業部附屬部門。20世紀70年代早期至80年代中期，森林開采數量急劇增加，林業對GDP貢獻逐漸增加，1974年成立了林業和木材工業部。隨著森林資源開發步伐進一步加快，1987年將林業和木材工業部與氣象及水文局合并，成立了自然與環境保護部。1990年自然與環境保護部與其他部門合并成為國家環境管理委員會，將木材工業管理職能移交給商務與工業部。1992年國家環境管理委員會重組成為新的自然與環境部（MNE），下設自然資源管理、土地規劃、環境檢查、資源監測、保護區管理、國際合作、計劃評估、政策執行與協調、行政等部門。2000年MNE再次重組，增加一名國務卿和一名副部長以支持部長工作。2015年在FAO國家森林計劃項目的技術支持下，MNE再次重組為蒙古環境、綠色發展和旅游部（MNET），其主要負責制定自然資源合理使用、保護及恢復的相關林業法律、政策和長期發展規劃，監測政策規劃執行情況及自然資源變化情況。

3林業政策、規劃

蒙古林業發展總目標是執行以“保護森林、確保合理使用、恢復森林資源、減少荒漠化和過度放牧”為生態定位的經濟政策，同時提高公民參與森林資源管理程度。具體目標有5個：一是改進森林資源管理，建立新的管理體系，提高森林利用、保護和恢復效率；二是采用先進的森林管理和合理利用技術；三是確保基于“以社區為基礎的森林管理”和“以社區為基礎的自然資源管理辦法（2007—2021）”的有效實施；四是建立一個完整的管理能力系統（目前主要面向中層林業管理人員，2021年之后將面向更高級別人員），提高火災和病蟲害防治能力；五是建立一個“工業技術園區”，使用先進工藝和技術，形成工業用木材加工集群。

為確保林業發展目標的實現，指導蒙古森林資源保護、保存和利用，蒙古建立和完善了一系列的林業政策體系，如《國家安全概要》《蒙古林業法》[3]《蒙古環境保護法修訂案》《自然資源開發法》等。并制定了國家森林計劃和政策實施計劃，如《林業發展戰略和長期規劃》《國家防治荒漠化計劃》《國家綠色長城計劃》及《森林清潔計劃》[4‐5]，但仍需要加強林業發展所需的長期規劃和綜合性政策，以及林業管理機構建設。此外，政策框架還包括國際條約和國家環境發展政策，如生物多樣性公約（CBD）、國際瀕危物種貿易公約（CITES）和防治荒漠化公約（CCD）等。CBD要求蒙古建立具有代表性的保護區系統，CITES要求蒙古引進并采取措施來規范瀕危動植物貿易，CCD要求蒙古與當地社區和其他利益相關者密切合作并采取綜合方法來防治荒漠化。

其中，國家綠色長城計劃（2005‐2035年）旨在建造一個“綠色長城”，涵蓋蒙古戈壁和草原區域之間的過渡區域，以減少因氣候變化和人類不當活動造成的森林資源損失，以及減緩荒漠化和沙塵暴的加劇。該計劃分為3個階段，執行期為30年，將建成跨越戈壁沙漠和草原地區長達2500km、寬度不小于600m的綠色長城或生態帶，總面積15萬hm2。這條林帶將橫跨蒙古的12個省份，其中包括與中國接壤的8個省份。此外，與主生態帶同步，將在戈壁、草原鄰近地區建立5萬hm2次生態帶，以防止沙流動和荒漠化。為了配合此計劃，將開展再造林活動，擴大在戈壁、草原地區的造林范圍，在荒漠化地區種植樹木和灌木，并建立苗圃。計劃所需資金來自中央財政和地方財政預算、捐助國政府、國際組織貸款、技術援助、無償援助、其他捐贈機構及經濟實體等。自該計劃批準后前3年，累計投入資金8.39億圖格里克（約合28萬元人民幣），在18個省80個區約951hm2土地上建立了主生態帶和支持性生態帶，綠色長城林帶的平均成活率為70%～75%。目前國家綠色長城計劃面臨的最大問題就是水源極度缺乏，需要引進先進的蓄水灌溉和節水灌溉技術。鑒于蒙古北部水資源比南部豐富得多，蒙古政府于2005年啟動了“北水南調”工程，旨在將蒙古北部地區的淡水資源從蒙俄邊境的蘇赫巴托爾，通過管道引至蒙古的南大門扎門烏德，全長約1100km。該工程注冊資金為150億蒙圖（約為1.07億人民幣），由“北水南調”開發總公司負責。中國寶貝國際投資集團為該公司最大投資方，擁有38%的股份[6]。

蒙古為解決基礎設施，特別是交通運輸相對落后的問題，政府制定和批準了“千年路”項目。該項目旨在建成一個蒙古與鄰國的公路網和出海大通道，其東西干線穿越蒙古5大經濟規劃區——額爾敦特銅礦、巴嘎淖爾煤礦、寶日溫都爾礦山、塔木茨格布拉格油田和馬爾岱鈾礦工業區，其方圓200km范圍，約占全國1/3的土地，覆蓋77%的人口和72%的居民點；南北走向公路穿越阿拉坦布拉格—達爾汗—烏蘭巴托—喬依爾—沙音山達—扎門烏德，惠及全國14.7%的人口[7]。但該項目在實施過程中卻遭遇了資金籌措渠道狹窄的窘境，絕大部分建設資金尚待籌措。為此，蒙古正在積極加強與國際社會合作，以求加快“千年路”計劃的實施進程。此外，2010年蒙古總統通過第63號主席令，確定每年的5月和10月的第2個星期六為“全民植樹日”，每逢時日蒙古政府官員、公務員帶頭參與植樹造林。經過3年努力，植樹590多萬株，截至2012年成活率為70%。根據蒙古法律規定，如果非法砍伐一株樹木，需種植10～15株樹木予以補償，成活率則由國家基金會鑒定。為提高植樹的成活率，蒙古有關部門還向市民發放了植樹指南。

隨著“利用創新模式共建絲綢之路經濟帶”倡議和“建設中蒙俄經濟走廊”戰略構想的提出，為中國深化與蒙古這一北方近鄰的林業合作提供了新的機遇。從蒙古木材工業發展來看，90%的木材加工企業位于鄉村。生產的林產品主要包括原木、鋸材、單板和板式家具等。商業化利用的主要樹種有西伯利亞落葉松（Larixsibirica）、西伯利亞松（Pinussibirica）、蘇格蘭松（Pinussylvestris）、白樺（Betulaplatyphylaa）及少量西伯利亞云杉（Piceaobovata）和楊樹（Populusspp.）等。蒙古于1995年頒布了《森林稅法》，限制原木和半加工林產品出口，確保木材在國內深加工。近年來，國家鼓勵使用先進技術以減少浪費和提高原材料利用率，并減少進口，使木制品質量得到進一步提升，尤其是高附加值產品。

4林業發展面臨的關鍵問題

蒙古林業發展面臨的關鍵問題包括荒漠化和干旱、森林火災和森林病蟲害等。

4.1荒漠化和干旱加劇蒙古屬中亞核心地帶內陸國家，平均海拔1580m，屬典型大陸性氣候，降水量小，年均降水量僅為200mm[8]。蒙古中南部地區水資源嚴重短缺，形成了東戈壁、南戈壁和中戈壁，是沙塵天氣高發區，戈壁沙漠地區占全國領土的42.5％，并影響到我國的西北、華北和東北地區，肆虐我國北部地區的沙塵暴約有60%來自蒙古的戈壁地區。氣候變化加劇了荒漠化進程，導致永久性積雪融化，湖泊、河流和小溪干涸，牧場產量急劇下降，水土鹽堿化，土壤侵蝕，土地退化，肥力喪失，沙遷移運動速度加快，自然災害發生頻率增加。除了自然因素以外，人為因素也對沙漠化過程產生了較大影響。特別是在礦產富集地區，因無序開采，造成河流污染、干涸，地下水位持續下降。一項調查表明，規模涉及蒙古領土25％的干旱約2～3年發生1次，規模達到蒙古領土50％的干旱約4～5年發生1次。與20世紀60年代相比，2000年草原和戈壁沙漠地區的沙塵暴發生頻率提高了3～4倍[9]。

4.2森林火災和森林病蟲害嚴重森林火災對蒙古森林生態系統產生了嚴重影響。自1990年以來，火災已損毀647萬hm2森林[10]。頻繁發生的火災破壞和摧毀了新造林區，造成水土流失。同時，森林退化加劇也增加了林火發生的可能性。而林火、新造林和幼齡林反過來又增加了森林病蟲害的危險性。此外，蒙古森林資源可持續管理的制約因素還包括：政府預算不足以支持實施森林有效管理活動，缺乏林業單位和機構的人力資源，缺乏森林防火監測網絡，需要加強管理人員能力建設和引入現代技術等。蒙古政府開展了國家綠色長城計劃和全民義務植樹活動以解決上述問題。此外，隨著蒙古從計劃經濟向市場經濟過渡，政府還通過擴大以社區為基礎的森林資源管理模式，向社區分配森林和其他自然資源，根據社區管理合同進行管理等方式，提高蒙古森林資源管理水平。蒙古目前約有283個社區合作組織，已租用343691hm2森林。這些社區可以按照森林經營方案從林地中使用木材和其他天然資源并擁有其自行培育的森林資源所有權，同時，這些社區也有責任提供關于森林面積、執行相關環境法規情況、退化林恢復、再造林、招聘志愿護林員和養護管理（包括減緩野生動物影響和森林病蟲害等）的年度報告。蒙古政府計劃到2021年將向當地社區分配50％的全國林地。

5中蒙林業合作前景

蒙古開展的林業國際合作多依賴于國際資金援助，林業發展難以與國家整體規劃和國內林業發展需求保持高度一致。其中，日本是迄今為止對蒙古援助和貸款最多的國家，貸款額達數十億美元，并無償援建公路、污水凈化設施，提供糧和食品援助。韓國政府自2007年開始參與蒙古“綠色長城計劃”實施，預計10年總預算1000萬美元，截至2014年已建設林帶1170hm2。德國國際合作機構（GIZ）和德國聯邦國際合作企業出資開展了蒙古森林資源清查和其他相關林業活動。俄羅斯與蒙古就預防跨境森林火災開展合作。中國對蒙古林業投資則主要集中在木質家具制造業。蒙古在對外合作中極力想擺脫在資源管理和開發利用中單純出口原材料的不利地位，希望通過引進先進技術、進行產品深加工和提供附加值后再出口。鑒于上述情況，根據“將發展對蒙關系作為中國周邊外交政策的優先方向”的戰略部署和中蒙《關于建立和發展全面戰略伙伴關系的聯合宣言》，加強中國與北方近鄰的聯系，結合蒙古林業現狀和戰略規劃，本著互利共贏、優勢互補的原則，建議從以下方面開展中蒙林業合作：1）中蒙兩國有綿延4600多km的邊境線，邊界兩側多是沙地。而中國在防沙治沙、退耕還林、退牧還草等方面積累了豐富的經驗，可考慮在“一帶一路”和“建設中蒙俄經濟走廊”戰略構想框架下，結合蒙古綠色長城計劃、“千年路”項目和“北水南調計劃”，加強中蒙在鐵路、公路沿線防護林帶建設、跨境荒漠化防治和風沙源治理等方面的合作，特別是在與二連浩特相對的扎門烏德地區，建設造林用苗圃、防護林帶，大力發展節水灌溉技術。2）在跨境嚴格保護區和自然保護區打擊非法采伐，執行薪材合法性和可持續性認證，加強林業執法人員技術培訓。3）選擇草原地區適于種植的肥沃土壤[11]，如海拔1000～1400m的杭蓋和肯特地區、阿爾泰、鄂爾暉、色楞格、鄂嫩、烏勒茲河谷，開展林間蔬菜種植。4）與我國內蒙古自治區接壤的東方省和蘇赫巴托省，地勢平坦，草原動植物豐富，河流湖泊水量豐沛[11]，可考慮與我國內蒙古阿爾山市聯合發展草原旅游。5）開展以社區為基礎的森林資源管理，應用自然資源信息管理系統，幫助當地社區進行實地森林蓄積量調查、管理和采伐。6）開展木材和非木質林產品高附加值利用可行性研究和試點示范，采用先進的木材切削技術、熱處理技術及重組技術，改善鋸材出材率、產品質量和附加值。開發商業用薪材替代品，如生物質型煤。推廣非木質林產品高附加值加工技術，如松果、蘑菇、草莓、藥用植物的干燥和蒸餾，并從芳香植物中提取精油。

作者：龍超 龍躍 江京輝 肖軍 孫偉娜 單位：亞太森林恢復與可持續管理組織 首都經濟貿易大學  中國林業科學研究院 國家林業局亞太森林網絡管理中心