生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)管理范文
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1永定河生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)管理現(xiàn)狀
永定河是北京市重要供水河道、水源保護區(qū)和補給區(qū)。由于天然降水減少以及水資源過度開發(fā)利用，永定河自20世紀70年代以來斷流相當嚴重，沿岸地區(qū)地下水位不斷下降，生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱。根據(jù)Whisenant的復(fù)雜生態(tài)修復(fù)狀態(tài)及躍遷模型可知，永定河生態(tài)修復(fù)需要進行物理環(huán)境的大規(guī)模改造。為實現(xiàn)健康河流生態(tài)系統(tǒng)，以生態(tài)帶動水岸經(jīng)濟發(fā)展，北京市已對平原城市段河段(全長37km)進行修復(fù)，建設(shè)的重點是“五湖一線”(門城湖、蓮石湖、曉月湖、園博湖、宛平湖及循環(huán)管線)。隨著“五湖一線”的建設(shè)，徹底改變了永定河三家店閘—南六環(huán)路一線河道干涸、砂石裸露的面貌，實現(xiàn)了湖泊溪流相連的生態(tài)景觀，在改善周邊生態(tài)環(huán)境、恢復(fù)永定河水生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)揮了重要作用。目前累計新增水面面積385萬m2，綠化面積403萬m2，增加水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值485.80億元。工程實施3年來，已對管理主體、管理內(nèi)容、資金配置等方面進行了相應(yīng)規(guī)定并形成了一套分級管理體系。
1．1管理組織結(jié)構(gòu)北京市政府成立了永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由市發(fā)展和改革委員會、市水務(wù)局、市規(guī)劃委、市財政局等多部門組成。作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組負責統(tǒng)一擬定工程建設(shè)方案，協(xié)調(diào)工程建設(shè)中遇到的問題以及監(jiān)督規(guī)劃落實情況，并下設(shè)辦公室(掛靠市水務(wù)局)作為主要執(zhí)行機構(gòu)。其中市水務(wù)局主要負責河道生態(tài)建設(shè)、市發(fā)改委主要負責項目審批、市規(guī)劃委主要負責審查規(guī)劃、市財政局負責工程建設(shè)資金等。工程建設(shè)管理中水務(wù)部門是建設(shè)管理主體，各區(qū)縣政府、北京市水利建設(shè)管理中心(建管中心)負責建設(shè)執(zhí)行管理，市園林局、環(huán)保局等結(jié)合各自業(yè)務(wù)配合管理，如圖1所示。
1．2管理主體及主要內(nèi)容永定河生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)管理采取統(tǒng)一規(guī)劃、部門聯(lián)動、屬地負責、分區(qū)實施的模式。市水務(wù)局負責組織水務(wù)工程的建設(shè)管理，將工程建設(shè)任務(wù)及建設(shè)資金下放到沿河區(qū)縣水務(wù)局及建管中心，沿河區(qū)縣(門頭溝、石景山、豐臺)水務(wù)局負責轄區(qū)內(nèi)河道及河岸生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)以及防洪工程建設(shè);建中心負責循環(huán)管線管網(wǎng)工程建設(shè)。市水務(wù)局下屬永定河管理處作為生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)綜合管理部門，負責監(jiān)管工程建設(shè)情況。實地走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，門頭溝區(qū)、石景山區(qū)及豐臺區(qū)水務(wù)局是工程建設(shè)的管理主體，但具體執(zhí)行部門存在差別。門頭溝區(qū)由區(qū)水務(wù)局工程建設(shè)科負責工程監(jiān)管，石景山區(qū)由區(qū)市政管委(區(qū)水務(wù)局)工程建設(shè)科負責工程監(jiān)管，豐臺區(qū)由區(qū)水務(wù)局永定河管理所負責工程監(jiān)管。3個區(qū)縣均采用招投標的方式進行工程建設(shè)管理，其中豐臺區(qū)管理效果相對較好。豐臺區(qū)永定河管理所將主體建設(shè)項目外包給各單位進行建設(shè)，并充分借助本單位水利專業(yè)技術(shù)能力強的優(yōu)勢，設(shè)立工程技術(shù)質(zhì)量部、合同造價部、生產(chǎn)安全部加強工程監(jiān)管，把控工程質(zhì)量。在規(guī)劃與設(shè)計管理中加強與市水利規(guī)劃設(shè)計院、北京市工程咨詢公司的合作，采用成熟的水利工程建設(shè)管理經(jīng)驗進行項目管理，保障宛平湖、園博湖和曉月湖的工程建設(shè)質(zhì)量與效率。生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)管理包括水生態(tài)保護中湖泊溪流工程建設(shè)、水質(zhì)凈化、河濱帶綠化、清潔小流域治理方面的建設(shè)以及主題公園、固廢處理等配套設(shè)施建設(shè)管理;水資源配置中清河、小紅門、官廳輸水工程建設(shè)以及循環(huán)管線建設(shè)管理;防洪安全中堤防加固、支流治理的建設(shè)以及防洪調(diào)度系統(tǒng)的管理。
1．3資金配置修復(fù)工程建設(shè)由市政府負責投資。管線建設(shè)資金主要來源于市財政，經(jīng)市水務(wù)局申請后下?lián)苤两ü苤行摹Ｉ鷳B(tài)修復(fù)及防洪建設(shè)資金經(jīng)區(qū)縣水務(wù)局上報市水務(wù)局，由市水務(wù)局審核后報市發(fā)改委審批，由市財政局撥付。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，區(qū)縣工程建設(shè)部門可以從“市財政-市水務(wù)局-區(qū)縣水務(wù)局”和“市財政-區(qū)縣政府-區(qū)縣水務(wù)局”2條渠道獲取資金支持。
2生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)管理特點
相比北京以往開展的城市生態(tài)修復(fù)工程的建設(shè)管理，永定河生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)管理具有以下3個特點。
2．1建設(shè)管理實用性強永定河生態(tài)修復(fù)工程采用市政府統(tǒng)一管理，市水務(wù)局負責工程規(guī)劃與監(jiān)督，沿河區(qū)縣負責工程建設(shè)的分層管理模式。工程建設(shè)由市財政出資，經(jīng)市水務(wù)局將建設(shè)資金下放到沿河各區(qū)。這一管理有助于激發(fā)各區(qū)縣建設(shè)的積極性，有利于集中全區(qū)力量解決土地拆遷、噪音粉塵污染等問題。實踐證明，這一模式下工程建設(shè)推進速度快，整體工程比規(guī)劃提前2個月竣工。各沿河區(qū)縣水務(wù)局下屬的工程建設(shè)管理部門將主體建設(shè)項目外包，將工作重心放在制定項目建設(shè)目標、安排項目任務(wù)、監(jiān)督檢查項目進展等方面，加強對工程前、中、后期的監(jiān)管。工程建設(shè)管理中充分借助外部專業(yè)規(guī)劃、項目管理的技術(shù)力量，使得工程建設(shè)速率高、建設(shè)成效好。
2．2技術(shù)方法先進管理技術(shù)上充分借鑒了韓國清溪川、奧林匹克公園龍形水系的成功經(jīng)驗，以再生水作為生態(tài)修復(fù)的主要水源，再生水占到總水源的90%以上。通過改良河床坡面及河底的防滲設(shè)施，建設(shè)人工景觀濕地，利用循環(huán)管線進行水資源分配與利用，實現(xiàn)河流上下游之間、河流與河岸之間連通，確保河道有足夠水量滿足生態(tài)修復(fù)要求，河道內(nèi)水質(zhì)得到改善。
2．3參與式管理形成全民參與氛圍由于工程涉及的利益相關(guān)者眾多，因此采用參與式管理的方式對工程規(guī)劃及建設(shè)進行管理。規(guī)劃設(shè)計階段，通過召開專家討論會，與高校、科研院所合作等方式，對永定河自然狀況、生態(tài)修復(fù)需水量、水與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系、水文化等方面開展全面研究，并將其納入工程建設(shè)管理中。工程建設(shè)期間，通過電視采訪、網(wǎng)絡(luò)互動等方式及時向社會匯報工程進度，與公眾進行廣泛交流，使公眾自覺投身于保護和恢復(fù)永定河生態(tài)環(huán)境的行動中，為工程建設(shè)管理出謀劃策。
3生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)管理面臨的問題
雖然永定河生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)管理有諸多亮點，但由于相關(guān)法律政策不配套、各利益相關(guān)者間權(quán)責分配不均以及技術(shù)應(yīng)用考慮不全面等，使得工程建設(shè)后期面臨一些問題。
3．1管理機構(gòu)設(shè)置不適應(yīng)統(tǒng)一管理的需要永定河管理處是永定河北京段的流域綜合管理部門，負責河道及水工建筑物的日常管理與維護、生態(tài)修復(fù)工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及防洪等。但永定河管理處沒有生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)審批權(quán)，對沿河區(qū)縣河道管理部門僅負有業(yè)務(wù)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的職能。與此同時，區(qū)縣水務(wù)部門作為工程建設(shè)的主體部門，直接受各區(qū)縣政府的領(lǐng)導(dǎo)，在工程建設(shè)中更傾向于從各自利益與發(fā)展出發(fā)，難以從工程整體管理角度進行有效配合管理，加大了生態(tài)修復(fù)建設(shè)統(tǒng)一管理的難度。
3．2河流管理相關(guān)法規(guī)不健全并缺乏針對性我國目前與河流管理相關(guān)的法律主要是《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》三部法律。但由于各種法律條款制定機構(gòu)不同，條款規(guī)定多從自身利益出發(fā)進行考慮，使得對管理主權(quán)單位等規(guī)定存在沖突和矛盾，法律之間缺乏協(xié)調(diào)性。目前永定河管理處主要依據(jù)《北京市水利工程保護管理條例》、《北京市河湖保護管理條例》進行工程建設(shè)管理，但條例中僅賦予永定河管理處監(jiān)督權(quán)，而沒有相應(yīng)的審批權(quán)，管理執(zhí)行中阻力較大。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前已出現(xiàn)在河道內(nèi)栽種高大喬木、在禁止建設(shè)區(qū)建設(shè)拆遷房等現(xiàn)象。
3．3防洪功能管理重要性認識不足永定河是一條洪澇災(zāi)害頻發(fā)的自然河流，盡管近二十多年來飽受干涸斷流的困擾，但爆發(fā)洪澇災(zāi)害的威脅仍然存在。1968—2002年間永定河河網(wǎng)水系縮減顯著，河網(wǎng)層次主干化、簡單化趨勢明顯。其中一級河道長度減少了57.1%，二級河道減少了47.3%。低等級河道的銳減，使得本區(qū)域河網(wǎng)水系的蓄積作用降低，在同樣的水災(zāi)致災(zāi)強度下，水災(zāi)危險性增加。通過對工程建設(shè)中違規(guī)事件調(diào)查以及實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分工程建設(shè)管理人員對防洪重要性的認識較薄弱，工程建設(shè)存在重景觀設(shè)計，輕防洪建設(shè)的現(xiàn)象。例如在景觀建設(shè)中為美化而修建拱橋、汀步，河道內(nèi)建人工小島，河岸區(qū)域開發(fā)中為經(jīng)濟利益在河邊修建路橋，在防洪河道修建建筑物，在分洪區(qū)進行舊城改造等，均會對河道防洪功能發(fā)揮造成影響。
3．4管理技術(shù)不成熟，配套管理措施不完善相比于清溪川、轉(zhuǎn)河、龍形水系，永定河生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)范圍更廣，對管理技術(shù)的要求更高。但目前河流生態(tài)修復(fù)的技術(shù)管理還不成熟，存在諸多隱患。首先是水體自凈能力偏低。由于河底防滲、河水較淺、流動緩慢等，阻礙了水體與水體、水體與水生動植物、水體與河岸、水體與地下間的交互連通，水體自凈能力較低，極易誘發(fā)“水華”。曉月湖曾在2008年前期試運行一個月即發(fā)生“水華”，目前湖區(qū)周邊已出現(xiàn)富營養(yǎng)化的跡象。其次河岸景觀設(shè)計上更注重景觀營造，目前開展的景觀建設(shè)偏向于城市園林建設(shè)，對如何搭配植物種類與層次，促進河岸植物-水體-土壤等自然生態(tài)群落的形成缺乏深入思考。此外，工程建設(shè)中公共附屬設(shè)施以及監(jiān)測設(shè)施建設(shè)的管理尚不完善。公共廁所建設(shè)中未配建排污管道，公廁建而不用現(xiàn)象頻發(fā)。監(jiān)測體系建設(shè)方面，由于目前監(jiān)測站點布設(shè)較少，監(jiān)測設(shè)備種類較少，缺乏對土壤、高等沉水植物種群多樣性、水質(zhì)等方面的監(jiān)測，亟須構(gòu)建包括水文、氣象、雨量、水質(zhì)、水生生物等監(jiān)測數(shù)據(jù)的生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)共享平臺以及相應(yīng)的監(jiān)測評價體系。
4完善生態(tài)修復(fù)建設(shè)相關(guān)思考與建議
在對永定河生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)現(xiàn)狀、特點及面臨問題深入分析的基礎(chǔ)上，借鑒國內(nèi)外流域生態(tài)修復(fù)成功經(jīng)驗與先進理論，研究提出完善建設(shè)管理模式的對策，用于改進永定河生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)管理，并為類似工程建設(shè)管理提供借鑒。
4．1創(chuàng)新管理理念管理理念決定了管理機制的導(dǎo)向和管理的成效。完善生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)管理模式，必須從創(chuàng)新管理理念著手。首先，管理中要體現(xiàn)一體化的管理理念。在一體化管理中，由上級主管部門將區(qū)域管理實權(quán)下放至綜合管理部門。綜合管理部門再通過立法等手段，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)規(guī)劃建設(shè)的一體化、信息監(jiān)測預(yù)報管理一體化、協(xié)商管理一體化、監(jiān)督管理一體化，從而克服多部門分割管理所帶來的權(quán)責不明、管理低效等弊端，實現(xiàn)對跨部門、跨區(qū)域問題的綜合協(xié)調(diào)與管理。其次，要體現(xiàn)規(guī)范化法制管理以及參與式管理理念。通過完善法律法規(guī)，明晰建設(shè)管理相關(guān)方權(quán)責;通過制定相應(yīng)條例、辦法，詳盡規(guī)定管理內(nèi)容及方式，使管理走向規(guī)范化管理。工程建設(shè)管理中還要讓各利益相關(guān)方廣泛參與項目規(guī)劃、建設(shè)、維護與監(jiān)測中，使工程的建設(shè)能夠反映區(qū)域以及公眾的利益，增強各利益相關(guān)方對工程的擁有感與責任感，為項目的后續(xù)管理和項目效益的可持續(xù)性提供良好的社會基礎(chǔ)。再次，要體現(xiàn)自然-歷史-經(jīng)濟和諧發(fā)展理念。在生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)中，要充分發(fā)揮自然系統(tǒng)自我修復(fù)的能力，對關(guān)聯(lián)性強的主要生態(tài)要素進行人工修復(fù)，突出防洪、保土需求，其余修復(fù)則主要借助自然力量完成。在修復(fù)自然景觀的同時保護好以三家店為中心的古村落和以盧溝橋為中心的革命斗爭的文化景觀，將永定河歷史文化融入景觀建設(shè)中，實現(xiàn)工程建設(shè)與沿河區(qū)縣經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。
4．2健全管理組織結(jié)構(gòu)由永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組制定頒布《永定河綜合管理規(guī)定》，在水利部、國家計劃經(jīng)濟委員會1992年《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理的有關(guān)規(guī)定》和水利部2001年《關(guān)于貫徹落實＜國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計委、財政部、水利部、建設(shè)部關(guān)于加強公益性水利工程建設(shè)管理若干意見的通知＞的實施意見》的基礎(chǔ)上，對永定河開展的建設(shè)項目管理的原則、范圍、程序及具體事項進行詳細的解釋與規(guī)定，使永定河生態(tài)修復(fù)建設(shè)管理有更明晰、細化的執(zhí)法依據(jù)。通過管理規(guī)定，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者之間的關(guān)系。由永定河管理處代表永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室執(zhí)行日常工程建設(shè)管理，承擔生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)中的統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)管的職能，負責監(jiān)管主體工程及配套公共設(shè)施、監(jiān)測設(shè)施等工程建設(shè)，負責工程建設(shè)范圍內(nèi)的建設(shè)審批權(quán)，協(xié)助、配合地方政府征地、拆遷和移民等工作。永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下分設(shè)公共管理委員會，采用定期會談的方式，聘請流域管理、景觀設(shè)計和生態(tài)修復(fù)、歷史文化等相關(guān)專家以及沿河地區(qū)公眾代表參與工程建設(shè)、項目評估等工作，并提出改進建議。
4．3加強管理技術(shù)方法由于河流生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性、人類認識的局限性以及現(xiàn)行管理技術(shù)的不成熟，難以精確預(yù)測與評估修復(fù)的有效性及影響后果，存在治理不到位和部分失效的問題。工程建設(shè)管理者應(yīng)將適應(yīng)性管理納入生態(tài)修復(fù)管理之中，通過不斷認識區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)本身內(nèi)在規(guī)律，不斷調(diào)整目標與方案，從而維持和增強生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)能力，完善生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)管理技術(shù)。適應(yīng)性管理是一種反饋調(diào)整式的管理辦法，因此實時監(jiān)測與反饋、廣泛的公眾參與環(huán)節(jié)至關(guān)重要［26］。永定河工程建設(shè)管理部門應(yīng)構(gòu)建完善的生態(tài)監(jiān)測體系開展實時監(jiān)測工作，并將科學研究者、利益相關(guān)方等群體通過溝通、交流等方式引入評估、評價與決策的管理中來，提高政策管理的公正性與支持度。
5結(jié)語
城市河流生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)是以擬自然的方式對自然河流進行的生態(tài)修復(fù)，對修復(fù)工程的管理應(yīng)遵循生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)及重建機理，加強河流所經(jīng)區(qū)域各部門之間、部門與行政區(qū)之間、行政區(qū)之間的協(xié)調(diào)管理，滿足居民休閑娛樂、景觀文化的親水需求，帶動沿河區(qū)域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。因此河流生態(tài)修復(fù)工程的建設(shè)管理需要充分借鑒流域綜合管理、城市景觀管理、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)等領(lǐng)域的管理理論，妥善處理各利益相關(guān)者之間，人與自然景觀和人文景觀之間，生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)與區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系。筆者對永定河生態(tài)修復(fù)建設(shè)管理模式的探討正是基于三項管理理論依據(jù)得來的。研究得知，目前永定河生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)管理具有管理模式實用性強、管理技術(shù)先進、將參與式管理作為建設(shè)管理的重要方式等特點。但是相比于以往國內(nèi)外開展的城市河流生態(tài)修復(fù)，永定河建設(shè)具有涉及范圍廣、利益相關(guān)者多、帶動沿河區(qū)縣經(jīng)濟社會發(fā)展作用突出等特點。因此，在管理機構(gòu)設(shè)置、管理法規(guī)建設(shè)、防洪管理重要性認知、配套管理措施制定等方面存在一些問題，需要進一步完善。
為加強對生態(tài)修復(fù)工程的管理，研究認為永定河生態(tài)修復(fù)建設(shè)管理在管理結(jié)構(gòu)上，應(yīng)從永定河實際情況出發(fā)，基于現(xiàn)有管理制度，擴充管理機構(gòu)職能，完善生態(tài)修復(fù)建設(shè)管理。在管理方式上，推廣分層管理及專業(yè)化委托管理經(jīng)驗。充分發(fā)揮建設(shè)執(zhí)行管理部門(沿河區(qū)縣)的主導(dǎo)性作用及外包、特許經(jīng)營等市場引導(dǎo)治理開發(fā)資源配置的作用。在管理手段上，以構(gòu)建生態(tài)監(jiān)測體系為基礎(chǔ)，通過“試點-改進-推廣”模式及適應(yīng)性管理方法進行生態(tài)修復(fù)建設(shè)管理。在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)工程建設(shè)管理高效、組織嚴密、指導(dǎo)和控制得力，從而為永定河及北方類似缺水型城市河流的生態(tài)建設(shè)管理提供經(jīng)驗與借鑒。
作者：董正舉黃俊雄汪元元馬東春劉培斌魏煒單位：北京市水科學技術(shù)研究院北京市水利規(guī)劃設(shè)計研究院
