農民權益保護立法范文

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[內容摘要]

曾說過，誰贏得了農民，誰就贏得了勝利[1]。我們必須敞開胸懷，以對國家和民族負責任的態度，從客觀事實出發，切實保障并不斷拓展農民的各種權益，從法律上限制相關國家機關特別是政府部門的權力，賦予農民更多的制衡性權力，用法律特有的國家強制力來保障農民權益不受任何形式的侵犯，為建設和諧社會主義新農村服務。

關鍵詞：農民權益保護立法

不管是“三農”（即農村、農民、農業）問題，還是“四農”（即農村、農民、農業、農民工）問題，都是能影響我國改革和發展程度的最有價值的問題，其核心是農民問題，農民問題的實質是農民權益問題。農民權益的保護和拓展程度直接關系到我國改革、穩定、發展的大局，沒有農民權益的鞏固和拓展，就沒有也不可能有政局的長期穩定和社會的持久和諧。切實保障廣大農民的政治、經濟、社會權利是當代中國繼改革開放后又一個值得推崇的政治，它的成功實踐是落實科學發展觀和建設和諧社會的重要舉措。

一、農民權益之現狀

1、農民的政治權利是最大的不平等權利。

（1）我國現行憲法明文規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”、“任何公民享有憲法和法律規定的權利”，可見，我國任何公民（依法剝奪權利的除外）都平等地享有憲法權利。但我國的現行選舉法卻規定：農村每一全國人大代表所代表的人口數4倍于城市每一全國人大代表所代表的人口數；在直轄市、市、市轄區，農村每一位代表所代表的人口數，應多于市區每一代表所代表的人口數。在實踐中，據權威人士透露，歷次全國人大會議中真正屬于農民身份的代表不足5%[2]，在七屆全國政協的一千多名委員中僅有2名農民，在十屆全國政協2238名委員中真正的農民委員只有1名[3]。這種違憲性規定和實踐，從大處講，它嚴重剝奪了農民參政議政、管理國家事務、管理經濟文化事業和社會事務特別是管理自身事務、表達自己意愿的權利；從小處講，它直接使農民、農村、農業的真實現狀得不到真實、全面、及時的反映，使農民淪為任人魚肉、宰割的對象，以致農村矛盾越積越深、愈演愈烈。

（2）雖然憲法賦予農民有結社的權利，但我國農民并沒有全國性的獨立組織。至于目前的村民自治組織，它不但不能根本性地維護農民的權益，有時反而成為侵犯農民權益的直接角色，村干部“治”人致死的情況時有發生。“1995年7月5日，河南省范縣陸集鄉村干部因征收集資款，開槍打傷村民，并判村民徒刑”[4]事件就是縮影。

政治權利的薄弱或不平等，直接導致了其它相關權益的淪喪，更使農民權益的現實保護越發陰霾。

2、經濟權利不時遭到侵犯。

（1）農民負擔始終是損害農民經濟權利的重要方面。在我國，不論年齡大小、有無勞動能力，只要是“人”，不管是百歲老人，還是襁褓嬰兒，均以人論賦。據統計，1985年到1991年間，農民人均集體負擔年均增長15%，農戶直接負擔年均增長17.5%[5]。近來，農民顯性負擔雖然有所緩解，但其攀高的隱性負擔卻并沒有得到根本性的抑制。

（2）我國憲法并沒有賦予農民土地（包括宅基地）所有權。一些政府部門（包括其它國家機關和握有權力的其它組織、個人，下同）出于自身需要，特別是扭曲的利益觀和政績觀的驅動，據此大打土地國有（或集體所有）牌，隨意征占、收回農民土地（甚至包括宅基地）使用權，剝奪農民土地權益，此類事件并不少見。

（3）我國現行憲法并沒有直接規定農民的收益自主支配權。農民在“交足國家的、留夠集體的”之后實現的是他主性收益，事實上“交足國家的、留夠集體的、剩下的全是自己的”的分配原則嚴重剝奪了農民收益自主支配權，更不用奢談什么福利待遇了。

（4）包括市場交易權（如為瓜農進城設限）、生產經營自主權（如以調整結構為由強制農民種這種那，損失的是農民，得益的卻是某些“官員”）在內的其它經濟權利的邊緣化，農民可支配的經濟權利不但沒有鞏固和拓展反而日益緊縮。

3、社會權益得不到起碼的事實體現

（1）勞動權益遭遇極大漠視。憲法在規定“國家提倡公民從事義務勞動”的同時，并沒有直接規定農民有取得勞動報酬的權利，這就為無償占有農民勞動提供了憲法依據，事實上在農民沉重的負擔中就有相當的勞動義務工和勞動積累工（在操作過程中，均將其貨幣化，以貨幣形式向農民收取）項目。現行《勞動法》規定勞動者有平等就業的權利，但卻解釋為：“勞動者就業，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視。”因此，勞動者特別是農民就業因身份而受歧視數見不鮮。《勞動法》更限制性規定“在中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織（以下統稱用人單位）和與之形成勞動關系的勞動者，適用本法。國家機關、事業組織、社會團體和與之建立勞動合同關系的勞動者，依照本法執行。”將在農村就業的廣大農民完全排除在《勞動法》的保護之外。農民的就業權在不同地區也受到不同程度的限制。

（2）教育受到歧視。首先，從教育資源（包括師資）投入的質和量來看，國家對城鎮學校的投入要遠遠超過對農村學校的投入。其次，從就學來看,農民子弟到城市上學要受到種種限制或歧視，民工子弟班、擇校費、建校費等額外名目應接不暇。再次，從實際情況看，農業地區的升學分數線普遍高于城市，不能入學和中途輟學的也基本都是農民子弟，國家正在推行的免費義務教育也因各級教育部門和部分教師的商業行為而有名無實，使農民子弟得不到“免費”的實惠。所謂商業行為，如：教育部門在學（雜）費中向學生強制收取少則10元的簿本費（簿本哪兒都有賣，為什么要強制高價購買？），有些學校收費后甚至不發本子或只發兩三本小32開薄本，而要求學生另行購買；學校不為學生訂購《基礎訓練》或其它用書，但費用在教材費中照收，任課教師還要求學生在規定時間到指定或變相指定地點（即不明確購買地點，但要求購買的，只有某一個地方有賣）購買指定用書（甚至包括簿本），之后書商給教師返利或其它好處。

（3）就醫權得不到根本的體現。醫療衛生事業的嚴重落后和醫（藥）費的虛高，使農民有病無處看、有病看不起。《參考消息》載文指出：“2003年10月進行的第三次國家衛生服務調查顯示，無任何醫療保障的農村人口高達79%，……農村地區兩周患病者中46%未去醫療機構就診，……農村地區應住院未住院的比例30.3%，其中75%因為經濟原因。”[6]同時，由于操作的不規范、制度的不健全和其它人為因素，使農民遠離或不愿意參加農村合作醫療。“小病抗、大病等死”是農民醫療的真實現狀。

（4）維權權益遭遇不公平對待。維權成本超高，使農民有權難維。“衙門八字開，有理無錢莫進來”是我們批判過時的、腐朽的官僚制度常用的描述，但現在的某些官場卻蛻變成“衙門四面開、有理無錢莫進來，進來無權靠邊站”。在某些地方，公、檢、法、武警甚至作為服務公眾的政府在一定程度上淪為個別部門、個別人物掘取農民利益的后盾和工具，形成黑色利益集團。

（5）農民對其它社會權益的享有也基本處于饑渴狀態。①農村社會救助的不到位，貧困農民生產生活得不到根本的保障。1990年全國社會保障支出1103億元，其中城市保障支出977億元，占88.6%，農村僅126億元，城市人均413元，農村人均14元（包括特困救濟、優扶軍烈屬等），相差29.5倍[7]。正如一位社會保障專家指出：“至今為止，中國社會保障制度的研究和建立，都是面向城鎮居民的，對于占人口70%的農村，基本上沒有考慮。”[8]②鄉村文化建設基本上處于零狀態，即使有些處于非零狀態，大多也是一種擺設，而且這種擺設是以增加農民負擔為代價的。③由于國家投入（包括物質文明、精神文明建設）的稀缺，農村公共資源已不能滿足農民日益增長的物質文化生活需求。

（6）人身權、安全權得不到根本保障。在“順我者昌，逆我者亡”的思想意識支配下，當權者動輒以國家暴力機器對付農民，對農民實施毆打、侮辱、關押、恐嚇、拆房扒糧等不安全行為司空見慣。據中辦、國辦關于涉農惡性案件的通報，2002年下半年至2003年上半年，全國上報的涉農惡性案件15起，逼死農民15人[9]。若算上瞞報的涉農惡性案件將更多。農民的人身權、安全權特別是生命權的實現程度可見一斑。

4、政策不足以保護農民權益。

應該明確侵害農民權益的主體是各級政府部門。用政策或“紅頭文件”來解決侵犯農民權益問題，它違背了監督與被監督、執行者與被執行者非同一性原則。實踐證明，從1990年國務院下發的《關于切實減輕農民負擔的通知》到2005年中央“一號文件”等涉農方針政策均沒有完全得到實質性的貫徹和落實。

5、以往的法律法規，雖然有的涉及到了農民權益的保護問題，但因其不系統、不全面而很少在農民權益保護方面取得實質性進展。這些法律很大部分都是強調農民的義務和有關部門的既得、期望權利（什么是權利和義務？我叫你為什么你就為什么，叫你怎么為你就怎么為，這對我來說就是所謂的權利，對你來說就是所謂的義務），很少突出農民的應得權力和利益，表面的東西多于實質性內容。

以上僅拋磚引玉，窺一斑而知全貌。

二、農民權益喪失的原因

農民權益得不到根本的保障，其原因主要體現在三個方面。

1、人的原因，也是最主要的原因，因為人的活動是有目的、有意識的，一切方針政策的貫徹與落實、法律法規的制訂與實施、體制的維持與變更均離不開實踐中的人。那些回避人的原因而強調體制性障礙，均是為維護既得利益找借口和臺階。（1）“官員”的原因：在皇權意識支配下，受邪化的權力觀、政績觀、利益觀的驅動，部分“官員”不惜一切以犧牲農民利益甚至生命為代價，維護并擴張自己的既得或期望利益。（2）農民自身的原因：我國農民自身民主意識不強、文化水平低、組織性差、小農意識強、逆來順受的“奴隸”或“封建下人”思想根深蒂固，這些在一定范圍、一定領域內竟成了剝奪或限制農民參與權和決策權、選舉權和被選舉權及其它權利的冠冕堂皇的理由，進而使農民成為最可靠、最廉價的獵物。

2、體制的原因。（1）決策方面：農民人大代表人數特少、比例超低，農民言論不暢通，農民的呼聲、愿望和農村的真實現狀得不到有效反映，致使涉農決策和法律法規脫離農民、遠離農村，不能真正體現農村、農民、農業的本來面目。（2）執行方面：文件貫徹文件、會議貫徹會議、督查局限于調閱檔案的形式主義，對農民有利的決策在貫徹過程中被曲解而得不到有效執行。（3）監督方面：政府既是政策的制訂者，又是政策的執行者和監督落實者，政策的好壞、執行的到位情況均由政府自己說了算，缺乏有效的、強有力的監督部門。

3、法律原因。目前，我國并沒有系統保護農民權益的法律。一些部門和地方法規重官輕民，保護并延續、鞏固著狹隘的部門利益。如《信訪條例》，它實際是一部對農民不利的法規。農民有事，一般都由本級政府或其它國家機關引起；農民上訪的事，基本上都是本級國家機關特別是政府部門不能或不愿意和諧化解的事，如果能和諧化解，難道農民會吃飽了撐的沒事找事，樂意花高昂的代價去告“御狀”？除非是刁民！有些地方為了掩蓋事實真相以維護既得或期望利益，竟把《信訪條例》當作尚方寶劍對上訪農民圍、追、堵、截，甚至以越級上訪為由將農民判罪下獄。

三、有關立法思考

“興，百姓苦；亡，百姓苦”。要走出“苦”字定律和克服“官逼民反”的社會規律，就必須體察現狀、把握原因采取針對性方略用鐵的手腕確保農民權益，讓農民充分享受社會發展的一切積極成果。

1、立法的目的和宗旨問題。立法的目的和宗旨是什么？為什么要為農民專門立法？是為了維護并擴張某些利益集團的既得利益，還是在權力上“劫官濟民”？是為了使政府的某些不法行為合法化，還是為從重打擊這些不法行為提供法律依據？

2、農民身份識別的問題。什么人是農民？這一問題必須要得到準確而全面的回答。不能因為界定不準確而出現大批“假農民”（如某機關干部到農村從事農業生產就不能算為農民，如果算的話，腐敗分子都可能搖身成為農民），也不能因為定義過窄而使“真農民”（如農民工，只要城市沒有接納其為正式的一員，不論其務工時間有多長，他就仍然還是農民）遭受排斥。否則，也就失去了立法的原始意義。

3、法律的調整對象問題：該法的調整對象是什么？是平等主體之間的關系，還是不平等主體之間的關系？如果是平等主體之間的關系，充實、完善《民法》就可以了，為什么還要多此一舉？如果是不平等主體之間的關系，不平等主體是指什么？要知道，侵犯農民權益的，大部分都是假借國家權力的個人和有關組織、團體，我們不能把所有責任全部推給政府部門而把這個“主體”唯獨界定為“政府”。同時，當中所謂的“關系”又包含哪些具體內容？法律的調整對象不清楚、不具體，就會造成法律適用錯亂。

4、立法原則問題。總的來說，目前的立法原則有兩種基本類型，即憲法原則和人治原則。如果堅持憲法原則，那么違背憲法精神的規章制度、方針政策、法律法規怎么處理？不合憲的行為又怎么懲罰？怎樣才能保障農民充分享有（受）憲法權益？如果堅持人治原則，那么立法又有什么用？原則問題不清晰、不明確，為農民專門立法也只能算作在政治主導下的一種法律秀。

5、法律的性質及制訂、執行問題。這部法律是一部什么性質的法律，是行政法，還是其它？由誰來制訂、執行？如果這部法律由政府作為制訂、主管和實施機關，在法理上是站不腳的。政府應當是這部法律調整、監管的對象，怎么能由政府職能部門自己充當立法者和執法者（在形式上是由政府部門組織立法經人大通過）？那豈不是自己給自己立法，又給自己執法嗎？立法者與執法者、執法者與被執法者豈不同一了嗎？另外，這部法律是單向法（即“民告官”法或“官告民”法），還是雙向法（即“民告官”法和“官告民”法）？如果是“民告官”法，由“官”為民立法，效果可想而知。

6、立法依據及法律效力問題。這部法律直接產生于憲法還是方針政策或其它法律法規？在執行過程中，與其它法律法規、方針政策沖突怎么辦？此效力最優，還是彼效力最優？如果此法不直接產生于憲法，在執行過程中讓位于其它法律法規、方針政策，那么它極有可能被各種“土法”和名目繁多的方針政策所架空。

7、農民的權利問題。

鄧小平說:“把權力下放給基層和人民，在農村就是下放給農民，這就是最大的民主。我們講社會主義民主，這就是一個重要內容。”[10]因此要建設和諧社會主義新農村，就必須充分、全面實現農民的真實權利，特別是制衡性權力。

（1）民主政治權利問題。①農民的選舉權和被選舉權該不該同等賦予？如果該，怎樣才能實現農民真實而具體的選舉權和被選舉權？如果不該，農民的意志怎么表達？農民的政治愿望和經濟主張怎么實現？當家作主的權利怎么貫徹？難道農民自己的事要由人家作主？②農民該不該有全國性的獨立組織？如果不該有，憲法賦予公民自主結社權怎么體現？在平等原則下，全國性的工會、學聯、婦聯、工商聯、共青團、私營企業主的個協等團體和組織的存在又怎么解釋？如果該有，該組織的法律地位、性質、權力又如何？是官方、半官方性質的，還是農民獨立性質的？若有官方背景，在“官官相護”的環境里誰來保障它不形同虛設而不至于淪為官僚機構？如果是農民自主性質的，它是在著名的《湖南農民運動考察報告》里所贊賞的“農會”，還是其它？誰來保障它的獨立性？在憲法原則下，農民和農民的組織有不有直接抵制違憲行為的權力？怎樣才能保障維權農民不遭遇干預或徇私枉法或打擊報復而安全、有效行使憲法權利？③涉農事務要不要農民參與？如果不需要，難道農民只是種田種地的機器？如果需要，農民的參與權怎么實現和確保？“天賦人權”、“人生而平等”，我們不能因為是農民就不能享有（受）某種權利，更不能因為是農民就要人為限制、剝奪某些民主政治權利。民主政治權利得不到充分實現，其它一切權益的保護問題都將是空談。

（2）經濟權利問題。①農民負擔問題。什么是農民負擔？農民負擔的標準是什么？“少取多予”中“少取”和“多予”的標準又各是什么？原來農民每人每年得交500元，現在每人每年上交300元，這算不算“少取”？如果算，這一政策很可能成為加重農民負擔新的因子；如果不算，農民到底交多少才不算是加重農民負擔？在減免農業稅的大背景下，農民還要不要交納其它稅費（包括農業生產基礎設施建設、農業排灌、生豬屠宰等費用）？如果要交納，交納的客觀標準和依據是什么？依法納稅，法律沒有明文規定的稅費，農民該不該交？如果不該交，農民怎樣才能有效拒絕或抵制？如果該交，還要法律干什么？干脆信口一開，要農民交多少就交多少、怎么交就怎么交。同時，有關部門搭車收費怎么辦？如不能有效扼制搭車收費，即使免了農業稅，農民負擔還會日趨沉重，并使農民負擔成為一個不融化的雪球。另外，在憲法平等原則下，比照個人所得稅法，農民的實際收入達不到起征點，還要不要納稅（費）？農民的實際收入怎么界定？是實算，還是虛算？要不要在刑法中設立“使農民有負擔罪”？若不設立，加重農民負擔的懲罰性措施是什么？如果要設立，怎么操作？②農民土地權益問題。在土地所有權和使用權分離的基礎上，怎樣才能有效確保農民的土地使用權？若以土地國有或集體所有為幌子，任意剝奪或變相剝奪農民土地使用權怎么辦？采取什么樣的懲罰性措施？在土地使用權流轉過程中農民受到強制怎么辦？怎樣才能使農民不受“強制”？③財產權神圣不可侵犯。農民的財產權是什么？農民財產的范圍怎么界定？土地（包括宅基地）是不是農民的財產？怎樣打擊侵犯農民財產的行為？④生產經營自主權問題。在調整結構的過程中，農民有不有生產經營自主權？如果有，怎么確定？如果沒有，農民因他主的損失由誰承擔？⑤農民收益支配權問題。農民對自己的收益有不有自主支配、處置權？是先“交足國家的，留夠集體的”，還是先“留夠自己的”？如果“剩下的全是自己的”，那么在“交足”、“留夠”之后，沒有“剩下的”了怎么辦？農民是不是要挨餓？怎么樣確保農民不挨餓？⑥農業補貼問題。在補貼過程中，補貼縮水怎么辦？怎樣杜絕該補的不補或小補、不該補的大補或特補等行為和現象？⑦農民的勞動報酬權怎樣保障？對無償（包括有償不足額或足額不到位，如拖欠農民工資）占有農民勞動（包括貨幣化、實物化的勞動），法律采取什么樣的有效強制措施保障農民及時取得足額勞動報酬？對無酬勞動，農民有不有權拒絕？如拒絕，招來不滿或制裁怎么辦？農民可以采取哪些應對措施？從歷史來看，農民經濟權利得不到根本保障，甚至徹底崩潰的時候，也就是農民揭竿而起的時候。對這一問題，我們必須要站在歷史的高度充分正確認識侵犯農民經濟權利的嚴重后果。

（3）社會權益問題。①城鄉二元結構問題。這種二元結構存在的法理是什么？如果沒有法理基礎，這種二元結構及其派生物（如戶籍等）怎么不廢除？②教育問題。貧困農民子弟的受教育權怎么保證？教育高收費對農民來說是公平的嗎？如果說公平，農民和城市居民、機關干部賺錢的難易程度一樣嗎？如果不公平，又怎樣才能讓它公平？怎樣才能讓農民子弟與城市居民、機關干部平等享有（受）公共教育資源？③就醫問題。農民與城市居民、工人、機關干部就醫權是不是平等的？如果是平等的，怎樣確保？醫院或醫生拒接、歧視農民病人怎么辦？對農民病人不作為、亂作為、消極作為怎么辦？④農民就業權問題。憲法規定農民享有平等的勞動權，怎樣才能確保農民的平等就業權？⑤農民社會保障權問題。養老保險制度、勞動安全衛生制度、失業保險制度和最低生活保障制度等農民該不該同等享有？如果農民也該同等享有，有什么措施保障落實？如果農民不該同等享有，農民與城市工人、機關干部是不是平等的“人”？

此外，該不該再明文包含如下或類似如下內容？①農民與其它自然人（如城市居民、工人）同等享有憲法規定的各種權利（包括分享國家和社會建設、發展成果），國家機關特別是政府部門應盡幫助實現之義務；②農民有要求政府部門給予保護的權利，政府應盡保護之義務；③法律拓展的農民權益，政府不得克扣、截留和扭曲。④人身權、安全權神圣不可侵犯。與農民人身、安全有關的各項權利必須得到現實的保障，嚴厲打擊侵犯農民人權、使農民不安全的一切個人和組織，政府應盡力維護農民的人權。⑤新聞、輿論和其它傳媒有監督的權利，涉案部門或個人有提供方便、接受監督的義務。⑥不論行為實施人是職務行為還是個人行為，只要對農民實施了侵害，農民就可以實施正當防衛，并且農民不承擔防衛過當責任。⑦在政治資源、經濟資源、社會資源的分配與整合上，國家必須縮小并消除城鄉差別、工農差別等地域、身份差別。⑧違法責任部分，必須詳盡、具體、細化。要明確引進刑法原則，設侵犯農民權益罪，最低刑罰定監禁1天、最高刑罰定監禁終生；采取以個人賠償為主、國家賠償為輔的賠償制度，包括肉體、精神、健康、財產等物質和非物質損害賠償，個人賠償不起的，用家庭共同財產承擔連帶責任，連帶責任發生后，仍不足以賠償的，不足部分由國家賠償，因不可抗力或國家決策失誤造成農民損失的，由國家承擔完全賠償責任；不用隔靴搔癢式的行政、紀律處分，采用刑事、民事賠償并罰的原則對侵犯農民權益的行為實施人進行懲罰。

以上一系列問題，必須要明確、詳實而正面的回答，否則一切立法都將是空頭支票。

在找準現狀、把握根源的基礎上，要全面而具體細化農民的一切權利，使農民權益的保護取得突破性進展。要站在農民的立場上立法，不能將以前的涉農方針政策羅列成所謂的法律。否則，只能適得其反，進一步惡化現狀。

當然，“有梅無雪不精神，有雪無詩了俗人”，在為農民專門立法的同時，還要進行許多必備的配套改革和法治建設。“高樹靡陰，獨木不成林”，如果不建構全方位、立體化的法律防護體系，那么在“我就是法”的皇權意識濃厚的社會里僅靠一部《農民權益保護法》（或其它名稱）就能完全保護農民權益的想法多少有點幼稚。

[作者簡介]

唐容楨，1978年7月出生，男，湖南祁陽人，助理經濟師（雙職稱），大學本科學歷（畢業于中國科學技術大學，中央電大進修），現供職于安徽省潁上縣新華書店從事行政工作，探求方向：“三農”問題和國有企業改革。

[參考文獻]

[1]埃德加·斯諾：《斯諾眼中的中國》[M]，中國學術出版社1982年版，第47頁。

[2][3][9]周作翰、張英紅：《論當代中國農民的政治權利》[J]，《湖南師范大學社會科學學報》2005年第1期。

[4]中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于1995年涉及農民負擔惡性案件的情況通報》附件《農業部、監察部、財政部、國家計委、國務院法制局關于1995年涉及農民；輕工業部負擔惡性案件的情況報告》，中辦發[1996]15號一九九六年五月十四日。

[5]《參考消息》1994年12月7日第8版。

[6]程漱蘭：《中國農民醫療現狀與對策》[N]，《參考消息》第12版，2005年10月27日。

[7]程國有：《試論當前農民問題的實質及對策》[J]，《農民經濟問題》1994年第12期。

[8]楊帆：《社會保障體系改革的題中之義》[N]，《長江日報》1999年3月12日。

[10]《鄧小平文選》第三卷[M]，第252頁，人民出版社，1993年。