農村集體土地流轉制度分析范文

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摘要：

當前我國全面進行農村集體也將面臨眾多風險，例如失地農民生活無保障、農村貧富差距加大，商業資本下鄉“囤地”威脅糧食安全、行政權力干預擾亂市場秩序等。因此，筆者持“半開放”市場化的態度，認為應加強覆蓋城鄉的社會保障體系，禁止商業資本進入集體土地流轉市場，在根本上賦予農民自由流轉權、實現不動產權能最大化。

關鍵詞：

集體土地；流轉；市場化；增值收益

一、我國農村集體土地流轉的現狀

（一）承包土地承載著生活保障功能，農民不愿流轉承包土地農村集體土地主要包括農村集體用于公共設施、鄉鎮企業的建設用地、宅基地、家庭承包地，以及自留地、荒地等。其中家庭承包土地對農民的意義重大。據統計，截至2011年，我國農村勞動力轉移的比重不足四分之一，穩定轉移的比重更少，多數屬于外出務工，但是無法在城市立足，最終要返回農村；在農民收入中，農業收入的比重占到三分之二，種植業收入的比重仍占一半左右。[1]由此可見，農民對承包土地的依賴性仍然很強，失地在很大程度上意味著無生活來源或者生活質量降低，因此絕大多數農民不會選擇轉讓土地，而是選擇出租土地，以防外出歸來時有生活保障。

（二）集體土地使用權的商品屬性不明確，無法充分實現市場價值我國土地整體上劃分為國有土地和集體土地，兩者相較而言，國有土地使用權、產權劃分具體，產權性質明確，在符合相關條件的情況下，國有土地可進行市場流轉；而對于集體土地，土地使用權的轉讓則受到極大的限制，集體土地的價值被固定在農業產值上，因而土地的市場價值不能充分實現。首先，集體土地使用權基本上不具備抵押、擔保等派生功能。據《擔保法》《物權法》《土地管理法》等相關法律規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權原則上不可以抵押，這表明了集體土地使用權大體上沒有抵押權能和擔保權能或者極大程度地被限制，市場價值不能充分實現。其次，集體土地流轉的受讓方必須為農民，且該集體土地不得用作非農業用途。以農村宅基地為例，物權法規定宅基房屋的受讓方必須為農民，如果轉讓給城鎮居民，則該房屋買賣合同無效，該民事關系不受法律保護，小產權房的風險問題正是基于這一事實產生的。

（三）集體土地的流轉制度不完善，阻礙農民的土地增值收益當前我國有關集體土地流轉的制度并不完善，不利于農民公平合理地流轉土地。首先，農村集體土地轉讓缺乏統一的價格標準，無專門的集體土地價格評估機構。農民普遍存在對土地市場信息把握不及時、不準確、信息不對稱的問題，不了解交易當時的土地市場價格，因而出現憑經驗定價、隨意定價的現象。其次，政府擁有征地壟斷權，農民極少獲得土地增值利益。我國法律規定，只有將集體土地征收為國有土地后，才能進入商品市場，這實質上法律賦予了政府征地壟斷權,即政府一方面壟斷土地一級市場——壟斷征地權利,同時又經營二級市場——把從農民手中低價征來的土地高價賣給開發商。而農民所獲得的征地補償僅與其農作物收益有關,土地征收、轉讓過程中的增值收益多數被政府拿走。同時，大部分政府都存在“土地財政”的現象，政府違法改變土地性質、使得集體土地流入市場。十八大報告中提出，要“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。”這是征地制度改革內容首次寫進中共黨代會報告，可以看出，當前我國農民在集體土地增值收益分配中處于弱勢地位，我們要給予充分的重視。

二、我國農村集體土地制度改革將面臨的風險分析

（一）失地農民生活無保障，農村貧富差距加大失地農民問題是放開土地轉讓市場前需要考慮的首要問題。中國農民有715億之眾，[2]傳統農民以農業種植為生，一旦脫離土地，其生存可能受到威脅。從日本、韓國的經驗看，這兩個國家允許農民自由買賣土地之所以沒有導致大規模的”失地流民“問題，一是因為隨著城市化進程的加快，農民對土地升值普遍存在心理預期，“惜地”意識越來越強烈；二是因為第二產業、第三產業為失地農民提供了大量的就業機會，最重要的是日韓兩國的社會保障制度完善，失地農民無后顧之憂。雖然我國農民也有惜地意識，但是我國的就業服務制度和社會保障制度仍在不斷建設和完善中，目前不足以充分保障農民的生活，我國放開集體土地流轉市場雖然不會引發大規模的“失地流民”問題，但是失地農民的生活保障仍然是重中之重。集體土地自由流轉導致的農村貧富差距加大也不容忽視。研究發現,在股份公司、有限公司、合作社、家庭、個人等諸農業經營組織形式中,家庭農場在生產效率、生產效益、環境成本等方面具有優勢,是首選的農業產業組織形式[1]，這也是我們鼓勵集體土地自由流轉、促進土地集約化生產的最初目的。然而集約化就意味著土地多寡分配不均，對于農民來說，農業種植是其主要收入來源，土地的多寡在一定程度上決定了收入的多寡，這必然造成農村貧富差距加大。

（二）商業資本下鄉“囤地”，糧食安全受威脅集體土地的自由化、集約化流轉有利有弊，利處在于可以大幅度提高農業生產的效率和效益，弊端在于如果允許商業資本流入集體土地市場，在利益驅動下，商業資本會大量下鄉“囤地”，這將嚴重擾亂集體土地的市場流轉秩序，使得集體土地的流轉具有投機性，造成真正從事農業生產的農民或者其他主體無法獲得集體土地或者只能高價購買集體土地，導致農業生產成本提高，直接的后果就是糧食價格大肆提升。同時，商業資本囤積的集體土地多進行房地產開發等非農建設，耕地大量減少，嚴重威脅我國糧食安全。

（三）行政權力干預，擾亂市場秩序農村集體土地流轉市場化要充分尊重農民的個人意志，遵循自愿原則、公平原則進行農村土地交易。[2]當前我國《物權法》《土地承包法》等相關法律對農民土地承包權的流轉自由保護和確權保護不到位，賦予發包方在集體土地流轉上的決定權，極大的阻礙了農民流轉土地的自由，同時現實中也存在土地買入者和土地所有權主體代表（村委會、村民小組等）相互串通，脅迫農民強買強賣土地的現象。農民是土地的“長久使用者”，對土地承包經營權的流轉應當具有充分的自主權，然而土地流轉的推動者卻多是地方政府和集體經濟組織代表，行政權力的介入，使農民喪失了話語權，違反了平等協商原則和自愿原則，嚴重地擾亂了集體土地流轉的市場秩序。

三、加快農村集體土地流轉市場化的措施

（一）加強覆蓋城鄉的社會保障體系，解決農民的后顧之憂現代農村，隨著市場經濟的發展，農民也開始從事其他行業的工作，農民對土地的依附性逐漸減弱，但不可否認的是，在大部分農村地區，農業收入在農民的家庭總收入中仍然占據很大的比例，這也就意味著農民失地后其家庭收入會嚴重減少，甚至部分失地農民面臨無生活來源的困境，因此，我國要不斷加強覆蓋城鄉的社會保障體系。首先要解決的是失地農民的基本生活問題，要貫徹落實最低生活保障金制度，及時發放，同時要妥善解決失地農民的安置、就業問題。其次，由于農民失去了土地，無穩定的生活來源，因此要加快普及農村養老保險，加大政府和村集體的補助份額，減少失地農民的保險負擔。再次，新型農村合作醫療要貫徹落實，充分保障失地農民及時就醫、救治，突破農民看病難的困境。只有解決了農民的后顧之憂，才會加快農村集體土地的流轉速度，才能充分發揮集體土地的價值。

（二）嚴格承包土地的市場準入制度，禁止商業資本進入在承包土地流轉市場化初期，應當嚴格承包土地市場準入標準，將承包土地的功能嚴格限定在農業上，嚴禁商業資本涌入承包土地市場。隨著我國城市化進程的加快，土地價格攀升，如果全面放開農村承包土地市場，將吸引大量商業資本下鄉“囤地”，這將導致承包土地流轉市場秩序混亂，同時，將嚴重威脅我國的糧食安全。為了打消商業資本下鄉囤地的利益預期，可以對農業用地轉化為商業用地征收高額土地增值稅,這樣不僅增加了當地的財政收入，還可以有效抑制耕地流失，保護耕地。對于從事農業生產經營活動的公司，也要嚴格限制進入土地市場，預防打著“農業生產經營活動”的旗號進行商業發開。

（三）賦予農民自由轉讓權，充分實現不動產權能當前我國農民集體土地使用權的最大弊端在于權利行使不充分，一方面表現為集體土地的轉讓、抵押、擔保權能受限，另一方面表現為集體土地的房屋無法實現其作為不動產的價值，針對以上兩個問題，做出如下建議。首先，要充分保障集體土地的自由流轉，實現集體土地的市場價值。具體做法：

第一，簡化集體土地的流轉程序，取消發包方的“同意權”，取消“土地承包經營權”的期限，賦予農民永久性的土地承包經營權，同時取消不同集體經濟組織成員的差別轉讓待遇。只要出讓農民有其他穩定收入，受讓主體也是農民，且不改變土地的農業用途，農民之間就可以自由流轉，不受發包方限制。

第二，允許集體土地進行抵押、擔保，但無論是抵押給銀行等金融機構還是抵押給個人，最終使用土地的人均不得改變土地的農業用途。

其次，對宅基地房屋確權發證，以實現其作為不動產的價值。當前我國農村房屋無房屋產權證，且法律規定農村房屋不得抵押、擔保，不得轉讓給城鎮居民，然而受利益驅使，現實中存在大量的違法抵押、違法轉讓行為。因此，只有順應現實需求對農村房屋進行確權發證，從法律上賦予農村房屋自由轉讓、抵押、擔保權能，才能減少農村房屋流轉的法律風險。但需要注意的是對農村房屋進行流轉后，仍然不得改變其集體土地和宅基地的性質，不得進行商業開發和非農建設。

參考文獻:

[1]朱敏.當前農村土地流轉中存在的障礙及對策[J].中國經貿導刊，2011，（1）.

[2]陳錫文.中國農民數量正逐步減少,約兩億農民已不在農村[N].中國新聞社.

作者:杜曉芳 單位:黑龍江大學研究生學院