農田水利建設投融資體系構建范文

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一、中國農田水利建設投融資困境

農田水利的性質決定了農村水利投資建設主體的權責劃分，而建設主體的選擇直接影響農田水利建設的規模和水平并間接影響依附于此的相關農業的發展。中國農村水利建設主體經歷了集體、農民到國家的演化，這與我國農村經營環境的變遷有著必然的聯系。關于農田水利建設是公益性還是經營性的爭論，雙方都有其解釋的現實依據和理論內涵。支持經營性觀點的認為“誰投資、誰所有、誰管理、誰受益”。農民作為農田水利的直接受益者，理應是農田水利建設的投資主體，“誰受益、誰負擔”符合經濟學“成本—收益”原理。在這一理論指引下，一方面，農田水利走向市場化道路，并逐漸演變成民營水利和私人水利，農民在農業高投入(高水費、管理費)、低產值的雙重擠壓下，不得已選擇放棄土地的耕種而到城市打工，實現由農民到農民工的職業轉換。另一方面，在水利市場尚未觸及的地區，由于農民無力負擔農村水利建設所需資金，農田水利投入不足問題日益突出并直接影響糧食的產量。支持公益性的觀點基于實踐的角度看到了水利市場化之路的一系列弊端，同時，跳出了經濟學微觀視角的局限，從農業發展重要性的宏觀維度看待農田水利的性質。在不回避經營性的同時，把農田水利看作滿足人民群眾基本物質需求和國家安全的供應鏈條的基礎要素來看待。如果農田水利得不到保障，構建在之上的其他需求都無法實現，從這個意義上看，農田水利不僅聯系著農戶的經濟效益，更關系著全體社會成員和國家的社會效益和福利，是社會有序運行和良性發展的基礎。因此，農田水利是公共水利，具有公益性的性質。當前，中國農村社會處于社會轉型期，農村水利建設投融資環境復雜。一方面，自農村稅費改革后，尤其是農業稅取消后，基層政府對農民的控制能力降低，基層組織尤其是村組織功能弱化，農村社會基本處于無序的狀態，農民集體行動困難［3］，農田水利面臨建設主體組織化程度低和水利秩序真空態勢的困擾。另一方面，這一時期是我國城鎮化建設的黃金期，農民市民化水平不斷提高，農村水利建設主體確權問題變數較大。無論是作為農田水利建設的直接投資主體，還是作為國家財政政策支農體系下的間接承接者，這兩個問題本質上是農村水利建設主體缺失問題。實踐證明，農田水利投入不足的根本原因是投資主體的不確定性，這既破壞了農田水利建設的投融資環境，又嚴重地影響了農田水利建設的可持續發展。就當前而言，農田水利設施具有公益性和營利性的特點，屬于準公共品。堅持農田水利的公益性并不回避其固有的營利性和排他性，相反，公益性確保了投資主體的有效性，營利性保障了農田水利管理和使用的科學性。只有確保國家的投資主體地位，農田水利建設才有可持續發展的空間，實踐中，農民投資主體地位的歷史教訓更證明了這一觀點的正確性。只有在明確了農田水利的公益性、國家投資主體地位的前提下，新時期中國農村水利建設投入機制才能更加符合農村的現實，農村水利投融資體系才能更加公平、合理、科學。

二、中國農田水利建設投融資二元結構

中國農田水利建設投融資結構因水利建設的規模及特點呈現出二元結構的特征，具體表現為小型農田水利投融資結構和大中型農田水利投融資結構兩個相異并存的體系。農田水利投融資二元結構是由農田水利建設的特點及其投融資主體、渠道等多因素決定的，是農村社會轉型期制度變遷、發展環境優化的客觀結果。中小型農田水利投融資結構。小型農田水利建設具有點多、面廣、分散的特點，不宜進行大規模的整體規劃和建設。新中國成立60多年來，小型農田水利建設投融資結構主體在國家、集體和農民之間不斷轉換。2002年中國農村稅費改革后，小型農田水利建設一度進入市場化探索階段并最終以失敗告終。目前，小型農田水利建設實行的是國家政策引導下的基層組織和農民負責制。政府以獎代補和農民“一事一議”、投工投勞政策仍舊是目前各地農田水利建設的主流途徑。農民自用型農田水利建設由農民自籌資金興建，此類對農貸款的特點是金額小、期限短、貸款對象分散，且多為小額信用貸款，復雜性、系統性缺點使其缺少商業元素而僅剩下保障糧食安全的政策性元素。促進中小型農田水利建設，需要加大財政和稅收支持和優惠政策，加大投資力度，采取“以獎代補”、“民辦公助”以及“一事一議”等方式，調動農民的積極性，不過，在國家持續加大投入的背景下，小型農田水利建設卻出現了過于依賴項目投入、農民參與不夠的新情況。大型農田水利投融資結構。大中型農田水利多為灌區集中區，具有工程規模大、周期長、資金需求量大等特點，政府是主要的投資主體，投融資結構多采取市場化的方式。大型農田水利建設資金需求量大、期限長，需通過銀行貸款和地方政府融資平臺投資進行解決。大型農田水利具有政策性和商業性雙重偏好。一方面，大中型農田水利建設項目具有公共產品屬性，公益性強、社會效益大、資金投入大，這就決定投資的來源重點是財政資金，另一方面，一些大中型農田水利建設項目具有良好的社會效益和潛在的市場前景雙重特征，商業前景樂觀，具備商業投入的先決條件，受到金融機構和企業的偏愛。此類農田水利建設在信貸支持上由于商業性元素和政策性元素的有機結合，使其很少面臨資金支持的困境。農田水利投融資二元結構是新時期農田水利建設的新現象、新規律。構建農田水利投融資體系必須在這條規律指引下進行，基于此構建起來的體系才是有效的，才能更好地促進農田水利建設事業的發展。從整個國民經濟發展的宏觀角度看，農田水利是一項事關國計民生的基礎性、公益性事業，當前國家應該是也必須是農田水利建設的主體，在這一前提下，農田水利建設投融資體系應當堅持國家為主、民間為輔、多方參與的原則，充分發揮政府保障和市場先導的作用，形成政府、社會和農民多元投入的新格局，構建起政府主導、財政投入與政策引導同步的新機制，不斷盤活政府和民間資本，讓財政投入、金融支持、民間參與、農民投勞等四大資本聯動起來，使政府成為撬動農田水利投融資體系的核心和主體。不斷完善政府主導、實體承貸、財政性資金與政策性信貸資金合力支持水利建設的運作模式，逐步形成政府投入為主、農民自愿投入為輔、其他經濟組織投入為補充的多元化、多渠道、多層次的資金投入格局。

三、新時期農田水利投融資體系構建

農田水利建設具有很強的公益性、基礎性、戰略性的特點，政府作為農田水利建設的主體，承擔著主要的資金供給和保障的重任。但政府供給模式下的資金是有限的，這就需要尋找財政政策以外的資金來源。中國農田水利建設存在二元結構的投融資機制，中央政府財政資金輻射的地區主要是大中型灌區農村，而對于小型農田水利建設的支持力度相對較弱，構建新時期農田水利投融資機制必須在二元結構條件下進行。

1．農田水利建設的財政投入體系。農田水利建設公益性強，社會效益大，信貸支持農田水利建設的政策性強，需要相關財稅政策與信貸政策配套支持農田水利建設。1997年，中央政府頒布實施了《水利建設基金籌集和使用管理暫行方法》，規定水利建設基金由中央水利建設基金和地方水利建設基金構成。中央水利建設基金由中央有關部門收取的政府性基金中提取3%和經國務院批準的其他可用于水利建設基金的資金兩部分構成。地方水利建設基金由地方收取的政府性基金中提取3%、城市維護建設稅中劃出不少于15%的資金和用于水利工程和防洪設施建設的各項基金等三部分構成。2011年財政部印發關于《水利建設基金籌集和使用管理辦法》的通知，延長了水利建設基金的執行期限。2005年中央一號文件設立了小型農田水利設施建設補助專項資金，規定預算內經常性固定資產投資和國債資金要增加安排小型農田水利基礎設施建設項目;土地出讓金用于農業土地開發部分和新增建設用地有償使用費，要結合土地開發整理安排一定資金用于小型農田水利建設［4］。2011年，中央又規定從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設。當前，財政投入體系已經基本形成。國家財政投入應依據農田水利建設的不同規模實行梯度支持，區別對待。對于大中型灌區工程，國家財政應加大投入的力度，以國家財政投入為主，地方財政為輔;對于小型農田水利，宜發揮政策引導作用，鼓勵地方財政配套、農民投勞，執行以獎代補、以工代賑政策。當前，中央和省級財政要大幅增加專項補助資金，同時，市、縣兩級政府也要切實增加農田水利建設投入，鼓勵縣域金融機構進一步增加對中小型農田水利建設的信貸資金支持。

2．農田水利建設的金融市場投融資體系。金融資本作為農田水利投融資渠道重要來源之一，能夠克服財政投入先收后支、分批撥付的時點錯置問題，從而滿足農田水利建設(尤其是大中型農田水利建設項目)季節性和集中性的需要，是農田水利建設投入穩定增長的重要組成部分，是緩解財政投入壓力、減輕財政投入負擔的重要補充。具體來說，應從以下方面進行完善。一是在信貸機制方面，充分發揮政策性和財政性資金的合力作用，構建政府搭臺、銀行唱戲、市場運作、多方參與、群眾受益的投融資平臺，積極探索和完善集稅收減免、收益保障、貸款貼息、融資擔保、風險防范、損失補償于一體的協調配合、風險共擔的貸款擔保和補償機制。二是在金融服務方面，針對農田水利建設融資特點，要創新金融支持農田水利建設的產品和服務，積極開展組合貸款等形式，滿足農田水利建設多樣化的需求。三是在風險分擔補償方面，促進貸款貼息、農業保險保費補貼，促進稅收優惠和減免政策向農田水利建設覆蓋，提高貼息資金規模，放寬貼息主體，積極探索“信貸+保險”合作模式，完善涉農信貸風險分擔機制。四是在信貸擔保方面，拓寬農村有效擔保物范圍，創新擔保形式，大力發展農田水利項目未來的經營收益或收費權擔保、農田水利建設擔保基金和擔保公司等多元化的擔保標的，綜合政策性擔保機構、農業協會擔保機構和商業性擔保機構的制度優勢，探索“二元結構，四種層次，n類形式的信用擔保體系”［5］在農田水利投融資體系建設中的有效實現形式。五是在稅收優惠方面，建立信貸支持中小型農田水利建設稅收優惠或退稅獎勵機制，適當減免水利建設貸款營業稅和所得稅。

3．農田水利建設的民間投融資體系。供給不足和農民貸款難，仍是目前農村金融中最主要的問題，已成為制約農業和農村發展的主要瓶頸。［6］我國財政資金在農田水利建設中只起到單純的建設作用，通過建立收益保障和風險補償機制吸引社會資金介入的杠桿效應并沒有發揮。2011年中央一號文件提出:“廣泛吸引社會資金投資水利。鼓勵符合條件的地方政府融資平臺公司通過直接、間接融資方式，拓寬水利投融資渠道，吸引社會資金參與水利建設，積極穩妥推進經營性水利項目進行市場融資。”吸引民間資本進入農田水利建設有多種模式，但核心是發揮好市場機制和政策引導兩方面的基礎性作用。一方面，充分運用市場機制，發揮好市場配置資源的基礎性作用。首先，在農田水利融資上，鼓勵符合條件的地方建設農田水利投融資平臺吸收社會資金投資水利，支持和鼓勵公司、個人及其他社會力量對符合條件的農田水利工程進行經營性開發。采取競標拍賣、承包、租賃、股份合作等多種方式，將農田水利設施所有權與經營權分離，將其推向市場。其次，在農田水利管理上，對新建的農田水利實施市場化管理。根據農田水利的特點，鼓勵和引導民間資本投入農田水利基本建設，在這方面，BOT模式是比較成功和典型的案例。另一方面，積極運用財稅政策，引導民間資本介入，鼓勵社會投資參與農田水利建設，豐富農田水利設施建設資金來源。2008年中央一號文件提出:“要探索非經營性農村水利工程管理體制改革辦法，按照‘誰投資、誰所有、誰受益’的原則，放開水利建設權，鼓勵農戶通過聯戶或合作組織的方式實行多元化投入，引入民間資金新建小型農田水利基礎設施。”不斷完善民營水利的市場準入規則，努力完善有關配套優惠政策，大力支持發展民營水利。

4．農田水利建設的農民自籌體系。中小型農田水利設施準公共物品的性質比較強，容易出現產品供給不足的荒廢現象和過于擁擠的浪費現象以及搭便車現象。國家一直在尋找協調土地耕作細碎化和農田水利的公共性之間的平衡機制。“一事一議”制度在治理農村中小型農田水利建設方面具有理論創新性，但同時面臨久拖不決問題的存在，需要政府予以政策支持、利益誘導、合理規劃。在政策支持方面，要提高“民辦公助”比重，擴大“民辦公助”范圍，加大“一事一議”財政獎補力度。在政府統一規劃、農民自愿前提下，建立政府補助與農民自籌掛鉤的，集多籌多補、多干多補、先干后補于一體的補償機制，構建政策引導、資金支持、民主議事、組織協調的服務體系，充分調動農民投資投勞的積極性，同時可以采用“以工代賑”等補貼方式，鼓勵農民修建、維護中小型農田水利設施。在“一事一議”方面，采取股份制的資金合作方式，本著保本微利的經營原則和合同制的經營形式保護廣大農戶的基本利益，同時，突破“一事一議”的地域限制，對于跨區域的農田水利建設，“一事一議”的范圍可由村域內合作擴展到跨村合作，并按照鄉鎮協調、分村議事、聯合申報、統一施工的程序和辦法實施。

作者：韓喜平 金運 單位：吉林大學 馬克思主義學院