淺談健全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制建議范文

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［摘要］大慶油田自上世紀(jì)50年代末發(fā)現(xiàn)以來，累計(jì)生產(chǎn)原油20多億噸，在給國家貢獻(xiàn)了巨大的財(cái)富和能源支撐、帶動(dòng)大慶社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，由石油開發(fā)引起的生態(tài)環(huán)境問題也日趨嚴(yán)重。因此，盡快健全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)大慶推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展具有十分重要的意義。

［關(guān)鍵詞］生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制；油氣資源開發(fā)補(bǔ)償；礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金；資源稅改革

一、油田開發(fā)帶來的生態(tài)環(huán)境問題

（一）流域水生態(tài)環(huán)境功能亟待恢復(fù)大慶市區(qū)無天然河流，自然泡沼較多。油田開發(fā)初期，全市共有天然湖泡208個(gè)（市區(qū)為153個(gè)），蓄水能力29億立方米，由于受油田開發(fā)影響，再加上氣候變化等因素，植被覆蓋面積減少，土壤沙化嚴(yán)重，部分水體蓄水下降甚至枯竭，湖泡個(gè)數(shù)已減少到192個(gè)，蓄水能力降低為19.7億立方米。在油田開發(fā)過程中，非正常作業(yè)及開采狀態(tài)下的事故污水和開采區(qū)域地表徑流進(jìn)入天然水體造成環(huán)境有機(jī)污染。從2017年12月份大慶水質(zhì)監(jiān)測分析情況看，大龍虎泡、前進(jìn)水源、西水源、杏二水源等四個(gè)集中飲用水源水質(zhì)超標(biāo)，超標(biāo)項(xiàng)目為化學(xué)需氧量、總磷量、鐵、錳和氨氮。

（二）油田開發(fā)區(qū)地下水資源面臨枯竭危險(xiǎn)在鉆探及開采過程中，為了保證油田生產(chǎn)需要，造成區(qū)域地下水局部超量開采，地下水位下降加劇。開采高峰期時(shí)，地下水層從58米下降到28米，全市東部、西部形成地下水漏斗面積高達(dá)4000平方公里。90年代后經(jīng)過治理和恢復(fù)，漏斗面積雖然縮小到3500平方公里，但問題仍然較突出。同時(shí)石油勘探開發(fā)中注水開發(fā)技術(shù)的應(yīng)用和注水量的增加，個(gè)別套管腐蝕斷裂，造成與新地區(qū)地下水尤其是層潛水水質(zhì)發(fā)生變化，高錳酸鹽指數(shù)、氨氮等指標(biāo)超過地下水標(biāo)準(zhǔn)。

（三）地表植被生態(tài)遭到嚴(yán)重破壞據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市油氣井總數(shù)超過10萬口，每口占地1200m2，注水井占地600m2，再加上大量的油田道路、管網(wǎng)、站場建設(shè)，導(dǎo)致原本豐盛的草原-水系-濕地系統(tǒng)支離破碎、植被退化，加劇了水土流失和土壤侵蝕。全市沙化地面積已達(dá)70萬公頃，占總土地面積的33%，鹽堿化土地面積達(dá)25.4萬公頃，占總土地面積的12%，土壤肥力降低，黑土層逐年變薄。

（四）區(qū)域大氣環(huán)境特征污染突出經(jīng)過多年的綜合治理，我市環(huán)境空氣質(zhì)量總體上逐年改善，但由于油田礦區(qū)特點(diǎn)，仍然存在特征有機(jī)物污染問題。（五）石油石化企業(yè)集中區(qū)周邊人居環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較大在油田開發(fā)建設(shè)的同時(shí)，大慶相繼配套建設(shè)了石化公司、煉化公司等石油化工產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。由于歷史原因，這些重點(diǎn)石油石化企業(yè)周邊分布一定數(shù)量的居民區(qū)，隨著裝置不斷擴(kuò)能和增加，空間結(jié)構(gòu)性環(huán)境問題愈發(fā)嚴(yán)重。雖然經(jīng)過區(qū)域綜合治理，但問題仍然顯現(xiàn)，成為危害居民健康和安全的突出問題。

二、大慶建立油氣資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的必要性和可行性

（一）必要性1.大慶改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境的迫切需要。油田開發(fā)建設(shè)以來，為了國家發(fā)展需要，大慶無償或廉價(jià)提供了大量礦產(chǎn)資源，作出了巨大貢獻(xiàn)和犧牲，致使生態(tài)環(huán)境遭到破壞，迫切需要通過建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，解決突出的生態(tài)問題。2.充分把握國務(wù)院通報(bào)表彰政策機(jī)遇，在老工業(yè)基地振興有關(guān)重大政策方面先行先試。《國務(wù)院關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》（國發(fā)〔2014〕28號(hào)）提出，“在東北地區(qū)啟動(dòng)資源型城市可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)，健全資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和利益分配共享機(jī)制”。2018年國務(wù)院對(duì)我市的通報(bào)表彰，明確給予“優(yōu)先支持在老工業(yè)基地振興有關(guān)重大改革和重大政策方面先行先試”的激勵(lì)政策。建立油氣資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，是我市在重大政策方面先行先試的一項(xiàng)具有創(chuàng)新性和突破性的具體實(shí)踐。3.解決大慶地企雙方生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入不足的有效途徑。2015年以來，大慶油田原油產(chǎn)量逐年調(diào)減，原油油價(jià)雖有回升趨勢但仍處于低位徘徊，加之油氣開采成本上升等因素影響，大慶油田公司經(jīng)營效益明顯降低，繼續(xù)加大環(huán)境保護(hù)投入力度面臨較大壓力；地方接續(xù)產(chǎn)業(yè)整體仍處于培育期，財(cái)政增收潛力有限，保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生等剛性支出基數(shù)較大且逐年增加，在生態(tài)環(huán)境治理方面的資金投入非常有限。建立油氣資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理和修復(fù)的資金投入保障，是基于大慶市情的現(xiàn)實(shí)需要，更是最佳選擇。

（二）可行性1.有國家和省級(jí)層面的法律法規(guī)和政策依據(jù)可以支撐。2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》規(guī)定，國家用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊等地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。2010年修訂《中華人民共和國水土保持法》規(guī)定，將水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償納入國家建立的生態(tài)效益補(bǔ)償制度。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度”。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，提出“不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，探索建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，逐步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍”。2010年我省修訂的《黑龍江省油氣田勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定，油氣勘探開發(fā)企業(yè)應(yīng)對(duì)勘探開發(fā)造成的生態(tài)破壞進(jìn)行恢復(fù)，并且恢復(fù)費(fèi)用由油氣企業(yè)承擔(dān)，可在成本中列支，專款專用。2017年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》提出，“將現(xiàn)行管理方式不一、審批動(dòng)用程序復(fù)雜的礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金，調(diào)整為管理規(guī)范、責(zé)權(quán)統(tǒng)一、使用便利的礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金，由礦山企業(yè)單設(shè)會(huì)計(jì)科目，按照銷售收入的一定比例計(jì)提，計(jì)入企業(yè)成本，由企業(yè)統(tǒng)籌用于開展礦山環(huán)境保護(hù)和綜合治理”。2.有外省市的經(jīng)驗(yàn)做法可以充分借鑒。一是山西省：2007年出臺(tái)了《山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金征收使用管理實(shí)施辦法（試行）》，規(guī)定基金的繳納人為本省行政區(qū)域內(nèi)從事原煤開采的單位和個(gè)人，征收標(biāo)準(zhǔn)為動(dòng)力煤5—15元/噸、無煙煤10—20元/噸、焦煤15—20元/噸，并根據(jù)礦井的核定產(chǎn)能設(shè)置了1.0—2.0的調(diào)節(jié)系數(shù)。2008年山西省晉中市印發(fā)了《晉中市煤炭可持續(xù)發(fā)展基金安排使用管理實(shí)施細(xì)則》，明確本市基金的使用主體是晉中市人民政府，主要用于企業(yè)無法解決的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理、支持資源型城市轉(zhuǎn)型和重點(diǎn)接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展、因采煤引發(fā)的其他社會(huì)性問題，原則上按50％、30%、20%的比例安排。二是徐州市：2010年印發(fā)了《徐州市煤炭企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金征收使用管理辦法》，規(guī)定可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金的征收范圍是徐州轄區(qū)內(nèi)的煤炭開采企業(yè)，征收標(biāo)準(zhǔn)按照稅前每噸煤20元提取。準(zhǔn)備金的使用主體是徐州市人民政府與煤礦開采企業(yè)，雙方按照5:5比例共享。徐州市政府征收的準(zhǔn)備金，主要用于生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)和礦區(qū)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；煤炭企業(yè)管理的準(zhǔn)備金，主要用于發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)和解決企業(yè)歷史遺留問題。三是2017年遼寧省、河北省等省相繼出臺(tái)了《遼寧省礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革實(shí)施方案》和《關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院〈礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案〉的實(shí)施意見》，要求建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金。

三、大慶建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的路徑

（一）從油氣生產(chǎn)企業(yè)收取資金建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金1.資金籌集方式。鑒于國際原油價(jià)格每天每年都在波動(dòng)，石油天然氣開采企業(yè)每年盈余不固定，建議計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)采取浮動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。[1]初步考慮可以采取兩種方式：一是從價(jià)計(jì)征，[2]按照企業(yè)當(dāng)年實(shí)現(xiàn)銷售收入的0.3%—1%計(jì)提。當(dāng)油價(jià)低于55美元/桶時(shí)，收取銷售收入的0.3%；當(dāng)油價(jià)高于70美元/桶時(shí)，收取銷售收入的0.5%，2018年原油平均價(jià)格為71美元/桶，大慶油田銷售收入約為1000億元，當(dāng)年大約提取金額為5億元；當(dāng)油價(jià)高于99美元/桶時(shí)，收取銷售收入的1%；二是從量計(jì)征，按照企業(yè)當(dāng)年實(shí)際開采石油量，以每噸8—30元標(biāo)準(zhǔn)計(jì)提。油氣生產(chǎn)企業(yè)繳納的補(bǔ)償金，全額計(jì)入企業(yè)當(dāng)期生產(chǎn)成本，在所得稅前列支。2.使用方式和范圍。大慶市政府與油氣生產(chǎn)企業(yè)按5：5比例共享生態(tài)補(bǔ)償金。補(bǔ)償金主要用于生態(tài)環(huán)境治理和發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。生態(tài)環(huán)境治理主要包括：水系破壞、水資源損失、水體污染、大氣污染、植被破壞、水土流失、生態(tài)退化、土地破壞，以及沉陷引起的地質(zhì)災(zāi)害等。發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)主要包括：符合國家產(chǎn)業(yè)政策且市里重點(diǎn)發(fā)展的石化產(chǎn)業(yè)、汽車制造、農(nóng)產(chǎn)品加工、新能源、新材料、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等“十大產(chǎn)業(yè)板塊”。3.監(jiān)督管理。市政府和油氣生產(chǎn)企業(yè)享有的補(bǔ)償金，分別嚴(yán)格執(zhí)行市政府和企業(yè)財(cái)務(wù)收支管理相關(guān)規(guī)定，確保專款專用、規(guī)范使用、信息公開，主動(dòng)接受相關(guān)單位和部門監(jiān)督。（二）建立油區(qū)環(huán)境治理恢復(fù)基金根據(jù)2017年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》（國發(fā)〔2017〕29號(hào)）要求，建立油區(qū)環(huán)境治理恢復(fù)基金，由大慶油田公司單設(shè)會(huì)計(jì)科目，按照銷售收入的一定比例計(jì)提，計(jì)入企業(yè)成本，由企業(yè)統(tǒng)籌用于開展礦山環(huán)境保護(hù)和綜合治理。

（三）爭取中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金[3]中央財(cái)政對(duì)我市轉(zhuǎn)移支付額度，可以參照近10年我市政府及油田公司年均投入總額且考慮一定增長比例確定。資金使用由市政府統(tǒng)籌安排，納入年度投資計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算，按規(guī)定專款專用。

（四）通過共享地方資源稅建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金目前除海洋開采的石油、天然氣資源稅上繳中央外，其余資源稅都?xì)w地方。根據(jù)2016年《黑龍江省稅收收入分享改革實(shí)施方案》規(guī)定，目前我市開采的石油、天然氣資源稅100%上繳省里。2013年國務(wù)院印發(fā)的《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020）》提出“合理調(diào)整礦產(chǎn)資源有償收入中央和地方的分配比例關(guān)系，推進(jìn)資源稅改革，完善計(jì)征方式，促進(jìn)資源開發(fā)收益向資源型城市傾斜”。目前，中央正在進(jìn)行修改資源稅法，建議國家、黑龍江省調(diào)整省、市資源稅分享比例。目前，新疆自治區(qū)油氣資源稅省市分配比例為75:25。建議黑龍江省與大慶市按照8:2的比例分成資源稅，用于建立生態(tài)補(bǔ)償金。

〔參考文獻(xiàn)〕

[1]魏家蒙，蔡陪峰.油氣資源領(lǐng)域權(quán)益金制度改革極其影響[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2019，（04）:85-90.

[2]尹春榮.油氣資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究———以東營為例[D]，山東師范大學(xué)，2008.

[3]厲樺楠.我國能源資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建———以油氣資源為例[J].齊魯學(xué)刊，2019，（02）:113-118.

作者：劉新宇 郭振東 張彪 單位：大慶市發(fā)改委社會(huì)發(fā)展研究所